Domstolens dom (första avdelningen) den 17 mars 2016

I mål C‑161/15 angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) genom beslut av den 19 mars 2015, som inkom till domstolen den 9 april 2015, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta (referent) samt domarna A. Arabadjiev, C. G. Fernlund, S. Rodin och E. Regan, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 november 2015,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Abdelhafid Bensada Benallal, genom R.-M. Sukennik och R. Fonteyn, avocats, Belgiens regering, genom S. Vanrie, L. Van den Broeck och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av S. Cornelis, P. Lejeune och D. Matray, avocats, Frankrikes regering, genom G. de Bergues, D. Colas och F.-X. Bréchot, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom R. Troosters och C. Tufvesson, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 13 januari 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av den allmänna unionsrättsliga principen om iakttagande av rätten till försvar.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Abdelhafid Bensada Benallal och État belge (belgiska staten) rörande en talan om ogiltigförklaring av ett beslut att återkalla Abdelhafid Bensada Benallals uppehållstillstånd i Belgien och om att ålägga honom att lämna Belgien.

3 I artikel 27 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse EUT L 197, 2005, s. 34), föreskrivs följande:

4 I artikel 28 i detta direktiv föreskrivs följande:

5 Artikel 30 i nämnda direktiv har följande lydelse:

6 Artikel 31 i samma direktiv har följande lydelse:

7 Artikel 35 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:

8 Abdelhafid Bensada Benallal, som är spansk medborgare, reste in i Belgien den 24 maj 2012. Den 31 maj 2012 ansökte han om uppehållstillstånd i egenskap av anställd, vilket han beviljades genom beslut av den 24 september 2012.

9 Den 26 september 2013 återkallade belgiska staten, genom Office des étrangers (utlänningsmyndigheten), Abdelhafid Bensada Benallals uppehållstillstånd och ålade honom att lämna Belgien. I detta beslut angavs bland annat följande:

10 Den 2 januari 2014 väckte Abdelhafid Bensada Benallal talan om ogiltigförklaring av nämnda beslut vid Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen).

11 Till stöd för sin talan anförde Abdelhafid Bensada Benallal en enda grund som särskilt avsåg åsidosättande av en lagbestämmelse om formell motivering av förvaltningsbeslut, åsidosättande av principen om god förvaltning, rättssäkerhetsprincipen, proportionalitetsprincipen, försiktighets- och noggrannhetsprincipen, principen om omsorgsfull handläggning och den princip enligt vilken administrationen är skyldig att fatta beslut med beaktande av samtliga uppgifter i ärendet samt åsidosättande av artikel 35 i direktiv 2004/38.

12 I sitt resonemang för att förtydliga denna grund gjorde Abdelhafid Bensada Benallal bland annat gällande att det fanns brister i motiveringen till utlänningsmyndighetens beslut. Han hävdade att den rapport på vilken nämnda myndighet grundade nämnda beslut varken hade bifogats beslutet eller hade återgetts i huvudsak i det och att den inte heller hade skickats till honom innan beslutet delgavs, vilket innebar att han inte hade haft möjlighet att förstå skälen till det beslut som hade fattats avseende honom.

13 Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen) ogillade talan i dom av den 30 april 2014. I domskälen anförde nämnda domstol bland annat följande:

14 Abdelhafid Bensada Benallal överklagade domen från Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen) till den hänskjutande domstolen, Conseil d’État (högsta förvaltningsdomstolen). Till stöd för överklagandet åberopade han bland annat en grund i vilken han gjorde gällande att den administrativa myndigheten, det vill säga utlänningsmyndigheten, borde ha berett honom tillfälle att yttra sig innan den antog beslutet av den 26 september 2013. Han ansåg vidare att Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen) borde ha beaktat den omständigheten att det administrativa förfarandet hade kunnat få en annan utgång om han hade haft möjlighet att bättre redogöra för sina försvarsgrunder. Till stöd för denna grund gjorde Abdelhafid Bensada Benallal gällande att inte bara de allmänna principerna i belgisk rätt om iakttagande av rätten till försvar och ett kontradiktoriskt förfarande samt rätten att bli hörd (audi alteram partem) hade åsidosatts, utan även artiklarna 41 och 51 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

15 Enligt belgiska staten kan nämnda grund inte tas upp till sakprövning då den åberopades för första gången vid den hänskjutande domstolen, i samband med kassationsöverklagandet, och inte avser ett åsidosättande av en bestämmelse som utgör tvingande rätt. Abdelhafid Bensada Benallal har inte heller preciserat i vilket avseende som artikel 51 i stadgan har åsidosatts eller lämnat några som helst uppgifter på grundval av vilka det går att bedöma huruvida det administrativa förfarandet hade skulle ha kunnat få en annan utgång om han hade beretts tillfälle att yttra sig innan myndigheten antog beslutet.

16 Belgiska staten har i sak gjort gällande att rätten att bli hörd i den mening som avses i artikel 41 i stadgan inte innebär att det föreligger en skyldighet att med den berörda personen diskutera de omständigheter som han eller hon har gjort gällande. Det räcker nämligen att vederbörande har haft möjlighet att framföra sin ståndpunkt, vilket är fallet här, såsom framgår av domen från Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen).

17 Den rättssekreterare som är ansvarig för målet vid den hänskjutande domstolen konstaterade i sitt utlåtande av den 16 oktober 2014 att den enda grund som hade åberopats vid Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen) varken avsåg ett åsidosättande av artiklarna 41 och 51 i stadgan eller de allmänna rättsprinciperna om iakttagande av rätten till försvar och av ett kontradiktoriskt förfarande, eller av rätten att bli hörd (audi alteram partem). Med beaktande av de krav som uppställs i belgisk processrätt i detta avseende konstaterade nämnda utlåtande att Abdelhafid Bensada Benallal inte hade rätt att för första gången vid den hänskjutande domstolen, som är en kassationsdomstol, åberopa ett åsidosättande av dessa bestämmelser och allmänna rättsprinciper, då de inte utgör tvingande rätt.

18 I den inlaga som Abdelhafid Bensada Benallal ingav efter detta utlåtande gjorde han gällande att grunden avseende åsidosättande av grundläggande rättigheter rör tvingande rätt i den mån som det följer av artikel 41 i stadgan och av domstolens rättspraxis att den allmänna unionsrättsliga principen om iakttagande av rätten till försvar, vilken när den åsidosätts kan tas upp ex officio, har införlivats genom rätten att bli hörd.

19 Den hänskjutande domstolen konstaterar att den grund som anförts av Abdelhafid Bensada Benallal, i den mån som den rör ett åsidosättande av rätten att bli hörd i den mening som avses i artikel 41 i stadgan, inte hade åberopats av honom vid Conseil du contentieux des étrangers (utlänningsdomstolen). Enligt belgisk rätt får en sådan grund emellertid åberopas för första gången vid en kassationsdomstol endast om grunden avser tvingande rätt.

20 Under dessa omständigheter beslutade Conseil d’État (högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till domstolen:

21 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten ska tolkas på så sätt att när det enligt tillämplig nationell rätt är tillåtet att åberopa en grund om åsidosättande av nationell rätt för första gången vid en nationell kassationsdomstol endast om grunden avser tvingande rätt, ska det vara tillåtet att åberopa en grund om åsidosättande av rätten att bli hörd, såsom den garanteras i unionsrätten, för första gången vid nämnda domstol.

22 För att besvara denna fråga konstaterar domstolen inledningsvis att det framgår av beslutet om hänskjutande att den faktiska situation som ligger till grund för det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för unionsrätten och i synnerhet av tillämpningsområdet för direktiv 2004/38. I nämnda direktiv föreskrivs nämligen bland annat villkoren för att utöva den rätt som unionsmedborgarna har att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium samt inskränkningar i nämnda rättigheter av skäl som har att göra med allmän ordning eller folkhälsan. Detta direktiv ska tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i.

23 Nämnda direktiv innehåller visserligen ett visst antal regler som medlemsstaterna måste iaktta vid en eventuell inskränkning i en unionsmedborgares uppehållsrätt. Sådana regler återfinns bland annat i artiklarna 30 och 31. Direktivet innehåller däremot inga bestämmelser om vad som ska gälla för administrativa förfaranden och domstolsförfaranden om ett beslut om att återkalla en unionsmedborgares uppehållstillstånd.

24 Det ska i detta hänseende erinras om att det framgår av domstolens fasta rättspraxis att det i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer på medlemsstaterna, enligt principen om processuell autonomi, att föreskriva sådana bestämmelser. Dessa bestämmelser får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 21 januari 2016, Eturas m.fl., C‑74/14, EU:C:2016:42, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

25 Av detta följer att två kumulativa villkor, nämligen iakttagandet av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, måste vara uppfyllda för att en medlemsstat ska kunna göra gällande principen om processuell autonomi i situationer som regleras av unionsrätten.

26 Såsom den hänskjutande domstolen har noterat gäller i förevarande fall följande. Den grund som Abdelhafid Bensada Benallal har åberopat till stöd för sitt kassationsöverklagande, nämligen att den nationella myndighet som antog det beslut som gick honom emot åsidosatte hans rätt att bli hörd, såsom den garanteras i unionsrätten, är otillåten enligt de nationella processrättsliga bestämmelserna om vilka grunder som får åberopas för första gången i ett kassationsöverklagande.

27 Såsom följer av punkt 24 ovan utgör unionsrätten i princip inte hinder för att medlemsstaterna, i enlighet med principen om processuell autonomi, föreskriver begränsningar eller villkor för vilka grunder som får åberopas i mål om kassationsöverklagande, under förutsättning att effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen iakttas.

28 Såsom generaladvokaten har betonat i punkterna 41 och 42 i sitt förslag till avgörande uppkommer i det nationella målet endast frågan huruvida likvärdighetsprincipen har iakttagits och inte huruvida effektivitetsprincipen har iakttagits.

29 Det ska erinras om att likvärdighetsprincipen, enligt domstolens fasta rättspraxis, förutsätter att den aktuella nationella bestämmelsen tillämpas på samma sätt på en talan som grundar sig på enskildas rättigheter enligt unionsrätten som på en talan som grundar sig på åsidosättande av nationell rätt när ändamålet med och grunden för talan är likartade (dom av den 27 juni 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punkt 39). För att iaktta denna princip krävs det således att en talan som grundar sig på ett åsidosättande av nationell rätt behandlas på samma sätt som en liknande talan som grundar sig på ett åsidosättande av unionsrätten (dom av den 6 oktober 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punkt 34).

30 Tillämpat på en situation som den nu aktuella kräver således villkoret om iakttagande av likvärdighetsprincipen att när nationella processrättsliga bestämmelser om kassationsöverklagande föreskriver att en kassationsdomstol är skyldig att tillåta att en part åberopar en grund som avser åsidosättande av nationell rätt eller pröva en sådan grund ex officio, gäller denna skyldighet på samma sätt för en grund av samma slag, som avser åsidosättande av unionsrätten.

31 Härav följer att om en nationell kassationsdomstol bedömer att grunden avseende åsidosättande av rätten att bli hörd utgör en grund avseende tvingande nationell rätt som får åberopas för första gången vid denna domstol i ett mål som regleras enligt nationell rätt, kräver likvärdighetsprincipen att en liknande grund avseende åsidosättande av unionsrätten också får åberopas för första gången vid kassationsdomstolen.

32 I förevarande fall framgår det inte klart av beslutet om hänskjutande att rätten att bli hörd, såsom den garanteras i belgisk rätt, i sig utgör en allmän princip i belgisk rätt och på denna grund utgör tvingande rätt i Belgien. Den hänskjutande domstolen har emellertid preciserat att regler som utgör tvingande rätt är regler av grundläggande betydelse i den belgiska rättsordningen, till exempel reglerna om de administrativa myndigheternas befogenheter, domstolarnas behörighet, om iakttagande av rätten till försvar eller om andra grundläggande rättigheter.

33 För att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra huruvida grunden avseende åsidosättande av rätten att bli hörd i unionsrätten är av samma slag som en grund avseende åsidosättande av en sådan rättighet i den belgiska rättsordningen, ska det erinras om följande. Såsom domstolen slagit fast i sin dom av den 9 juni 2005, Spanien/kommissionen ( C‑287/02, EU:C:2005:368, punkt 37 och där angiven rättspraxis), utgör iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot, en grundläggande unionsrättslig princip som ska säkerställas även i avsaknad av reglering av det aktuella förfarandet. Denna princip innebär ett krav på att de personer till vilka ett beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen riktas ska ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sin ståndpunkt.

34 Det ankommer på den behöriga nationella domstolen att pröva huruvida villkoret avseende likvärdighetsprincipen är uppfyllt i det mål som anhängiggjorts vid den. Vad särskilt beträffar det nu aktuella nationella målet ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa huruvida rätten att bli hörd, såsom den garanteras i nationell rätt, uppfyller de villkor som uppställs däri för att anses utgöra en grund avseende tvingande rätt.

35 Den ställda frågan ska därmed besvaras enligt följande. Unionsrätten ska tolkas på så sätt att när det enligt tillämplig nationell rätt är tillåtet att åberopa en grund om åsidosättande av nationell rätt för första gången vid en nationell kassationsdomstol endast om grunden avser tvingande rätt, ska det vara tillåtet att åberopa en grund om åsidosättande av rätten att bli hörd, såsom den garanteras i unionsrätten, för första gången vid nämnda domstol. Detta gäller under förutsättning att rätten att bli hörd, såsom den garanteras i nationell rätt, uppfyller de villkor som uppställs däri för att anses utgöra en grund avseende tvingande rätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

36 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.