Förslag till avgörande av generaladvokat Evgeni Tanchev föredraget den 21 december 2016

1 Originalspråk: engelska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1). Den version av Reach-förordningen som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet är den som senast ändrats genom kommissionens förordning (EG) nr 552/2009 av den 22 juni 2009 (EUT L 164, 2009, s. 7).

3 Enligt kommissionens skriftliga yttrande.

4 Ibidem. Kommissionen hänvisar bland annat till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter (EUT L 167, 2012, s. 1).

5 Enligt kommissionens skriftliga yttrande.

6 Ibidem.

7 Vid förhandlingen uppgav Jost Pinckernelles ombud att brottmålet avslutades i januari 2012.

8 Enligt Hamburg stads muntliga yttrande vid förhandlingen.

9 Se bilaga III till Reach-förordningen och https://echa.europa.eu/substance-information/-/substanceinfo/100.000.551.

10 Bergkamp, L. och Penman, M., Introduction i Bergkamp, L. (red.), The European Union Reach Regulation for Chemicals: Law and Practice, Oxford University Press, 2013, s. 1, på s. 2.

11 Ibidem.

12 Detta påverkas inte av den omständigheten att Reach-förordningen gäller för Island, Liechtenstein och Norge. Se avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, bilaga II, del II (EGT L 1, 1994, s. 3). I det efterföljande kommer jag i förevarande förslag till avgörande att hänvisa till Europeiska gemenskapen när detsamma görs i Reach-förordningen.

13 Dom av den 27 oktober 2009, ČEZ ( C‑115/08, EU:C:2009:660, punkt 81 och där angiven rättspraxis).

14 Informationen i begäran om förhandsavgörande är inte endast till för att domstolen ska kunna ge ett användbart svar utan även för att ge medlemsstaternas regeringar och andra berörda parter möjligheten att avge yttranden i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga. Se generaladvokaten Jääskinens förslag till avgörande i målet Banif Plus Bank ( C‑312/14, EU:C:2015:621, punkterna 20 och 21).

15 I domen av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C‑617/10, EU:C:2013:105) övervägde domstolen en blandning av straffrättsliga och förvaltningsrättsliga påföljder för att upprätthålla unionsrätten och principen om ne bis in idem enligt artikel 50 i stadgan.

16 Bergkamp, op.cit., s. 2.

17 Dessa överväganden avspeglas i kommissionens vitbok om förslaget till Reach-förordningen KOM(2003) 644 slutlig– COD 2003/0256, exempelvis på s. 2–5.

18 Dom av den 10 september 2015, FCD och FMB ( C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 32), och dom av den 17 mars 2016, Canadian Oil Company Sweden och Rantén ( C‑472/14, EU:C:2016:171, punkt 25).

19 Exempelvis dom av den 31 mars 1998, Frankrike och Société commercial des potasses and de l’azote and Enterprise minière and chimique/kommissionen ( C‑68/94 och C‑30/95, EU:C:1998:148, punkt 168).

20 Exempelvis dom av den 9 november 2000, Yiadom ( C‑357/98, EU:C:2000:604, punkt 26).

21 Beträffande de tolkningsmetoder som tillämpas av domstolen se, exempelvis, Lenaerts, K., och Gutiérrez-Fons J. To Say What the Law of the EU is: Methods of Interpretation and the European Court of Justice (2014) 20 Columbia Journal of European Law, s. 3, Sebastian Martens, A.E., Methodenlehre des Unionsrechts, Max Planck Institut für ausländisches und internationals Privatrecht (2013), Beck, G. The Legal Reasoning of the Court of Justice Hart Publishing, 2012, särskilt kapitel 7.

22 I sitt skriftliga yttrande uppger kommissionen att den spanska, den litauiska och den tyska språkversionen kan tolkas på två sätt. Den bulgariska, den estniska, den finska, den italienska, den nederländska, den polska och den portugisiska språkversionen, liksom den franska och den engelska språkversionen, ger intrycket att i gemenskapen enbart avser tillverkning. Den danska, den lettiska, den ungerska, den rumänska, den slovakiska, den svenska, den slovenska och den tjeckiska versionen är däremot tydliga på denna punkt, och kopplar i gemenskapen till både tillverkning och utsläppande på marknaden.

23 Alla språkversioner tillmäts samma värde, som inte varierar på grund av den andel av gemenskapsbefolkningen som använder språket i fråga. Se dom av den 2 april 1998, EMU Tabac m.fl. ( C‑296/95, EU:C:1998:152, punkt 36).

24 Dom av den 18 september 2014, Vueling Airlines ( C‑487/12, EU:C:2014:2232, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 22 juni 2016, Thomas Philipps ( C‑419/15, EU:C:2016:468, punkt 18 och där angiven rättspraxis) och dom av den 4 februari 2016, Hassan ( C‑163/15, EU:C:2016:71, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

25 Dom av den 27 oktober 2016, kommissionen/Tyskland ( C‑220/15, EU:C:2016:815, punkt 39).

26 Exempelvis förslaget till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet Carrefour Hypermarchés (C‑562/15, EU:C:2016 781, punkt 23) (pågående).

27 För en detaljerad diskussion, se Beck, op. cit., fotnot 21, på s. 193. Se, exempelvis, dom av den 16 juli 1998, Gut Springenheide och Tusky/Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt ( C‑210/96, EU:C:1998:369, punkterna 28–30), och dom av den 27 september 2001, Bacardi ( C‑253/99, EU:C:2001:490, punkt 50).

28 Se artikel 1.1 och artikel 1.2 b i rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT L 262, 1976, s. 201) och artikel 1.1 i kommissionens direktiv 91/155/EEG av den 5 mars 1991 om införandet och den närmare utformningen av ett särskilt informationssystem avseende farliga preparat (beredningar) i enlighet med artikel 10 i direktiv 88/379/EEG (EGT L 76, 1991, s. 35).

29 EUT C 272, 2016, s. 1 (nedan kallad blåboken). Det finns i vart fall inget i Echas vägledning beträffande artikel 5 i Reach-förordningen som tyder på att artikel 5 omfattar export som inte registrerats vid import. Jag konstaterar emellertid att Echas vägledning inte är rättsligt bindande. Se dom av den 10 september 2015, FCD och FMB ( C‑106/14, EU:C:2015:576, punkterna 28 och 29) och generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i målet C‑323/15 P Polynt/Echa och C‑324/15 P Hitachi Chemical Europe GmbH och Polynt SpA/Echa ( C‑323/15 P och C‑324/15 P, EU:C:2016:727).

30 Blåboken, ibidem, s. 18.

31 För förhållandet mellan bokstavlig innebörd, syfte och sammanhang, se dom av den 27 oktober 2016, kommissionen/Tyskland ( C‑220/15, EU:C:2016:815, punkterna 37–39). Jämför generaladvokaten Bobeks förslag till avgörande i målet kommissionen/Tyskland ( C‑220/15, EU:C:2016:534), särskilt punkt 38. Om den bokstavliga innebörden av en bestämmelse skulle leda till ett orimligt resultat ska bestämmelsen tolkas genom att sättas i sitt sammanhang. Se punkt 37 i generaladvokaten Bobeks förslag till avgörande i målet European Federation for Cosmetic Ingredients ( C‑592/14, EU:C:2016:179) och där angiven rättspraxis.

32 Skälen i ingressen fyller en dubbel funktion. Dels bidrar de till utformningen av relevanta bestämmelser, dels anger de vad som är syftet med de aktuella åtgärderna. Se Beck, op. cit., på s. 191.

33 Se ovan punkt 31

34 För ett exempel på användningen av systematisk placering för att avgöra innebörden av en bestämmelse, se generaladvokaten Stix-Hackls förslag till avgörande i målet Transport Maatschappij Traffic ( C‑247/04, EU:C:2005:277, punkterna 20–25).

35 Därför ska även hänvisningarna till utsläppandet på marknaden i artikel 69.1 och 69.4 i Reach-förordningen, som reglerar kommissionens utarbetande av förslag i händelse av hälso- eller miljörisker, begränsas till förslag på åtgärder på gemenskapsnivå.

36 Det finns inget i handlingarna i målet som tyder på att sändningen utgör ett ämne som ingår i en vara, och därför omfattas av artikel 7. Se allmänt dom av den 10 september 2015, FCD och FMB ( C‑106/14, EU:C:2015:576).

37 Nedströmsanvändare är också föremål för omfattande reglering, men mestadels i avdelning V.

38 Artikel 31 rör krav på säkerhetsdatablad och artikel 32 skyldigheten att vidarebefordra information nedåt i distributionskedjan om ämnen som sådana eller i blandningar för vilka det inte krävs något säkerhetsdatablad.

39 Se även skäl 10. Jag anser att bilaga XVII i Reach-förordningen, i dess lydelse enligt förordning nr 552/2009, ger stöd åt denna tolkning eftersom den utesluter användningen av begränsningar som införts genom direktiv 76/769 på export enligt Reach-förordningen.

40 EUT L 201, 2012, s. 60.

41 Se kommissionens dokument CA/20/2012 av den 9 mars 2012 om det 10:e mötet med de behöriga myndigheterna för införande av Reach och CLP (CARACAL), s. 2.

42 Bergkamp, L. och Herbatschek, K. Key concepts and Scope i Bergkamp, L. (red.), op. cit., s. 40, på s. 73.

43 I sin dom av den 27 oktober 2016, kommissionen/Tyskland ( C‑220/15), EU:C:2016:815, punkt 39) konstaterade domstolen nyligen att bakgrunden till en bestämmelse har betydelse för tolkningen av densamma.

44 Rådets arbetsdokument 168/05, ad hoc‑arbetsgruppen om kemikalier, 30 maj 2005 s. 3.

45 För kommissionens ståndpunkt, se dokument CA/20/2012 av den 9 mars 2012, om det 10:e mötet med de behöriga myndigheterna för Reach och CLP (CARACAL) den 21–23 mars 2012.

46 Uppföljning av det 10:e mötet i CARACAL. Tysklands kommentar till dokument CA/20/2012 Klargörande av begreppet utsläppande på marknaden.

47 I sitt skriftliga yttrande har kommissionen dessutom gjort gällande att uttrycket utsläppande på marknaden infördes i artikel 5 i Reach-förordningen efter ett ändringsförslag från den nederländska regeringen, och att syftet inte var att föra in export som inte registrerats vid import under bestämmelserna i Reach-förordningen. Se Europeiska unionens råd, GD C I, arbetsdokument 214/05 (ad hoc‑arbetsgruppen om kemikalier), Bryssel, 11 juli 2005.

48 Punkt 25, med hänvisning till domen av den 10 september 2015, FCD och FMB ( C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 32).

49 Dom av den 10 september 2015, FCD och FMB ( C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 49). I dom av den 13 maj 2014, Google Spain och Google (C‑131/12, EC:C:2014:317, punkt 54) slog domstolen fast att unionslagstiftaren [har] – genom att föreskriva ett särskilt stort tillämpningsområde i territoriellt hänseende – … avsett att undvika att en enskild person förvägras det skydd som tillkommer honom eller henne enligt direktivet [som var i fråga i det målet] och att detta skydd kringgås. Tillämpningen av bestämmelserna om tolkning av EU-lagstiftning visar att samma slutsats inte kan dras beträffande Reach-förordningen.

50 För den roll som en bestämmelses ändamålsenliga verkan spelar vid tolkningen, se generaladvokaten Bobeks förslag till avgörande i målet kommissionen/Tyskland ( C‑220/15, EU:C:2016:534, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

51 EUT L 342, 2009, s. 59.

52 Till stöd för sin uppfattning har Tyskland även hänvisat till Agenda 21, FN:s icke-bindande, frivilliga handlingsplan för hållbar utveckling som antogs vid Världstoppmötet (FN:s konferens om miljö och utveckling) i Rio de Janeiro, Brasilien, 1992. http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?documentid=52.

53 Beträffande användning av internationella instrument som ingåtts av EU till stöd för tolkning, se exempelvis dom av den 11 april 2013, HK Danmark ( C‑335/11 och C 337/11, EU:C:2013:222, punkterna 37 och 39).

54 Den omstridda frågan om extraterritoriell behörighet inom unionsrätten har ännu inte avgjorts av domstolen. Se, vad gäller konkurrensrätt, generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i målet Intel Corporation Inc/kommissionen ( C‑413/14 P, EU:C:2016:788). Se även generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i målet InnoLux/kommissionen ( C‑231/14 P, EU:C:2015:292).

55 Se dom av den 23 mars 2000, Met-Trans och Sagpol ( C‑310/98 och C‑406/98, EU:C:2000:154, punkt 47). Detta gäller även den hänskjutande domstolens farhågor beträffande artiklarna 21 och 23 i Reach-förordningen.

56 Tyskland och Hamburg stad oroade sig för att unionsrätten saknar tillräckliga skyddsbestämmelser för att förhindra import till unionen av livsmedel som kontaminerats med farliga kemikalier utanför unionen. Detta har bestritts av kommissionen, som i sitt skriftliga yttrande hänvisar till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien (EUT L 139, 2004, s. 1), Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung (EUT L 139, 2004, s. 55), och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 23 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG (EUT L 70, 2005, s. 1). Detta är just ett sådant mångfacetterat problem som unionslagstiftaren är bäst lämpad att lösa. Detsamma gäller den komplicerade frågan om att skapa balans mellan EU:s åtagande om att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön och unionens skyldigheter gentemot Världshälsoorganisationen, med tanke på att de betänkligheter beträffande registreringskraven i Reach-förordningen som EU:s internationella handelspartner i WTO:s kommitté för tekniska handelshinder har framfört är av en mycket delikat natur. För en aktuell diskussion se Korkea-aho, E., Effects of the EU Chemicals Regulation REACH in a globalized internal market 53 (2016) Common Market Law Review 764.

57 Generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet S.P.C.M. m.fl. ( C‑558/07, EU:C:2009:142, punkt 82). Se även dom av den 7 juli 2009 i S.P.C.M. m.fl. ( C‑558/07, EU:C:2009:430, punkt 52).

58 Kommissionen hänvisar till import utan registrering i strid med artikel 5, underlåtelse att sammanställa en kemikaliesäkerhetsrapport i strid med artikel 14, försäljning av nikotinsulfat till kunder i Tyskland, Nederländerna och Polen utan att fylla i säkerhetsdatabladet i enlighet med artikel 31, och användning av nikotinsulfat genom lagring i den mening som avses i artikel 3.24 i Reach-förordningen, vilket inte borde ha skett förrän efter registrering. Se även de krav som införts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 2008, s. 1).

59 Se även artikel 191.2 FEUF och artikel 3.3 FEU. För en nyare analys av innebörden av begreppet en hög nivå av miljöskydd, se generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Associazione Italia Nostra Onlus ( C‑444/15, EU:C:2016:665, punkterna 24–35).

60 Dom av den 9 november 2016, Home Credit Slovakia ( C‑42/15, EU:C:2016:842, punkt 63), dom av den 9 juni 2016, Nutrivet ( C‑69/15, EU:C:2016:425, punkterna 48–56).

61 Dom av den 26 november 2015, Total Waste Recycling ( C‑487/14, EU:C:2015:780, punkt 52).

62 Exempelvis dom av den 27 mars 2014, LCL Le Crédit Lyonnais ( C‑565/12, EU:C:2014:190, punkt 44), och dom av den 13 november 2014, Reindl ( C‑443/13, EU:C:2014:2370, punkt 38).

63 Dom av den 27 mars 2014, LCL Le Crédit Lyonnais ( C‑565/12, EU:C:2014:190). För en nyare kommentar om straffbestämmelser, se Ensig Sorensen, K., Member States’ Implementation of Penalties to Enforce EU Law: Balancing the Avoidance of Enforcement Deficits and the Protection of Individuals, 40 (2015) ELRev 811.

64 Detaljer om de metoder som medlemsstaterna använder för att genomföra Reach-förordningen finns att tillgå på webbplatsen för Europeiska kommissionens generaldirektorat XI. Se http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/pdf/report_reach_penalties.pdf. Se även den rapport som utarbetats av företaget Milieu Ltd (Report on penalties applicable for infringement of the provisions of the REACH Regulation in the Member States) http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/enforcement_en.htm#top-page.

65 Dom av den 10 september 2014, Kušionová ( C‑34/13, EU:C:2014:2189, punkt 67).

66 Vad gäller samexistensen av nationella krav och EU-krav om registrering av kemikalier, se dom av den 17 mars 2016, Canadian Oil Company Sweden och Rantén ( C‑472/14, EU:C:2016:171) och generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande ( EU:C:2015:809, särskilt punkt 41). Generaladvokaten konstaterade där att det svenska produktregistret och unionens register … skiljer sig åt [i hög grad] med avseende på omfattning och innehåll av detaljupplysningar.

67 Se, exempelvis, dom av den 30 juni 2016, Toma och Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci (C‑205/15, EU: 2016 499, punkt 46); dom av den 30 juni 2016, C‑200/14 Câmpean (EU:C:2016, punkt 70); dom av den 10 september 2014, C‑34/13 Kušionová EU:C:2014:2189, punkterna 45–47).

68 För ett aktuellt exempel på tillämpning av proportionalitetsprincipen i samband med ett rättsmedel för att bestraffa ett felaktigt agerande som skadat miljön se punkt 44 i domen av den 29 april 2015, Nordzucker ( C‑148/14, EU:C:2015:287): [D]et ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att bedöma de särskilda faktiska och rättsliga omständigheterna i varje enskilt fall i syfte att avgöra huruvida verksamhetsutövaren ska påföras en påföljd och i så fall vilken. Denna bedömning kräver bland annat att hänsyn tas till hur verksamhetsutövaren har agerat och huruvida denna har varit i god tro eller haft bedrägliga avsikter.