Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 21 december 2016

I mål C‑272/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Appellationsdomstolen för England och Wales (avdelningen för tvistemål och förvaltningsmål), Förenade kungariket) genom beslut av den 6 maj 2015, som inkom till domstolen den 8 juni 2015, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz (referent) samt domarna E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe och C. Lycourgos, generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 maj 2016,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Swiss International Air Lines AG, genom J. Robinson och M. Croft, solicitors, D. Piccinin, barrister, och M. Chamberlain, QC, The Secretary of State for Energy and Climate Change, genom N. Cohen, barrister, Environment Agency, genom J. Welsh, solicitor, Förenade kungarikets regering, genom M. Holt, i egenskap av ombud, biträdd av R. Palmer och J. Holmes, barristers, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Grasso, avvocato dello Stato, Europaparlamentet, genom J. Rodrigues, R. van de Westelaken och A. Tamás, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom M. Simm och K. Michoel, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom K. Mifsud-Bonnici och E. White, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 19 juli 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2003/87

Beslut nr 377/2013

Lagstiftningen i Förenade kungariket

Målet vid den nationella domstolen och tolknings- och giltighetsfrågorna

Prövning av tolknings- och giltighetsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser dels giltigheten av Europaparlamentets och rådets beslut nr 377/2013/EU av den 24 april 2013 om tillfälligt undantag från direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 113, 2013, s. 1), mot bakgrund av den allmänna principen om likabehandling, dels tolkningen av artikel 340 FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Swiss International Air Lines AG (nedan kallat Swiss International), å ena sidan, samt Secretary of State for Energy and Climate Change (minister för energi och klimatförändring, Förenade kungariket) och Environment Agency (miljömyndighet, Förenade kungariket), å andra sidan, angående giltigheten av beslut nr 377/2013 och ersättning för de utsläppsrätter för växthusgaser som Swiss International överlämnat avseende flygningar till och från Schweiz under år 2012.

3 I artikel 12.2a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 (EUT L 8, 2009, s. 3) (nedan kallat direktiv 2003/87), föreskrivs följande:

4 Artikel 16 i detta direktiv, med rubriken Påföljder, har följande lydelse:

5 Skälen 4–6 och 9 i beslut nr 377/2013 har följande lydelse:

6 I artikel 1 i beslutet föreskrivs följande:

7 Det framgår av artikel 6 i beslutet att detsamma skulle träda i kraft samma dag som det offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning, nämligen den 25 april 2013, och att det skulle tillämpas från och med den 24 april 2013.

8 Genom Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (2013 års ändring av tillämpningsförordningarna för systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser) ändrade ministern för energi och klimatförändring de nationella bestämmelserna om nämnda system, i syfte att genomföra beslut nr 377/2013.

9 Swiss International är ett flygbolag som är etablerat i Schweiz.

10 Detta bolag tilldelades ett visst antal utsläppsrätter för år 2012, såväl gratis som mot ersättning. Bolaget överlämnade utsläppsrätter motsvarande utsläpp i samband med flygningar mellan EES-medlemsstaterna och Schweiz under detta år.

11 Swiss International väckte talan vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Överdomstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (avdelningen för förvaltningsmål), Förenade kungariket) genom vilken bolaget yrkade att de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet skulle ogiltigförklaras. Till stöd härför anförde bolaget att den omständigheten att flygningar till och från Schweiz genom dessa bestämmelser, som genomförde beslut nr 377/2013, uteslöts från undantaget från reglerna i direktiv 2003/87, strider mot den allmänna principen om likabehandling.

12 Swiss International yrkade likaledes ogiltigförklaring av bolagets överlämnande av utsläppsrätter för flygningar mellan medlemsstaterna i EES och Schweiz under år 2012. Bolaget yrkade alternativt ekonomisk ersättning motsvarande värdet av de utsläppsrätter som bolaget betalat för och sedan överlämnat eller någon annan form av lämplig ersättning.

13 Efter det att nämnda talan hade ogillats överklagade Swiss International avgörandet till Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Appellationsdomstolen för England och Wales (avdelningen för tvistemål och förvaltningsmål), Förenade kungariket). Parterna i det nationella målet tog vid nämnda domstol ställning till bland annat yrkandet om ogiltigförklaring av de nationella bestämmelser som är aktuella i samma mål. Swiss International hävdade att beslut nr 377/2013 strider mot principen om likabehandling, i den del det innebär att flygningar mellan medlemsstaterna i EES och Schweiz utesluts från det undantag från bestämmelserna i direktiv 2003/87 som införts för flygningar till eller från nästan alla andra tredjeländer.

14 EU-domstolen har visserligen i domarna av den 22 januari 1976, Balkan-Import-Export ( 55/75, EU:C:1976:8), av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369) och av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet ( C‑122/95, EU:C:1998:94) slagit fast att principen om likabehandling inte är tillämplig i alla avseenden när unionen i sina yttre förbindelser behandlar tredjeländer på olika sätt. Denna praxis är emellertid ett begränsat undantag från principen om likabehandling vilket endast avser situationer där unionen har utövat sina befogenheter på området för yttre åtgärder, bland annat vid ingående av ett internationellt avtal som motiverar att tredjeländer behandlas olika. Såvitt avser den i målet aktuella skillnaden i behandling av flygningar till eller från Schweiz finns emellertid inget sådant internationellt avtal eller någon annan unionsrättsakt som rör yttre förbindelser.

15 Denna skillnad i behandling motiveras inte heller av något annat skäl. Skillnaden i behandling kan exempelvis inte motiveras av den geografiska närheten mellan Schweiz och unionen. Eftersom undantaget enligt beslut nr 377/2013 endast omfattar flygningar under år 2012 före beslutets antagande, skulle den omständigheten att undantaget även tillämpades på flygningar till eller från Schweiz inte kunna snedvrida konkurrensen. Vad beträffar beslutets mål att unionens ensidiga åtagande att minska utsläppen av växthusgaser fram till år 2020 inte ska försvagas, har Swiss International understrukit att Schweiziska edsförbundet inte har deltagit i nämnda åtagande.

16 Ministern för energi och klimatförändring samt miljömyndigheten har bestritt dessa argument. De har hävdat att principen om likabehandling inte ska tillämpas på den skillnad i behandling som i beslut nr 377/2013 görs mellan tredjeländer för att främja de internationella förhandlingarna på Icao-nivå. Även om principen om likabehandling var tillämplig, skulle unionslagstiftaren inte heller ha överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att inte utsträcka det tillfälliga undantaget enligt detta beslut till att även avse tredjeländer som är nära sammanlänkade eller associerade med unionen, såsom Schweiziska edsförbundet.

17 Mot denna bakgrund beslutade Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Appellationsdomstolen för England och Wales (avdelningen för tvistemål och förvaltningsmål)) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolknings- och giltighetsfrågor till EU-domstolen:

18 Den hänskjutande domstolen har genom den första frågan hemställt att EU-domstolen prövar giltigheten av beslut nr 377/2013, mot bakgrund av principen om likabehandling, i den del det i artikel 1 i beslutet föreskrivna tillfälliga undantaget från kraven enligt artikel 12.2a och artikel 16 i direktiv 2003/87 – i fråga om överlämnandet av utsläppsrätter för växthusgaser avseende flygningar under år 2012 mellan unionens medlemsstater och flertalet tredjeländer – inte ska tillämpas på bland annat flygningar till och från flygplatser i Schweiz.

19 Det görs i artikel 1 i beslut nr 377/2013 åtskillnad mellan olika flygningar till eller från tredjeländer, en åtskillnad som uteslutande grundas på det land utanför unionen till eller från vilket dessa flygningar sker. En sådan åtskillnad innebär, såsom generaladvokaten har angett i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, att tredjeländer behandlas olika i förhållande till varandra.

20 Eftersom EU-domstolen har ombetts att pröva giltigheten av beslut nr 377/2013 mot bakgrund av den i artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna numera stadfästa principen om likabehandling, uppkommer frågan huruvida en skillnad i behandling mellan tredjeländer kan anses omfattas av denna princip.

21 De yttre aspekterna av unionens inre politik omfattas härvidlag av unionens befogenheter på området för yttre förbindelser (se, analogt, beträffande en åtgärd som vidtagits med avseende på den inre marknaden och den gemensamma jordbrukspolitiken, dom av den 22 januari 1976, Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, punkt 14).

22 Beslut nr 377/2013 hör till de åtgärder som unionen vidtar med utövande av sina befogenheter på området för yttre förbindelser. Syftet med detta beslut är nämligen, såsom framgår av skälen 5 och 6 i beslutet, att underlätta antagandet inom Icao av ett internationellt avtal om tillämpning av marknadsbaserade styrmedel för utsläpp från internationell luftfart. Beslutet antogs dessutom på grundval av de externa befogenheter på miljöområdet som följer av artikel 192.1 FEUF, jämförd med artikel 191.1 fjärde strecksatsen FEUF.

23 Yttre förbindelser föranleder flera olika slags åtgärder som inte endast vidtas i förhållande till samtliga tredjeländer. Sådana åtgärder kan således också beröra ett tredjeland eller flera tredjeländer.

24 Unionens institutioner och organ har stora befogenheter när politiska beslut antas på området för yttre förbindelser. Såsom Förenade kungariket, parlamentet och rådet underströk vid EU-domstolen, innefattar yttre förbindelser med nödvändighet val av politisk art. Unionen måste följaktligen kunna göra sina politiska val och, på grundval av de mål som unionen eftersträvar, göra en åtskillnad mellan tredjeländer, utan att därvid vara tvungen att behandla alla dessa länder lika. De åtgärder genom vilka unionens institutioner och organ utövar utrikespolitiska befogenheter kan således få till följd att ett tredjeland behandlas på ett annat sätt än andra tredjeländer.

25 I unionsrätten föreskrivs ingen uttrycklig skyldighet för unionen att behandla samtliga tredjeländer lika. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 65 i sitt förslag till avgörande innehåller folkrätten ingen allmän princip om att tredjeländer ska behandlas lika i förhållande till varandra. En tillämpning av principen om likabehandling på tredjeländer skulle på ett ensidigt sätt begränsa unionens handlingsutrymme på internationell nivå. Unionen kan därför inte anses ha godkänt ett sådant krav när den inte heller har infört uttryckliga bestämmelser om likabehandling av tredjeländer i fördragen.

26 Enligt EU-domstolens fasta praxis finns det således ingen allmän princip i EUF-fördraget som förpliktar unionen att i sina yttre förbindelser behandla olika tredjeländer lika i alla avseenden, och ekonomiska aktörer kan under alla förhållanden inte med fog göra gällande att en sådan princip finns (se, bland annat, dom av den 22 januari 1976, Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, punkt 14, dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen, 52/81, EU:C:1982:369, punkt 25, dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet, C‑122/95, EU:C:1998:94, punkt 56, och dom av den 10 mars 1998, T. Port, C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95, punkt 76).

27 Swiss International har hävdat att denna rättspraxis endast utgör ett begränsat undantag från principen om likabehandling. Enligt bolaget avser detta undantag endast situationer där unionen har utövat sina befogenheter på området för yttre åtgärder, bland annat vid ingående av ett internationellt avtal som motiverar att tredjeländer behandlas olika jämfört med varandra. Någon sådan yttre åtgärd har emellertid inte vidtagits såvitt avser beslut nr 377/2013, som antagits för att främja ingåendet av ett internationellt avtal inom Icao, varför det måste finnas sakliga skäl för den skillnad i behandling som följer av beslutet.

28 Till skillnad från vad Swiss International har hävdat, finner EU-domstolen att nämnda rättspraxis inte kan tolkas så, att principen om likabehandling i princip ska iakttas i unionens förbindelser med tredjeländer.

29 Den rättspraxis som nämns i punkt 25 ovan innebär tvärtom att unionens institutioner och organ inte ska behöva tillämpa principen om likabehandling i förhållande till tredjeländer, för att bevara sin politiska handlingsförmåga på internationell nivå. EU-domstolen har således allmänt slagit fast att en skillnad i behandling mellan tredjeländer inte strider mot unionsrätten, varvid den också understrukit att det inte finns någon skyldighet att behandla tredjeländer lika (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen, 52/81, EU:C:1982:369, punkterna 25 och 27, dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet, C‑122/95, EU:C:1998:94, punkt 56, och dom av den 10 mars 1998, T. Port, C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95, punkt 76).

30 Bedömningen att principen om likabehandling inte är tillämplig på unionens förbindelser med tredjeländer vinner stöd i det sätt på vilket EU-domstolen har genomfört den princip som har utvecklats i rättspraxis och som det har erinrats om i punkt 26 ovan. I domen av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369, punkt 26), konstaterade EU-domstolen således endast att skillnaden i behandling av viss import var en följd av skillnaden i behandling mellan tredjeländer, efter vilket den drog slutsatsen att denna skillnad i behandling inte stred mot unionsrätten. EU-domstolen fann på samma sätt att en skillnad i behandling av aktörer som saluför varor med ursprung i tredjeländer, som var en direkt följd av en skillnad i behandling mellan tredjeländer, inte stred mot den allmänna principen om likabehandling (se dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet, C‑122/95, EU:C:1998:94, punkterna 56–58, och dom av den 10 mars 1998, T. Port, C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95, punkterna 76 och 77).

31 I punkt 15 i domen av den 22 januari 1976, Balkan-Import-Export ( 55/75, EU:C:1976:8), prövade EU-domstolen visserligen huruvida bulgariska och schweiziska ostar kunde jämföras med varandra. Såsom parlamentet har påpekat i sitt yttrande till domstolen, gjordes den prövningen emellertid för fullständighetens skull och den kan därmed inte påverka konstaterandet i punkt 14 i den domen att principen om likabehandling inte ska tillämpas på unionens förbindelser med tredjeländer.

32 Av detta följer, till skillnad från vad Swiss International har hävdat, att den rättspraxis som nämns i punkt 26 inte utgör något undantag från principen om likabehandling vilket ska tillämpas restriktivt.

33 Nämnda rättspraxis avser inte heller bara situationer som förutsätter att unionen tidigare har utövat externa befogenheter genom en yttre åtgärd, såsom ett internationellt avtal, utan avser en skillnad i behandling mellan tredjeländer. Denna skillnad i behandling omfattar även ensidiga åtgärder som unionen vidtar i syfte att främja ingåendet av ett internationellt avtal. Beslut nr 377/2013 är en sådan åtgärd.

34 Till skillnad från vad Swiss International har hävdat, har EU-domstolen nämligen även tillämpat nämnda rättspraxis i fall där skillnaden i behandling mellan tredjeländer inte varit en följd av ett tidigare utövande av unionens externa befogenheter, såsom vid unionens ingående av ett internationellt avtal. I det mål där EU-domstolen meddelade dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369), var skillnaden i behandling mellan de aktuella tredjeländerna således inte en följd av ett internationellt avtal som ingåtts av unionen, utan en följd av unionens bestämmelser, vilka innebar att utfärdandet av importlicenser för vissa varor från samtliga tredjeländer ensidigt avbröts, med undantag för tredjeländer som kunde säkerställa att exporten av dessa varor till unionen inte skulle överskrida vissa kvantiteter.

35 Av detta följer att den skillnad i behandling mellan tredjeländer i samband med unionens yttre förbindelser som görs i artikel 1 i beslut nr 377/2013 inte omfattas av principen om likabehandling.

36 Det är under dessa omständigheter inte nödvändigt, för att besvara den första frågan, att pröva huruvida det kan finnas sakliga skäl för en sådan skillnad i behandling.

37 Av det ovan anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Vid prövningen av beslut nr 377/2013 har det, mot bakgrund av principen om likabehandling, inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av detta beslut, i den del det i artikel 1 i beslutet föreskrivna tillfälliga undantaget från kraven enligt artikel 12.2a och artikel 16 i direktiv 2003/87 – i fråga om överlämnandet av utsläppsrätter för växthusgaser avseende flygningar under år 2012 mellan unionens medlemsstater och flertalet tredjeländer – inte ska tillämpas på bland annat flygningar till och från flygplatser i Schweiz.

38 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att pröva den andra frågan.

39 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: engelska.