Domstolens dom (femte avdelningen) den 7 juli 2016

I mål C‑111/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen, Slovenien) genom beslut av den 10 februari 2015, som inkom till domstolen den 4 mars 2015, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.L. da Cruz Vilaça samt domarna F. Biltgen, A. Borg Barthet, E. Levits (referent) och M. Berger, generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe, justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 januari 2016,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Občina Gorje, genom A. Mužina, odvetnik, Sloveniens regering, genom V. Klemenc, i egenskap av ombud, biträdd av B. Jovin Hrastnik, juridisk rådgivare, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom S. Simmons, i egenskap av ombud, biträdd av G. Facenna, QC, Europeiska kommissionen, genom J. Aquilina och B. Rous Demiri, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 20 april 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Slovensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 71 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1, och rättelse i EUT L 4, 2007, s. 11 och i EUT L 206, 2012, s. 23).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Občina Gorje (Gorje kommun, Slovenien) och Republika Slovenija (Republiken Slovenien) angående den medlemsstatens beslut att inte betala ut ett stöd enligt ett program för landsbygdsutveckling som medfinansieras av Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) till den kommunen.

3 Skäl 61 i förordning nr 1698/2005 hade följande lydelse:

4 I artikel 71 i förordningen föreskrevs följande:

5 I artikel 74.1 i förordningen föreskrevs följande:

6 Två genomförandeförordningar har antagits med avseende på förordning nr 1698/2005. Det rör sig först om kommissionens förordning (EG) nr 1975/2006 av den 7 december 2006 (EUT L 368, 2006, s. 74), och därefter kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 (EUT L 25, 2011, s. 8), genom vilken den föregående förordningen upphävdes.

7 I artikel 30 i förordning nr 65/2011 föreskrivs följande:

8 I artikel 34 i förordningen föreskrivs följande:

9 Allmänna bestämmelser om landsbygdsutveckling ges i Zakon o kmetijstvu (jordbrukslagen, Uradni list RS, št. 45/2008, 57/2012, 90/2012, nedan kallad ZKme-1).

10 Artikel 10 ZKme-1 har följande lydelse:

11 I artikel 12 i denna lag preciseras följande:

12 Vad gäller beslutet om berättigande till stöd föreskrivs följande i artikel 53.1 ZKme-1:

13 Med avseende på ansökningarna om utbetalning av stödet föreskrivs följande i artikel 56.4 ZKme-1:

14 Med stöd av ZKme-1 antog den slovenska regering Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (dekret om åtgärder enligt axlarna 1, 3 och 4 i Programmet för landsbygdsutveckling för perioden 2007–2013, Uradni list RS, št 40/2010, 85/2010, nedan kallat PRP-dekretet).

15 Artikel 79.4 i PRP-dekretet har följande lydelse:

16 Republiken Sloveniens ministerium för jordbruks, skogsbruks- och livsmedelsfrågor offentliggjorde med stöd av PRP-dekretet en anbudsinfordran avseende åtgärd 322 Modernisering och utveckling av byar (nedan kallad anbudsinfordran).

17 Kapitel IV/1 i anbudsinfordran har rubriken Villkor för stödberättigande som ska vara uppfyllda då ansökan enligt anbudsinfordran lämnas in. Punkt 1 i avsnittet Investeringar i det kapitlet har följande lydelse:

18 I kapitel VI, punkt 3 i anbudsinfordran anges följande:

19 Punkterna 4 och 5 i kapitel VI i anbudsinfordran har följande lydelse:

20 L’Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Republiken Sloveniens byrå för jordbruksmarknader och landsbygsutveckling, nedan kallad byrån) offentliggjorde en anbudsinfordran avseende beviljande av finansiellt stöd för modernisering och utveckling av byar inom ramen för Republiken Sloveniens program för landsbygdsutveckling för åren 2007–2013.

21 Gorje kommun lämnade den 19 augusti 2010 in en ansökan om stöd enligt denna anbudsinfordran, i syfte att erhålla medfinansiering från EJFLU för renovering av en byggnad som till viss del ägs av kommunen.

22 Innan kommunen lämnade in sin ansökan genomförde den ett upphandlingsförfarande, under vilket en leverantör valdes ut. Den 12 juli 2010 ingick Gorje kommun två avtal med nämnda leverantör. I avtalen ingick ett suspensivt villkor för fullgörande enligt vilket avtalen endast skulle få verkningar om Gorje kommuns projekt var berättigat till stöd enligt det ovannämnda programmet för subventionerad landsbygdsutveckling.

23 Genom beslut av den 19 oktober 2010 valde byrån ut Gorje kommuns projekt och beviljade kommunen 128200,52 euro i stöd i form av medfinansiering enligt nämnda program.

24 Efter det att Gorje kommun den 1 juni 2011 lämnat in sin ansökan om utbetalning av det beviljade beloppet, genomförde byrån en kontroll på plats av den byggnad som skulle renoveras. På grundval av byggdagboken konstaterade byrån att arbetet med att riva byggnadens tak hade påbörjats den 16 augusti 2010.

25 Av såväl ZKme-1 som anbudsinfordran framgick emellertid att det endast var utgifter som hade uppkommit efter det att beslutet att bevilja stödet antogs som berättigade till stöd i form av medfinansiering från EJFLU.

26 Genom beslut av den 3 november 2011 nekade byrån således utbetalning av hela det stöd som var avsett för det renoveringsarbete som är aktuellt i det nationella målet.

27 Gorje kommun lämnade in ett första överklagande till den hänskjutande domstolen, Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen, Slovenien), och yrkade att beslutet av den 3 november 2011 skulle upphävas. Den hänskjutande domstolen biföll kommunens överklagande och återförvisade ärendet till byrån för förnyad prövning.

28 Genom beslut av den 25 april 2014 avslog byrån återigen ansökan om utbetalning av det stöd som beviljats genom beslutet av den 19 oktober 2010. Gorje kommun överklagade även detta avslagsbeslut vid den hänskjutande domstolen.

29 Gorje kommun har i allt väsentligt gjort gällande att byrån tillämpar strängare villkor för stödberättigande än dem som föreskrivs i förordning nr 1698/2005. Vidare var det endast det arbete som genomförts på initiativ av den andra ägaren till den byggnad som skulle renoveras som hade påbörjats innan ansökan om stöd lämnades in. Gorje kommun hade endast åtagit sig förpliktelser på det villkoret att det aktuella stödet beviljades.

30 Den hänskjutande domstolen är osäker på förenligheten av de nationella bestämmelserna i den mån de innehåller villkor för stödberättigande som är strängare i tidsmässigt hänseende än villkoren enligt förordning nr 1698/2005. Nämnda domstol önskar även få klarhet i huruvida denna förordning medger att de nationella myndigheterna avslår ansökan om medfinansiering i dess helhet när vissa utgifter inte är stödberättigande, eller huruvida en sådan sanktion är alltför sträng.

31 Mot denna bakgrund beslutade Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

32 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 71 i förordning nr 1698/2005 ska tolkas så, att den utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som de som är aktuella i det nationella målet, enligt vilka det endast är utgifter som uppkommit efter antagandet av beslutet att bevilja stöd, i form av medfinansiering från EJFLU för en insats för landsbygdsutveckling vilken valts ut av den myndighet som förvaltar det aktuella landsbygdsutvecklingsprogrammet, eller under dess ansvar, som berättigar till sådant stöd.

33 Den hänskjutande domstolen anser särskilt att det i de aktuella nationella bestämmelserna fastställs betydligt strängare villkor vad gäller medfinansiering av landsbygdsutvecklingsåtgärder än i förordning nr 1698/2005 och att dessa bestämmelser följaktligen kan strida mot den förordningen.

34 Domstolen erinrar för det första om att bestämmelserna i en förordning, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheternas antar några tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar sådana föreskrifter för att nämnda bestämmelser ska kunna genomföras (dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 35, beslut av den 16 januari 2014, Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, punkt 14, och dom av den 15 maj 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 54).

35 Det är dessutom fastslaget att medlemsstaterna får anta tillämpningsföreskrifter till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 36, och dom av den 15 maj 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 55).

36 Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens mål – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 37).

37 Vad för det första gäller de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen följer det av artikel 71.3 i förordningen att reglerna för vilka utgifter som är stödberättigande i princip ska fastställas på nationell nivå, med förbehåll för särskilda krav i denna förordning när det gäller vissa landsbygdsutvecklingsåtgärder (se, bland annat, dom av den 15 maj 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 27).

38 Vidare föreskrivs i artikel 71.1 och 71.2 i förordning nr 1698/2005 att de insatser som medfinansieras [inte] bör ha avslutats innan [utgifterna blivit stödberättigande], det vill säga den 1 januari 2007, och att utgifter endast kan berättiga till stöd om de avser sådana insatser som det beslutats om av den myndighet som förvaltar det aktuella landsbygdsutvecklingsprogrammet, eller under dess ansvar.

39 Av det ovanstående följer att i den mån artikel 71.3 i förordning nr 1698/2005 principiellt ger medlemsstaterna befogenhet att fastställa reglerna för vilka utgifter som är stödberättigande, kan det konstateras att dessa medlemsstater får föreskriva ett villkor för utgifternas stödberättigande som bland annat är knutet till den omständigheten att utgifterna har uppkommit efter det att ansökan om stöd bifölls.

40 Denna tolkning styrks av den omständigheten att ett sådant villkor bidrar till iakttagandet av principen i artikel 71.2 i förordning nr 1698/2005 att utgifterna ska avse en specifik insats.

41 Vad för det andra gäller målet med förordning nr 1698/2005 är detta, enligt skäl 5 i förordningen, att gynna utveckling av landsbygden. Ett villkor som begränsar rätten till stöd för utgifter för en medfinansierad insats till att endast avse utgifter som uppkommit efter det att beslutet om stödets beviljande har antagits är följaktligen i överensstämmelse med det målet, eftersom det, såsom generaladvokaten har angett i punkt 50 i sitt förslag till avgörande, säkerställer en effektivare användning av EJFLU:s medel. Genom ett sådant villkor är det nämligen möjligt att bättre rikta användningen av medlen och därmed minska de risker som sammanhänger med sådana förändrade förhållanden som kan ha inträffat mellan den tidpunkt då utgifterna genomfördes och den tidpunkt då beslutet om beviljande antogs. Vidare bidrar ett sådant villkor till att minska risken för att medlen anslås för investeringar som inte kräver något offentligt stöd, på grund av att investeringarna redan pågår, eller rent av har avslutats, innan stödet beviljas.

42 Det ska dessutom påpekas att medlemsstaterna, enligt artikel 74.1 i förordning nr 1698/2005, ska anta alla lagar och andra författningar för att se till att gemenskapens ekonomiska intressen skyddas på effektivt sätt. När ett stöd har betalats ut från EJFLU för utgifter som har uppkommit redan innan beslutet om beviljande antogs, kan det emellertid bli svårt att kontrollera huruvida utgifterna är ändamålsenliga, vilket skulle kunna leda till att det skyddet blir mindre effektivt.

43 För det tredje framgår det inte av beslutet om hänskjutande att de nationella bestämmelser som är aktuella i förevarande fall hindrar den direkta tillämpligheten av förordning nr 1698/2005 eller att de döljer förordningens unionsrättsliga karaktär. Tvärtom föreskrivs det i artikel 12 ZKme-1 att det är i syfte att genomföra landsbygdsutvecklingåtgärderna som regeringen fastställer typen av åtgärder, villkor, stödmottagare, kriterier och procedurer för att införa och genomföra varje specifik landsbygdsutvecklingsåtgärd. Det ankommer i vart fall på den hänskjutande domstolen att göra de kontroller som är nödvändiga i detta avseende.

44 Mot bakgrund av ovanstående överväganden konstaterar domstolen att Republiken Slovenien, med förbehåll för nämnda kontroller, inte har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaten ges enligt förordning nr 1698/2005, genom att föreskriva att det endast är utgifter som uppkommit efter antagandet av beslutet att bevilja stöd för en insats som valts ut för medfinansiering från EJFLU, som berättigar till sådant stöd.

45 Följaktligen ska artikel 71 i förordning nr 1698/2005 tolkas så, att den inte utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som de som är aktuella i det nationella målet, enligt vilka det endast är utgifter som uppkommit efter antagandet av beslutet att bevilja stöd, i form av medfinansiering från EJFLU för en insats vilken valts ut av den myndighet som förvaltar det aktuella landsbygdsutvecklingsprogrammet, eller under dess ansvar, som berättigar till sådant stöd.

46 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 71.3 i förordning nr 1698/2005 ska tolkas så, att den utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som de som är aktuella i det nationella målet, enligt vilka en ansökan om utbetalning för en insats som valts ut för medfinansiering från EJFLU ska avslås i sin helhet när vissa utgifter för denna insats har uppkommit innan beslutet att bevilja sådant stöd antogs.

47 Såsom framgår av punkterna 38 och 39 ovan föreskrivs det förvisso i artikel 71.2 och 71.3 i förordning nr 1698/2005 att utgifter endast kan berättiga till stöd från EJFLU om de avser sådana insatser som beslutats av den myndighet som förvaltar det aktuella landsbygdsutvecklingsprogrammet, eller under dess ansvar, men de bestämmelserna överlåter även, i princip, på medlemsstaterna att fastställa reglerna för vilka utgifter som är stödberättigande.

48 I dessa bestämmelser fastställs den ram som gäller för villkoren för att utgifter som kan bli föremål för en ansökan om utbetalning ska berättiga till stöd från EJFLU men där preciseras inte hur storleken på utbetalningen påverkas om ett av villkoren inte är uppfyllt.

49 Mot den bakgrunden ska det understrykas att artikel 30 i förordning nr 65/2011, vilken enligt artikel 34.1 i samma förordning är tillämplig på ansökningar om utbetalning som lämnats in den 1 januari 2011 eller senare, specifikt rör minskning och uteslutning av utgifter som avser insatser vilka är berättigade till medfinansiering från EJFLU.

50 I artikel 30.1 i förordning nr 65/2011 föreskrivs i allt väsentligt att medlemsstaterna ska gå igenom ansökan om utbetalning och fastställa vilka belopp som berättigar till stöd. Om det belopp som ska betalas ut i form av medfinansiering från EJFLU i enlighet med ansökan om utbetalning överskrider, med mer än tre procent, det belopp som ska betalas ut efter en undersökning av om ansökan om utbetalning är berättigad, ska således avdrag göras från det sistnämnda beloppet. Avdraget ska vara lika med skillnaden mellan de båda beloppen.

51 I artikel 30.2 i förordning nr 65/2011 föreskrivs vidare att varje medvetet felaktig deklaration från stödmottagarens sida medför att den berörda insatsen i sin helhet utesluts från stöd från EJFLU och att belopp som eventuellt redan betalats ut för insatsen ska krävas tillbaka.

52 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att vissa utgifter för den insats som är aktuell i det nationella målet hade uppkommit innan beslutet att bevilja stödet antogs. Den hänskjutande domstolen har angett att det följer av de nationella bestämmelserna om villkoren för att utgifter ska vara stödberättigande, närmare bestämt artikel 56.4 ZKme-1 jämförd med artikel 79.4 i PRP-dekretet, att den behöriga myndigheten ska avslå ansökan om utbetalning med avseende på hela den insats som valts ut för medfinansiering från EJFLU när en av utgiftsposterna avseende den utvalda insatsen uppkommit innan beslutet att bevilja stödet antogs.

53 Såsom generaladvokaten har betonat i punkt 79 i sitt förslag till avgörande, kan medlemsstaterna emellertid inte lika kategoriskt neka utbetalning i andra situationer än den situation som nämns i artikel 30.2 i förordning nr 65/2011, vilken rör det fallet där stödmottagaren medvetet har lämnat in en felaktig deklaration. I alla andra situationer föreskrivs i artikel 30 i den förordningen en minskning av stödet, varvid minskningen ska beräknas enligt den metod som anges i punkt 1 i den artikeln.

54 En sådan metod, vilken innebär att utgifter som inte är stödberättigande utesluts, vilket överfört på det nationella målet gäller de utgifter som uppkommit innan beslutet om beviljande av stödet antogs, har avskräckande verkan i och med att det belopp som verkligen ska betalas ut minskas med ett belopp som är betydligt högre än det belopp som motsvarar den icke stödberättigande utgiften. Under dessa omständigheter är en sådan metod ägnad att förebygga så kallade dödviktseffekter samtidigt som den är proportionell, eftersom de utgifter som faktiskt är stödberättigande inte helt utesluts från stödet.

55 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 71.3 i förordning nr 1698/2005 jämförd med artikel 30 i förordning nr 65/2011 ska tolkas så, att den utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som de som är aktuella i det nationella målet, enligt vilka en ansökan om utbetalning för en insats som valts ut för medfinansiering från EJFLU ska avslås i sin helhet när vissa utgifter för denna insats har uppkommit innan beslutet att bevilja sådant stöd antogs. Detta gäller förutsatt att stödmottagaren inte medvetet har lämnat in en felaktig deklaration i sin ansökan om utbetalning.

56 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: slovenska.