Domstolens dom (tredje avdelningen) den 27 april 2017

I mål C‑535/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) genom beslut av den 10 september 2015, som inkom till domstolen den 14 oktober 2015, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan och D. Šváby, generaladvokat: E. Tanchev, justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 september 2016,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Freie und Hansestadt Hamburg, genom M. Vogelsang, Rechtsanwalt, Jost Pinckernelle, genom A. Anisic, Rechtsanwältin, Tysklands regering, genom T. Henze, J. Möller och K. Petersen, samtliga i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av M. Russo, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom T. Maxian Rusche och D. Kukovec, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 21 december 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Tysk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1, rättelse i EUT L 136, 2007, s. 3) (nedan kallad Reach-förordningen).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Freie und Hansestadt Hamburg (fria hansestaden Hamburg, Tyskland) (nedan kallad Hamburg stad) och Jost Pinckernelle. Målet rör export från Europeiska unionen av kemikalier som importerats till unionen utan att ha registrerats i enlighet med bland annat artikel 5 i Reach-förordningen.

3 Skälen 1–3 och 7 i Reach-förordningen har följande lydelse:

4 Artikel 1 i förordningen har rubriken Syfte och tillämpningsområde. I artikel 1.1 föreskrivs följande:

5 I artikel 2 i förordningen, med rubriken Tillämpning, föreskrivs följande i punkt 7 c i):

6 Artikel 3 i Reach-förordningen, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

7 Artikel 5 i förordningen, med rubriken Inga data, ingen marknad, har följande lydelse:

8 Artikel 6 i förordningen har rubriken Allmän registreringsplikt för ämnen som sådana eller ingående i beredningar. I artikel 6.1 föreskrivs följande:

9 Artikel 7 i Reach-förordningen har rubriken Registrering och anmälan av ämnen som ingår i varor. I artikel 7.1 föreskrivs följande:

10 Artikel 21 i förordningen har rubriken Tillverkning och import av ämnen. I artikel 21.1 föreskrivs följande:

11 Artikel 23 i förordningen, med rubriken Särskilda bestämmelser för infasningsämnen, har följande lydelse:

12 Artikel 28 i Reach-förordningen, med rubriken Skyldighet att förhandsregistrera infasningsämnen, har följande lydelse:

13 Artikel 31 i förordningen har rubriken Krav på säkerhetsdatablad. I artikel 31.5 föreskrivs följande:

14 I artikel 112 i förordningen, med rubriken Tillämpningsområde, som finns i avdelning XI, betecknad Klassificerings- och märkningsregistret, föreskrivs följande:

15 Artikel 126 i Reach-förordningen, med rubriken Sanktioner vid överträdelser, har följande lydelse:

16 Artikel 129 i förordningen har rubriken Skyddsklausul. I artikel 129.2 och 129.3 föreskrivs följande:

17 I bilaga XV till Reach-förordningen fastställs, såsom däri anges, allmänna principer för utarbetandet av dokumentation för att föreslå och motivera bland annat begränsningar av tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne inom gemenskapen.

18 Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz) (lagen om skydd mot farliga ämnen, kallad kemikalielagen), i dess lydelse enligt meddelandet av den 28 augusti 2013 (BGBl. I, s. 3498, 3991), innehåller en 27b §, med rubriken Överträdelser av [Reach-förordningen], i vilken det föreskrivs att [d]en som åsidosätter [Reach-förordningen] döms till böter eller fängelse i högst två år.

19 Jost Pinckernelle bedriver handel med kemikalier.

20 Efter den 1 december 2008 importerade han minst 19,4 ton nikotinsulfat från Kina utan att företa den förhandsregistrering som krävs enligt artikel 28 i Reach-förordningen.

21 Eftersom Jost Pinckernelle inte heller hade registrerat denna produkt enligt artikel 6 i förordningen, beslutade Hamburg stad att han inte hade rätt att använda eller släppa ut produkten på marknaden förrän ett tillstånd för den avsedda användningen erhållits.

22 Jost Pinckernelle ansökte om tillstånd att exportera produkten till Ryssland. Hamburg stad avslog ansökan på grund av att förekomsten av produkten i Hamburg var rättsstridig. Hamburg stad fann vid den omprövning som begärts av Jost Pinckernelle inte skäl att ändra avslagsbeslutet.

23 Jost Pinckernelle väckte till följd härav talan vid Verwaltungsgericht Hamburg (Förvaltningsdomstolen i Hamburg, Tyskland) mot beslutet att inte ändra avslagsbeslutet, en talan som nämnda domstol ogillade.

24 Efter det att Jost Pinckernelle inkommit med ett överklagande, upphävde Oberverwaltungsgericht (förvaltningsöverdomstol i Tyskland) den 25 februari 2014 den dom som hade meddelats av Verwaltungsgericht Hamburg (Förvaltningsdomstolen i Hamburg) och förpliktade Hamburg stad att tillåta Jost Pinckernelle att genomföra den export av nikotinsulfat som han ansökt om.

25 Oberverwaltungsgericht (förvaltningsöverdomstol) motiverade sin dom med att den avsedda exporten av ett ämne som importerats i strid med artikel 5 i Reach-förordningen i vart fall inte kunde utgöra något nytt åsidosättande av artikel 3.12 och artikel 5 i förordningen om ämnet – som i förevarande fall – inte var tillgängligt på den europeiska marknaden på grund av ett förbud mot användning.

26 Hamburg stad överklagade domen till Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen i Tyskland). Hamburg stad har hävdat att artikel 5 i Reach-förordningen innebär förbud mot export till tredjeländer av ämnen som befinner sig i unionen så länge som och i den mån dessa ämnen inte har registrerats i enlighet med denna förordning.

27 Jost Pinckernelle har, oberoende av detta förvaltningsmål, dömts i brottmål i Tyskland till villkorligt fängelse i 18 månader med en prövotid på tre år, samt till böter på 340000 euro, med motiveringen att han hade importerat kemikalier i strid med artikel 5 i Reach-förordningen.

28 Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

29 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 5 i Reach-förordningen ska tolkas så, att ämnen som vid importen till unionen inte har registrerats i enlighet med förordningen får exporteras från unionen.

30 Svaret på denna fråga beror följaktligen på hur omfattande registreringsplikten enligt denna bestämmelse är.

31 Enligt EU-domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 mars 2016, Liffers, C‑99/15, EU:C:2016:173, punkt 14 och där angiven rättspraxis).

32 Såvitt avser lydelsen av artikel 5 i Reach-förordningen, ska det påpekas att enligt den bulgariska, den estniska, den grekiska, den engelska, den franska, den italienska, den nederländska, den polska, den portugisiska och den finska språkversionen av bestämmelsen hänför sig uttrycket i gemenskapen uttryckligen till tillverkning av ämnen. I den tjeckiska, den danska, den lettiska, den ungerska, den rumänska, den slovakiska, den slovenska och den svenska språkversionen av artikel 5 avser uttrycket i gemenskapen däremot både tillverkning och utsläppande på marknaden av ämnen. Slutligen är den spanska, den tyska och den litauiska språkversionen av nämnda artikel tvetydiga.

33 Medan den tolkning av artikel 5 i Reach-förordningen som innebär att uttrycket i gemenskapen avser både tillverkning och utsläppande på marknaden av ämnen inte är utesluten enligt bestämmelsens samtliga språkversioner, strider den tolkning som innebär att uttrycket endast hänför sig till tillverkning av ämnen mot den tjeckiska, den danska, den lettiska, den ungerska, den rumänska, den slovakiska, den slovenska och den svenska språkversionen av bestämmelsen.

34 Vad beträffar det sammanhang i vilket den aktuella bestämmelsen ingår, ska det erinras om att utsläppande på marknaden i artikel 3 led 12 i Reach-förordningen definieras som leverans eller tillhandahållande till tredje part, mot betalning eller kostnadsfritt. I artikel 3 led 12 anges dessutom att import ska anses innebära utsläppande på marknaden. Det föreskrivs däremot inte i denna bestämmelse att export av en produkt kan anses innebära utsläppande på marknaden.

35 Eftersom artikel 3 led 12 i Reach-förordningen innehåller den definition av begreppet utsläppande på marknaden som ska gälla i förordningen, ska begreppet tolkas enhetligt med avseende på förordningen.

36 Det finns anledning att hänvisa till artikel 3 led 21 i Reach-förordningen enligt vilken ett anmält ämne är ett ämne för vilket en anmälan har lämnats in och som får släppas ut på marknaden i enlighet med direktiv 67/548. I artikel 1.1 och 1.3 i detta direktiv föreskrivs dels att direktivet syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar med avseende på klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen när sådana ämnen släpps ut på marknaden i gemenskapens medlemsstater, dels att direktivet inte ska tillämpas på farliga ämnen när de exporteras till tredjeländer. Av detta följer att begreppet utsläppande på marknaden, som det hänvisas till i artikel 3 led 21 i Reach-förordningen, endast avser den inre marknaden och utesluter export från denna.

37 Av artikel 31.5 i Reach-förordningen framgår att [o]m inte den berörda medlemsstaten föreskriver något annat skall säkerhetsdatabladet tillhandahållas på ett officiellt språk i de(n) medlemsstat(er) där ämnet eller beredningen släpps ut på marknaden. Begreppet utsläppande på marknaden kopplas således endast till den inre marknaden, även i den bestämmelsen.

38 Detsamma gäller beträffande artikel 112 b i Reach-förordningen enligt vilken avdelning XI i förordningen under vissa villkor gäller ämnen som omfattas av artikel 1 i direktiv 67/548/EEG, nämligen farliga ämnen som släpps ut på marknaden i gemenskapens medlemsstater, med uteslutande av dem som exporteras till tredjeländer.

39 Av artikel 129.3 i Reach-förordningen framgår att om – vid ett beslut av kommissionen att godkänna den provisoriska åtgärden för en angiven tidsperiod – den provisoriska åtgärd som medlemsstaten vidtagit består i en begränsning av utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne, ska den berörda medlemsstaten inleda ett begränsningsförfarande på gemenskapsnivå genom att lämna in dokumentation enligt förordningens bilaga XV till kemikaliemyndigheten inom tre månader från datumet för kommissionens beslut. I denna bilaga XV fastställs allmänna principer för utarbetandet av dokumentation för att föreslå och motivera bland annat begränsningar av tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne inom gemenskapen. Det framgår följaktligen att begreppet utsläppande på marknaden, som avses i artikel 129.3 i Reach-förordningen, endast avser den inre marknaden och inte omfattar export till tredjeländer.

40 Det ska beträffande det sistnämnda understrykas att med avseende på Reach-förordningen ska ämnen som förs ut från gemenskapen inte redovisas såsom att de har släppts ut på marknaden, utan såsom att de har exporterats. I artikel 2.7 c i) i förordningen föreskrivs således att [f]öljande skall undantas från avdelningarna II, V och VI: Ämnen – som sådana eller ingående i beredningar – som registrerats i enlighet med avdelning II, exporterats från gemenskapen av en aktör i distributionskedjan och återimporterats till gemenskapen av samma eller en annan aktör i samma distributionskedja, om denne kan visa att det ämne som återimporteras är detsamma som det exporterade ämnet.

41 Av det ovan anförda följer att export av ett ämne till ett tredjeland inte kan kvalificeras som utsläppande på marknaden av detta ämne, i den mening som avses i artikel 3 led 12 och artikel 5 i Reach-förordningen.

42 Det ska påpekas att målen med Reach-förordningen inte utgör hinder för att nämnda bestämmelser tolkas på detta sätt. Förordningen grundas nämligen uttryckligen på artikel 95 EG, nu artikel 114 FEUF, vars bestämmelser ska tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 14 EG, nu artikel 26 FEUF. Sistnämnda mål är således avsedda att upprätta eller säkerställa funktionen av den inre marknaden vilken ska omfatta ett område utan inre gränser, där bland annat fri rörlighet för varor säkerställs.

43 Det anges i skäl 1 i Reach-förordningen att densamma särskilt bör säkerställa den fria rörligheten för varor. Domstolen har i detta hänseende preciserat att det är den inre marknaden som avses (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Canadian Oil Company Sweden och Rantén, C‑472/14, EU:C:2016:171, punkt 32). Det framgår av lydelsen av skäl 2 i förordningen att en väl fungerande inre marknad för ämnen endast kan uppnås om de krav som ställs på ämnen inte skiljer sig markant från en medlemsstat till en annan. Det är enligt skäl 7 i förordningen nödvändigt att – för att bevara den inre marknadens integritet och säkerställa en hög hälsoskyddsnivå, särskilt för arbetstagare, och en hög miljöskyddsnivå – sörja för att tillverkning av ämnen i gemenskapen uppfyller kraven i gemenskapslagstiftningen även om dessa ämnen exporteras.

44 Av alla dessa omständigheter följer att den marknad som det hänvisas till i Reach-förordningen är den inre marknaden och att begreppet utsläppande på marknaden följaktligen avser den inre marknaden. Det finns inget i förordningen som motsäger en sådan tolkning, särskilt som förordningen – i fråga om ämnens utsläppande utanför den inre marknaden – hänvisar till begreppet export.

45 Hamburg stad och den tyska regeringen har hävdat att en tolkning enligt vilken orden utsläppande på marknaden i artikel 5 i Reach-förordningen endast avser den inre marknaden och inte export till tredjeländer av kemikalier som inte registrerats vid importen till unionen, kan medföra en risk för att oseriösa importörer medvetet åsidosätter de skyldigheter att registrera kemikalier som gäller i unionen, med vetskap om att de helt enkelt kan exportera kemikalierna.

46 Det ska erinras om att medlemsstaterna, enligt artikel 126 i Reach-förordningen, ska fastställa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i denna förordning – däribland artikel 5 som innebär krav på att kemikalier ska registreras, i synnerhet när de importeras – och vidta erforderliga åtgärder för att se till att de verkställs. Sanktionerna ska dessutom vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.

47 Det kan i förevarande fall konstateras att, såsom anges i punkt 18 ovan, det i den tyska lagstiftningen föreskrivs att den som åsidosätter Reach-förordningen döms till böter eller fängelse i högst två år.

48 Såsom framgår av de handlingar som domstolen förfogar över, särskilt beslutet om hänskjutande, kan de behöriga myndigheterna tillämpa nationella förvaltningsrättsliga bestämmelser för att, i förekommande fall genom tvångsåtgärder, säkerställa iakttagandet av registreringsplikten, såsom den bland annat följer av artikel 5 i Reach-förordningen, i förhållande till ett ämne som importeras.

49 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 5 i Reach-förordningen, jämförd med artikel 3 led 12 i denna förordning, ska tolkas på så sätt att ämnen som vid importen till unionen inte har registrerats i enlighet med nämnda förordning får exporteras från unionen.

50 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.