Domstolens dom (stora avdelningen) den 7 juli 2009
Förordning (EG) nr 1907/2006 Kemikalier Registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH) Uttrycket monomerer Giltighet Proportionalitet Likabehandling I mål C-558/07, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket) genom beslut av den 11 oktober 2007, som inkom till domstolen den 17 december 2007, i målet
DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič samt domarna A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris (referent), J. Malenovský, J. Klučka, U. Lõhmus och J.-J. Kasel, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 27 januari 2009,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: S.P.C.M. SA och Hercules Inc., genom D. Vaughan, QC, D. Scannell, barrister, samt M. Lohn, K. Van Maldegem och R. Cana, solicitors, C.H. Erbslöh KG och Lake Chemicals and Minerals Ltd, genom H. Scheidmann, U. Karpenstein och F. Bredt, Rechtsanwälte, Polens regering, genom M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud, Europaparlamentet, genom I. Anagnostopoulou och A. Neergaard, båda i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom F. Florindo Gijón och G. Kimberley, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom P. Oliver, i egenskap av ombud,
och efter att den 10 mars 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Målet vid den nationella domstolen och tolknings- och giltighetsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Huruvida artikel 6.3 i Reachförordningen är ologisk
Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts
Huruvida principen om likabehandling har åsidosatts
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen och giltigheten av artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, s. 1, rättad i EUT L 136, 2007, s. 3) (nedan kallad Reachförordningen).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan företagen S.P.C.M. SA, C.H. Erbslöh KG, Lake Chemicals and Minerals Ltd och Hercules Inc., å ena sidan, och Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, å andra sidan. S.P.C.M. SA är ett företag som är etablerat i Frankrike och som tillverkar vattenlösliga polymerer, vilka används vid industriell avloppsvattenhantering. C.H. Erbslöh KG är etablerat i Tyskland och återförsäljare och grossist för industrikemikalier och kemikalier för specialiserade användningsområden, inbegripet beredningar och polymerer. Lake Chemicals and Minerals Ltd är ett företag som har bildats enligt engelsk rätt och som är verksamt som importör av kemikalier, inbegripet polymerer och beredningar. Hercules Inc. är ett i Förenta staterna etablerat holdingbolag, som tillhandahåller vattenlösliga och organiskt lösliga polymerbaserade produkter. Målet rör de villkor som är tillämpliga på registreringen av monomerer.
3. Skäl 1 i Reachförordningen har följande lydelse:
4. I skäl 16 i förordningen preciseras följande:
5. I skäl 19 i förordningen anges följande:
6. Följande framgår av skäl 41 i Reachförordningen:
7. I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:
8. Reachförordningens tillämpningsområde definieras i artikel 2 i förordningen. Enligt artikel 2.9 ska [b]estämmelserna i avdelningarna II och VI … inte gälla för polymerer.
9. Artikel 3 i förordningen innehåller följande bestämmelser:
10. Artikel 5 i nämnda förordning har rubriken Inga data, ingen marknad och lyder enligt följande:
11. I artikel 6 i samma förordning, som har rubriken Allmän registreringsplikt för ämnen som sådana eller ingående i beredningar, föreskrivs följande:
12. Artikel 8 i Reachförordningen har följande lydelse:
13. I artikel 27 i förordningen anges följande:
14. Artikel 138.2 i nämnda förordning har följande lydelse:
15. Enligt den nationella domstolen har sökandebolagen i målet vid nämnda domstol bestritt tolkningen och följaktligen giltigheten av artikel 6.3 i Reachförordningen.
16. Sökandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att reagerade monomerer inte längre uppvisar några egna kemiska egenskaper och att polymerer i allmänhet är stabila och säkra. Sökandena har härvidlag stött sig på två sakkunnigutlåtanden från TNO (Netherlands Organisation for Applied Scientific Research). Enligt sökandena följer av detta att om uttrycket monomerer, som förekommer i artikel 6.3, tolkades som om det avsåg eller inbegrep reagerade monomerer, skulle det vara utan mening att undanta polymerer från kravet på registrering och samtidigt kräva att monomerer ska registreras. En sådan tolkning skulle dessutom vara oförenlig med de mål som eftersträvas med förordningen och vara såväl diskriminerande som oproportionerlig.
17. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) beviljade prövningstillstånd och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
18. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i hur uttrycket monomer ska tolkas när det används i artikel 6.3 i Reachförordningen.
19. Domstolen erinrar inledningsvis om att tillverkare eller importörer av polymerer enligt ovannämnda bestämmelse å ena sidan ska lämna in en registreringsanmälan för monomerer som inte redan registrerats av en aktör längre upp i distributionskedjan, om polymeren består av 2 viktprocent eller mer av monomerer i form av monomerenheter och den totala mängden av detta ämne eller dessa ämnen uppgår till minst 1 ton per år.
20. Å andra sidan måste oreagerade monomerer registreras enligt artikel 6.1 och 6.2 i Reachförordningen, eftersom de utgör ämnen i sig. Enligt artikel 2.9 i nämnda förordning omfattas polymerer däremot inte av registreringsplikten.
21. Domstolen påpekar vidare, för det första, att det framgår av artikel 3 punkt 5 i Reachförordningen att polymerer består av monomerenheter, vilka definieras som monomerers form efter reaktionen.
22. För det andra framgår det av artikel 3.6 i förordningen att en monomer däremot utgör ett ämne i den mening som avses i artikel 3 punkt 1 när den är oreagerad.
23. För det tredje följer det av artikel 6.3 i Reachförordningen att kravet på registrering avser monomerer och varje annat ämne som ingår i polymeren.
24. Det betyder följaktligen, med hänsyn tagen till definitionen av polymerer i artikel 3 punkt 5 i nämnda förordning, som det erinras om i punkt 21 i den förevarande domen, att kravet på registrering avser reagerade monomerer.
25. Den omständigheten att termen monomerenheter (monomeric units) används i artikel 6.3 i Reachförordningen i stället för termen monomerenheter (monomer unit), vilken förekommer i artikel 3.5 i den franska och engelska språkversionen av Reachförordningen påverkar inte denna slutsats.
26. Det framgår nämligen av ett dokument från Europeiska unionens råd av den 5 november 2004 (nr 13788/04, s. 5) att dessa termer lades till på begäran av Konungariket Sverige. I den svenska språkversionen av Reachförordningen används samma term, monomerenheter, i artikel 3.5 och artikel 6.3 i förordningen.
27. Härav följer att uttrycket monomerer i artikel 6.3 i Reachförordningen endast avser reagerade monomerer som ingår i polymerer.
28. En undersökning av förordningens systematik föranleder inget ifrågasättande av denna slutsats.
29. Till skillnad från vad sökandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande utgör registreringsplikten för monomerer inte något undantag från den dispens från registrering som gäller för polymerer.
30. Dels bekräftas i skäl 19 i Reachförordningen att registreringsplikt föreligger för tillverkade eller importerade ämnen utan åtskillnad.
31. Dels visar artikel 6 i Reachförordningen, som har rubriken Allmän registreringsplikt för ämnen som sådana eller ingående i beredningar, att den allmänna principen är registrering och inte dispens.
32. Dessutom underkänner domstolen det argument som har anförts av sökandena i målet vid den nationella domstolen, nämligen att en sådan tolkning som beskrivits i punkt 27 i förevarande dom skulle medföra att den dispens från registreringsplikten som enligt artikel 2.9 i Reachförordningen gäller för polymerer blev meningslös.
33. Härvid ska det påpekas att artikel 6.3 i förordningen avser monomerer som inte redan registrerats längre upp i distributionskedjan.
34. Härav följer att det inte är polymererna som berörs av registreringsplikten utan endast monomererna med sina inneboende egenskaper i den form de hade före polymeriseringen.
35. Slutligen konstaterar domstolen att den slutsats som formuleras ovan i punkt 27 i förevarande dom bekräftas av målen för Reachförordningen, såsom dessa definieras i skäl 1 och i artikel 1.1 i nämnda förordning, nämligen att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, säkerställa den fria rörligheten för ämnen och samtidigt främja konkurrenskraft och innovation.
36. Registreringsplikten för monomerer syftar nämligen till att skydda människors hälsa och miljön då dessa ämnen har inneboende egenskaper som kan vara skadliga för hälsa och miljö.
37. Målsättningen att ämnen fritt ska kunna cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras kan inte medföra att definitionen av monomerer ska ifrågasättas. Däremot kan den påverka giltigheten av artikel 6.3 i Reachförordningen. Det är detta som den andra frågan handlar om.
38. Det framgår av det ovan anförda att den första frågan ska besvaras så, att uttrycket monomerer i artikel 6.3 i Reachförordningen endast avser reagerade monomerer som ingår i polymerer.
39. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 6.3 i Reachförordningen är ogiltig, eftersom den medför en skyldighet för tillverkare och importörer av polymerer att lämna in en registreringsanmälan för monomerer, såsom dessa definieras i punkt 38 i förevarande dom.
40. Denna kritik hänger samman med påståendet att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
41. Enligt fast rättspraxis krävs enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper, att de åtgärder som föreskrivs i en gemenskapsbestämmelse är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
42. Vad gäller domstolsprövningen av de krav som nämns i föregående punkt framhåller domstolen att gemenskapslagstiftaren ska tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område som det förevarande, inom vilket gemenskapslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och ska göra komplicerade bedömningar. En åtgärd på detta område kan endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar (domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 123 och där angiven rättspraxis).
43. I det förevarande fallet ska det prövas huruvida registreringsplikten för monomerer, såsom dessa definieras i punkt 38 i förevarande dom i enlighet med de kumulativa villkor som anges i artikel 6.3 i Reachförordningen, utgör ett proportionerligt medel för att uppnå de mål som eftersträvas med förordningen.
44. Såsom domstolen erinrat om i punkt 35 i förevarande dom är Reachförordningens mål, vilka definieras i förordningens artikel 1, att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön … samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras.
45. Domstolen konstaterar dock med hänsyn till skäl 16 i Reachförordningen att gemenskapslagstiftaren har angett att det är det första av dessa tre mål som ska utgöra det huvudsakliga målet för den registreringsplikt som föreskrivs i artikel 6.3 i förordningen, det vill säga målet att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön.
46. Som medel för att uppnå detta mål har det i enlighet med vad som framgår av skäl 19 i Reachförordningen införts en registreringsplikt för tillverkare och importörer, som innefattar en skyldighet att ta fram data om de ämnen som de tillverkar eller importerar, använda dessa data för att bedöma riskerna i samband med dessa ämnen och utarbeta och rekommendera lämpliga riskhanteringsåtgärder.
47. Enligt artikel 6.1 i Reachförordningen gäller registreringsplikten för alla typer av ämnen som tillverkas i eller importeras till gemenskapen i mängder på minst 1 ton per år. Den är dessutom tillämplig på alla ämnen oavsett om de är klassificerade som farliga eller inte, såvida det inte uttryckligen föreskrivs ett undantag.
48. Mot bakgrund av slutsatsen i punkt 38 i förevarande dom framgår det att reagerade monomerer som ingår som beståndsdelar i en polymer omfattas av registreringsplikten, medan polymerer är undantagna från den.
49. Vad gäller målet att skydda människors hälsa och miljön konstaterar domstolen inledningsvis att registreringen av ämnen syftar till att förse allmänheten och yrkesmässiga användare nedåt i distributionskedjan med bättre information om riskerna och att registreringen följaktligen ska betraktas som ett verktyg för att förbättra ovannämnda skydd.
50. Härvid ska det uppmärksammas att polymerer visserligen är undantagna från registreringsplikten av praktiska skäl som hänger samman med deras alltför stora antal, men att denna situation kan komma att ses över i enlighet med artikel 138.2 i Reachförordningen så snart det är möjligt att fastställa en användbar och kostnadseffektiv metod för att välja ut polymerer för registrering.
51. Registreringsplikten för monomerer, vilka är färre till antalet än polymererna, gör det möjligt att få kännedom inte endast om dessa ämnens inneboende risker, utan också om riskerna med de monomerer som återfinns i form av restprodukter efter polymerisering eller i form av monomerer efter en eventuell nedbrytning av polymeren.
52. När det gäller tillverkning av polymerer i gemenskapen har generaladvokaten i punkt 94 i förslaget till avgörande påpekat att fördelarna med en registrering av monomerer är uppenbara. Monomerer används nämligen som oreagerade monomerer inom gemenskapen, och registreringsinformationen behöver därför vara känd i gemenskapen för att eventuella risker ska kunna hanteras.
53. För det fall polymerer importeras till gemenskapen bidrar dessutom registreringsplikten för reagerade monomerer under samma förhållanden till skyddet för människors hälsa och miljön, eftersom denna plikt även möjliggör en bättre kännedom om polymerer.
54. En sådan registreringsplikt för monomerer är dessutom i enlighet med den försiktighetsprincip som det erinras om i artikel 1.3 i Reachförordningen.
55. Att importörerna åläggs en registreringsplikt leder till en rättvisare fördelning av registreringskostnaderna mellan gemenskapstillverkare och importörer.
56. En sådan likabehandling förhindrar snedvridning av konkurrensen och säkrar således en lojal konkurrens inom gemenskapen.
57. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 105 i förslaget till avgörande är det ett legitimt mål för gemenskapslagstiftaren att skydda gemenskapstillverkare mot de konkurrensnackdelar som skulle kunna följa om importörerna gavs en annan ställning.
58. Härav följer att registreringsplikten för reagerade monomerer i polymerer är ägnad att uppnå målen med Reachförordningen.
59. Det återstår dock att pröva om registreringsplikten inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
60. För att säkerställa en verklig konkurrens i gemenskapen måste importörerna av monomerer åläggas samma skyldigheter som gemenskapstillverkarna, eller liknande skyldigheter som leder till en justering av kostnaderna.
61. Andra åtgärder för att väga upp för det förhållandet att importörerna inte har några registreringskostnader skulle inte nödvändigtvis påverka dessa mindre negativt.
62. På samma sätt skulle det strida mot målet att främja konkurrenskraft och innovation om registreringsplikten begränsades till att endast avse monomerer som tillverkats inom gemenskapen. Möjligheten att importera monomerer till ett lägre pris utan att behöva ta hänsyn till registreringskostnader skulle nämligen avskräcka gemenskapstillverkarna från att börja eller fortsätta bedriva forskning om samma monomerer.
63. Härav följer att registreringsplikten för reagerade monomerer som ingår som beståndsdelar i polymerer inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen med Reachförordningen.
64. Sökandena i målet vid den nationella domstolen har dock bestritt att registreringsplikten skulle vara proportionerlig med hänvisning till dels att importörerna drabbas av stora praktiska svårigheter framför allt på grund av att de saknar kännedom om sammansättningen i importerade polymerer, dels att kostnaderna för registreringsförfarandet är klart oproportionerliga i förhållande till omsättningen och till mängderna av det aktuella ämnet.
65. Härvid påpekar domstolen för det första att det i artikel 8.1 i Reachförordningen anges att den som tillverkar ämnen, som sådana eller ingående i beredningar, eller som producerar en vara som importeras till gemenskapen har möjlighet att utse en ensam representant.
66. Representanten ska fullgöra alla skyldigheter som gäller för importörerna, vilka underrättas om detta och därefter betraktas som nedströmsanvändare. Följaktligen åvilar registreringsplikten nämnda representant, vilken har utsetts av en tillverkare utanför gemenskapen och åtnjuter tillverkarens förtroende.
67. Domstolen konstaterar för det andra, vad gäller kostnaderna för registreringsförfarandet, att förfarandet är detsamma oavsett om varorna är tillverkade inom eller utanför gemenskapen och att kostnaden således inte är större för tillverkarna utanför gemenskapen och importörerna än för gemenskapstillverkarna.
68. Dessutom föreskrivs i Reachförordningen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 130 i förslaget till avgörande, ett gemensamt utnyttjande av information för att minska de kostnader avseende ämnen som olika anmälare av samma ämne har.
69. I skäl 33 i förordningen föreskrivs sålunda att [m]öjlighet bör ges till gemensamt inlämnande och utnyttjande av information om ämnen för att öka effektiviteten i registreringssystemet, minska kostnaderna och minska antalet försök på ryggradsdjur.
70. Förverkligandet av dessa mål säkerställs genom artikel 27.3 i Reachförordningen. I den bestämmelsen föreskrivs ett gemensamt utnyttjande av information för att sänka kostnaderna för anmälarna.
71. Med hänsyn till det begränsade antalet potentiella monomerer, den tolvåriga giltighetstid för en tidigare registrering av ämnen som föreskrivs i artikel 27 i Reachförordningen och möjligheten till gemensamt utnyttjande av information för att minska kostnaderna, framstår den kostnad som följer av registreringsplikten för reagerade monomerer i en polymer inte som uppenbart oproportionerlig i förhållande till den fria rörligheten för varor på en inre marknad präglad av lojal konkurrens.
72. Av ovanstående överväganden följer att artikel 6.3 i Reachförordningen inte är ogiltig till följd av ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
73. Sökandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att även om registreringsplikten för monomerer är densamma är det lättare för gemenskapstillverkarna av polymerer än för importörerna att registrera dessa ämnen, eftersom gemenskapstillverkarna känner till varornas sammansättning medan importörerna är beroende av att deras leverantörer utanför gemenskapen visar prov på god vilja.
74. Enligt fast rättspraxis innebär principen om likabehandling och icke-diskrimineringsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA, REG 2006, s. I-403, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
75. Härvid ska det för det första konstateras att registreringsplikten är densamma för gemenskapstillverkare och importörer.
76. För det andra befinner sig reagerade monomerer i polymerer som har tillverkats inom gemenskapen och i polymerer som har importerats till gemenskapen i en jämförlig situation, eftersom de är utbytbara eller identiska.
77. För det tredje befinner sig gemenskapstillverkare och importörer i olika situationer, eftersom de förstnämnda känner till varornas sammansättning medan de sistnämnda är beroende av att leverantörerna utanför gemenskapen tillhandahåller dem information.
78. Efterlevnaden av de konkurrensregler som gäller på den inre marknaden utgör dock ett sakligt skäl för att behandla dessa olika situationer på samma sätt.
79. Om importörerna av reagerade monomerer och de tillverkare av samma ämnen som är etablerade i gemenskapen behandlades på olika sätt skulle de förstnämna nämligen gynnas framför de sistnämnda.
80. Härav följer att inget åsidosättande av principen om likabehandling kan konstateras och att artikel 6.3 i Reachförordningen således inte är ogiltig till följd av ett åsidosättande av nämnda princip.
81. Det följer av det ovan anförda att det vid prövningen av den andra frågan inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 6.3 i Reachförordningen.
82. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Uttrycket monomerer i artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG avser endast reagerade monomerer som ingår i polymerer.
2) Det har vid prövningen av den andra frågan inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 6.3 i förordning nr 1907/2006.
1 Rättegångsspråk: engelska.