Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 19 juli 2016

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87 så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 8, 2009, s. 3).

3 Se punkterna 5 och 6 i detta förslag till avgörande.

4 Europaparlamentets och rådets beslut nr 377/2013/EU av den 24 april 2013 om tillfälligt undantag från direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 113, 2013, s. 1).

5 Se punkterna 11–16 i detta förslag till avgörande.

6 Detta protokoll godkändes, på Europeiska gemenskapens vägnar, genom rådets beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta (EGT L 130, 2002, s. 1).

7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 8, 13.1.2009, s. 3).

8 Artikel 2.1 och bilaga I, punkt 6 i direktiv 2003/87.

9 – Gemensamma EES-kommitténs beslut nr 146/2007 av den 26 oktober 2007 om ändring av bilaga XX (Miljö) i EES-avtalet (EUT L 100, 2008, s. 92).

10 – Gemensamma EES-kommitténs beslut nr 6/2011 av den 1 april 2011 om ändring av bilaga XX (Miljö) i EES-avtalet (EUT L 93, 2011, s. 35).

11 Avtalet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3).

12 Gemensamma EES-kommitténs beslut nr 50/2013 av den 30 april 2013 om ändring av bilaga XX (miljö) i EES-avtalet (EUT L 231, 2013, s. 24).

13 Se Meddelande från kommissionen – Vägledning för antagandet av Europaparlamentets och rådets beslut nr 377/2013/EU om tillfälligt undantag från direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT C 289, 2013, s. 1) (nedan kallat kommissionens vägledning), punkt 2.1.1.

14 Kommissionens vägledning, punkt 2.1.2.

15 Se bland annat dom av den 23 mars 2006, Enirisorse ( C‑237/04, EU:C:2006:197, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

16 Se bland annat dom av den 23 mars 2006, Enirisorse ( C‑237/04, EU:C:2006:197, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

17 Se dom av den 3 oktober 1985, CBEM ( 311/84, EU:C:1985:394, punkterna 9 och 10) och dom av den 12 februari 2004, Slob ( C‑236/02, EU:C:2004:94, punkt 29). Däremot får kommissionen i förekommande fall åberopa nämnda argument i en talan om fördragsbrott mot Förenade kungariket enligt artikel 258 FEUF [se dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien ( 39/72, EU:C:1973:13, punkt 15), och dom av den 28 mars 1985, kommissionen/Italien ( 272/83, EU:C:1985:147, punkt 4)].

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien ( 39/72, EU:C:1973:13, punkterna 16–18), dom av den 10 oktober 1973, Variola ( 34/73, EU:C:1973:101, punkt 10), och dom av den 15 november 2012, Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa ( C‑539/10 P och C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkterna 85–87).

19 Se bland annat dom av den 10 oktober 1973, Variola ( 34/73, EU:C:1973:101, punkt 11) och dom Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa ( C‑539/10 P och C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

20 Se bland annat punkt 3.3.2. (om annullering av utsläppsrätter) och punkt 3.3.3. (om offentliggörande av återlämnade utsläppsrätter) i kommissionens vägledning. Det följer av rättspraxis [se bland annat dom av den 5 maj 2015, Spanien/rådet ( C‑147/13, EU:C:2015:299, punkt 94 och där angiven rättspraxis)] att förbudet mot att anta åtgärder för att få en förordning att ingå i nationell rätt inte hindrar att medlemsstaterna får anta de lagar och andra författningar samt vidta de ekonomiska åtgärder som behövs för att förordningens bestämmelser ska kunna tillämpas.

21 Jag gör inte samma tolkning som Förenade kungarikets regering förespråkat i detta avseende, enligt vilken hänvisningen i artikel 4 i beslut nr 377/2013 till genomförandet av beslutet innebär att medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att införliva detta beslut med den nationella lagstiftningen. Bestämmelsens exakta lydelse är följande: Kommissionen ska utfärda nödvändiga riktlinjer för genomförandet av detta beslut. Enligt min mening avser begreppet genomförande i detta sammanhang helt enkelt medlemsstaternas skyldighet att tillämpa beslut nr 377/2013 och iaktta de skyldigheter som föreskrivs i beslutet. Denna tolkning styrks av kommissionens vägledning, som tagits fram i enlighet med artikel 4 i beslutet, vilken syftar till att få till stånd en konsekventare tillämpning av beslutet av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna (se bland annat punkt 1 i kommissionens vägledning).

22 Se, beträffande skillnaden mellan direkt tillämplighet och direkt effekt, Winter, J. A., Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in Community law, CMLRev, 1972, vol. 2, s. 425–438. Som jag ser det har bestämmelserna i beslut nr 377/2013 även en direkt effekt i den mån de ålägger medlemsstaterna skyldigheter på ett sätt som är klart och ovillkorligt och inte beroende av någon genomförandeåtgärd med utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 15 januari 1986, Hurd ( 44/84, EU:C:1986:2, punkt 47)). Medlemsstaternas skyldigheter motsvaras av de rättigheter som luftfartygsoperatörer kan göra gällande vid nationella domstolar.

23 Dom av den 28 mars 1985, Commission/Italien ( 272/83, EU:C:1985:147, punkt 27). Se även generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål Skoma‑Lux ( C‑161/06, EU:C:2007:525, punkt 55).

24 Detta undantag gäller endast på det villkoret att luftfartsoperatören, om vederbörande har tilldelats kostnadsfria utsläppsrätter för år 2012, har överlämnat ett antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen från flygningar som omfattas av nämnda undantag.

25 När Kroatien gick med i unionen blev Schweiz det enda tredje land som berördes av detta undantag (se ovan punkt 15).

26 På samma sätt har domstolen funnit att olika behandling av produkter på grundval av deras ursprung utgör olika behandling av tredjeländer (se bland annat dom av den 22 januari 1976, Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8, punkt 14), dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369, punkt 25), och dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet ( C‑122/95, EU:C:1998:94, punkt 56)).

27 Såsom domstolen underströk i dom av den 28 januari 1986, kommissionen/Frankrike ( 270/83, EU:C:1986:37, punkt 18), kan ett bolags säte, i och med att det tjänar till att fastställa bolagets anknytning till en stats rättsordning, jämföras med nationaliteten när det gäller fysiska personer.

28 Se artiklarna 49, 54, 56 och 62 FEUF.

29 – Avtal mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart undertecknat den 21 juni 1999 i Luxemburg och godkänt å gemenskapens vägnar genom rådets och kommissionens beslut 2002/309/EG, Euratom och, i fråga om avtalet om vetenskapligt och tekniskt samarbete, kommissionens beslut av den 4 april 2002 om ingående av sju avtal med Schweiziska edsförbundet (EGT L 114, s. 1).

30 Dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl. ( C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

31 I synnerhet möjliggör traktaträtten upprättandet av särskilda förbindelser mellan folkrättsliga rättssubjekt. Så är fallet utan att det påverkar dessa rättssubjekts möjlighet att genom att ingå konventioner åta sig att iaktta principen om likabehandling. Detta illustreras genom klausulen om mest gynnad nation i artikel 1.1 i allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (Gatt), i bilaga 1A till avtalet om inrättandet av Världshandelsorganisationen (WTO), undertecknat i Marrakech den 15 april 1994 och godkänt genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, 1994, s. 1).

32 Dom av den 22 januari 1976, Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8, punkt 14).

33 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369, punkt 25). Teoretiskt sett tycks denna slutsats följa av den omständigheten att de ekonomiska aktörerna i en sådan situation inte befinner sig i lika situationer, i och med att de är kopplade till olika tredjeländer som unionen behandlar på olika sätt. I varje fall – vilket utmynnar i samma resultat –, kan det vara skäligt att dessa aktörer behandlas olika, eftersom det automatiskt följer av den inbördes olika behandlingen av de tredjeländer de har inlett förbindelser med. Se, för ett liknande resonemang, generaladvokat Sir Gordon Slynns förslag till avgörande i mål Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:205, s. 3773).

34 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

35 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

36 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

37 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

38 Dom av den 10 mars 1998 ( C‑122/95, EU:C:1998:94).

39 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

40 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

41 Domstolen hade tidigare prövat en liknande frågeställning i dom av den 15 juli 1982, Edeka Zentrale ( 245/81, EU:C:1982:277).

42 Dom av den 10 mars 1998 ( C‑122/95, EU:C:1998:94).

43 Domstolen uttalade sig för övrigt om giltigheten av genomförandeförordningen till samma ramavtal i dom av den 10 mars 1998, T. Port ( C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95), i den del det föreskrevs en sådan särbehandling i den förordningen.

44 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

45 Dom av den 10 mars 1998 ( C‑122/95, EU:C:1998:94).

46 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

47 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

48 Dom av den 22 januari 1976, Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8, punkterna 14 och 15). Undantaget för ost från Schweiz härrörde från den omständigheten att importen av dessa ostar medförde en mindre risk för störning av handeln med jordbruksprodukter än importen av ost från Bulgarien.

49 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

50 Dom av den 10 mars 1998 ( C‑122/95, EU:C:1998:94).

51 Dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369, punkt 25) och dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet ( C‑122/95, EU:C:1998:94, punkterna 56 och 57). Domstolen godtog samma resonemang i dom av den 15 juli 1982, Edeka Zentrale ( 245/81, EU:C:1982:277, punkterna 19 och 20) och dom av den 10 mars 1998, T. Port ( C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95, punkterna 76 och 77).

52 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

53 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

54 Dom av den 10 mars 1998 ( C‑122/95, EU:C:1998:94).

55 Så vore fallet även om denna rättsakt i sig hänförde sig till unionens utövande av sina befogenheter i fråga om yttre åtgärder. Enligt Swiss skulle nämligen principen i dom Balkan inte ha kunnat tillämpas i dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369) om skillnaden i behandling mellan Taïwan, å ena sidan, och Kina och Sydkorea, å andra sidan (och mellan ekonomiska aktörer som importerade produkter från dessa länder) – vilken ändå följde av förordningar avseende den gemensamma handelspolitiken, det vill säga en av unionen genomförd yttre åtgärd i den mening som avses i artikel 21.3 FEU – inte ha varit motiverad av de konkreta yttre handlingar som anges ovan i punkt 53.

56 Swiss har inte närmare angett vilken exakt innebörd bolaget lägger i begreppet yttre åtgärd. Bolaget tycks emellertid, genom att ställa begreppet mot de yttre aspekterna av unionens inre politik, peka ut unionens yttre åtgärder i den mening som avses i artikel 21.3 FEU.

57 Dom av den 22 januari 1976, Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8, punkt 14), dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369, punkt 25), dom av den 15 juli 1982, Edeka Zentrale ( 245/81, EU:C:1982:277, punkt 19), dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet ( C‑122/95, EU:C:1998:94, punkt 56), och dom av den 10 mars 1998, T. Port ( C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95, punkt 76). Se även dom av den 24 juni 1986, Malt ( 236/84, EU:C:1986:254, punkt 21).

58 Det vill säga den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens olika områden.

59 Det vill säga den gemensamma handelspolitiken, samarbete och humanitärt bistånd, restriktiva åtgärder, internationella avtal och unionens internationella förbindelser och delegationer.

60 En sådan tolkning följer direkt av dom Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8). Domen avsåg nämligen giltigheten av gemenskapsförordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken, vilken hänförs till unionens inre politik. Domstolen avsåg således, med begreppet yttre åtgärder, externa aspekter av denna inre politik.

61 Skälen 5 och 6 i beslut nr 377/2013.

62 Skäl 9 i beslut nr 377/2013.

63 Precis som beslut nr 377/2013, som är aktuellt i det nationella målet, förordningarna om fastställande av monetära utjämningsbelopp, som var aktuella i dom av den 22 januari 1976, Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8), förordningarna om inrättande av importbegränsningar för vissa produkter, som var aktuella i dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:369) och dom av den 15 juli 1982, Edeka Zentrale ( 245/81, EU:C:1982:277), beslutet om godkännande av ramavtalet om bananer, som var aktuell i dom av den 10 mars 1998, Tyskland/rådet ( C‑122/95, EU:C:1998:94), eller beslutet om genomförande av detta avtal, som var aktuellt i dom av den 10 mars 1998, T. Port ( C‑364/95 och C‑365/95, EU:C:1998:95).

64 Generaladvokat Sir Gordon Slynns förslag till avgörande i mål Faust/kommissionen ( 52/81, EU:C:1982:205, s. 3779).

65 Generaladvokat Elmer gjorde i sitt förslag till avgörande i målet Tyskland/rådet ( C‑122/95, EU:C:1997:309, punkt 61) följande relevanta påpekande: Gemenskapsrätten skyddar således inte aktörerna mot eventuella negativa verkningar av gemenskapens politiska förbindelser med tredjeländer, som för övrigt svårligen kan skiljas från andra allmänna verksamhetsrelaterade risker. Om det motsatta var fallet, skulle det ju ytterligt försvåra för gemenskapen att vidta handelspolitiska åtgärder.

66 En unionsmyndighet som ska företa komplicerade bedömningar har i allmänhet, enligt fast rättspraxis, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, och sådana bedömningar kan endast bli föremål för en begränsad domstolsprövning. Se bland annat dom av den 22 januari 1976, Balkan‑Import‑Export ( 55/75, EU:C:1976:8, punkt 8), och dom av den 7 april 2016, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./rådet och rådet/Hubei Xinyegang Steel ( C‑186/14 P och C‑193/14 P, EU:C:2016:209, punkt 34).

67 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

68 Dom av den 22 januari 1976 ( 55/75, EU:C:1976:8).

69 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369).

70 Dom av den10 mars 1998 ( C‑122/95, EU:C:1998:94).

71 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369)

72 Avtalet mellan gemenskapen och Kina syftade till att gynna en harmonisk utvidgning av den ömsesidiga handeln (se dom av den 28 oktober 1982, Faust/kommissionen, 52/81, EU:C:1982:369, s. 3755).

73 Bakgrunden till den förmånliga behandlingen av import av schweizisk ost var handelsrelaterade meningsskiljaktigheter mellan Schweiz och gemenskapen avseende tillämpningen av Gatt-avtalet (se dom av den 22 januari 1976, 55/75, EU:C:1976:8, punkt 25).

74 Se ovan punkt 60. Avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om luftfart, vilket undertecknades den 21 juni 1999 i Luxemburg och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom beslut 2002/309/EG: rådets och, i fråga om avtalet om vetenskapligt och tekniskt samarbete, kommissionens beslut av den 4 april 2002 om ingående av sju avtal med Schweiziska edsförbundet (EGT L 114, 2002, s. 1) vittnar för övrigt om de särskilda förbindelserna mellan gemenskapen och Schweiz på det område som avses med beslut nr 377/2013. Det följer i synnerhet av artikel 1.2 och bilaga I till detta avtal att en betydande del av unionens regelverk i fråga om lufttransport ska tillämpas på Schweiz. Unionen och Schweiz förde för övrigt, då detta beslut antogs, förhandlingar i syfte att koppla unionens handelssystem för utsläppsrätter till det motsvarande schweiziska på luftfartsområdet.

75 Se ovan punkt 36.

76 Dom av den 28 oktober 1982 ( 52/81, EU:C:1982:369, punkt 25).

77 Artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet senast 2020 av en internationell överenskommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart (EUT L 129, 2014, s. 1).

78 Parlamentet har i detta avseende framhållit att förhandlingarna om en koppling mellan EU:s utsläppshandelssystem och det schweiziska utsläppshandelssystemet avbröts till följd av en omröstning i februari 2014 om ett återinförande av invandringskvoter i Schweiz, för att sedan återupptas i mars 2015. För övrigt att förhandlingar inletts i syfte att koppla EU:s utsläppshandelssystem till Australiens utsläppshandelssystem. Dessutom hade förhandlingarna om ett världsomfattande utsläppshandelssystem inte varit så framgångsrika som man räknat med inom Icao.