Domstolens dom (femte avdelningen) den 9 november 2000

I mål C-357/98, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från Court of Appeal (England & Wales) (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden på första avdelningen M. Wathelet, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D.A.O. Edward och L. Sevón (referent), generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: N.Y.K. Yiadom, genom P. Duffy, QC, och T. Eicke, barrister, befullmäktigade av A. Stanley, solicitor, Förenade kungarikets regering, genom J.E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av E. Sharpston och S. Kovats, barristers, Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren P.J. Kuijper, och N. Yerrell, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 20 januari 2000 av: N.Y.K. Yiadom, företrädd av D. Anderson, QC, och T. Eicke, Förenade kungarikets regering, företrädd av J.E. Collins, biträdd av E. Sharpston och S. Kovats, samt kommissionen, företrädd av N. Yerrell,

och efter att den 30 mars 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Direktivet

Nationell rätt

Bakgrunden till tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1. Genom beslut av den 13 maj 1998, som inkom till domstolen den 1 oktober samma år, har Court of Appeal (England & Wales) i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt sex frågor om tolkningen av artiklarna 8 och 9 i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 56, 1964, s. 850, svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28, nedan kallat direktivet).

2. Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Nana Yaa Konadu Yiadom och Secretary of State for the Home Department (inrikesministern, nedan kallad Secretary of State) avseende ett beslut av den senare att vägra Nana Yaa Konadu Yiadom inresa till brittiskt territorium.

3. I artikel 5.1 i direktivet föreskrivs följande:

4. I artikel 8 i direktivet föreskrivs följande:

5. I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:

6. Artikel 3.1 i Immigration (European Economic Area) Order 1994 (utlänningsförordning avseende det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) i Förenade kungariket har följande lydelse:

7. I artikel 15.1 i samma förordning stadgas följande:

8. Enligt section 13 första stycket i Immigration Act 1971 (utlänningslagen) har en person som vägrats inresetillstånd till Förenade kungariket rätt att överklaga till en Adjudicator. Detta rättsmedel benämns out of country, vilket innebär att det endast kan användas om vederbörande har lämnat Förenade kungariket, såvida ifrågavarande person inte kan uppvisa ett giltigt inrese- eller arbetstillstånd.

9. I section 16 i bilaga 2 till Immigration Act 1971 föreskrivs dessutom att varje person som kan bli föremål för utredning kan, om en tjänsteman på immigrationsmyndigheten fattar beslut därom, tas i förvar i avvaktan på att vederbörandes ärende utreds och att ett beslut om att bevilja eller vägra inresa fattas. Enligt artikel 21 i denna bilaga kan varje person som skulle kunna bli föremål för ett sådant förfarande, om en tjänsteman på immigrationsmyndigheten givit sitt skriftliga tillstånd därtill, i stället beviljas tillfälligt tillstånd att vistas i Förenade kungariket utan att tas i förvar eller släppas ur förvar. Detta tillfälliga tillstånd kan förenas med restriktioner avseende framför allt möjligheten att ta anställning eller att utöva all annan verksamhet.

10. Enligt section 11.1 i Immigration Act 1971 anses en person inte som inrest till Förenade kungariket, om denne inte på annat sätt rest in på nationellt territorium, så länge vederbörande hålls i förvar, innehar tillfälligt inresetillstånd eller är tillfälligt frigiven enligt de befogenheter som ges i bilaga 2 till denna lag.

11. Den 7 augusti 1995 anlände Nana Yaa Konadu Yiadom, som är nederländsk medborgare av ghanansk härkomst, till Förenade kungariket tillsammans med en annan kvinna som hon osant uppgav vara hennes dotter. Den senare avvisades till Ghana medan Nana Yaa Konadu Yiadom erhöll ett tillfälligt uppehållstillstånd i Förenade kungariket i avvaktan på att hennes ärende skulle prövas.

12. Genom beslut av den 3 mars 1996 vägrade Secretary of State Nana Yaa Konadu Yiadom inresetillstånd med hänsyn till allmän ordning. Secretary of State gjorde gällande att Nana Yaa Konadu Yiadom vid tidigare tillfällen underlättat för andra personer att resa in i Förenade kungariket på illegal väg och att risk fanns att hon skulle fortsätta med dessa brott i framtiden om hon inte vägrades inresa. I väntan på avvisning beviljades hon ånyo tillfälligt uppehållstillstånd.

13. Nana Yaa Konadu Yiadom överklagade detta beslut till High Court of Justice (England och Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), Förenade kungariket. Då detta överklagande ogillades överklagade hon till den nu hänskjutande domstolen.

14. Inför denna domstol har Nana Yaa Konadu Yiadom dels hävdat att det saknas tillräckliga skäl för att begränsa hennes rätt till fri rörlighet i gemenskapen, eftersom hennes närvaro inte utgör ett tillräckligt allvarligt hot mot något av Förenade kungarikets grundläggande intressen, dels att hon, enligt artiklarna 8 och 9 i direktivet, har rätt att överklaga till en Adjudicator medan hon befinner sig i Förenade kungariket (in-country right of appeal) och inte endast har den rätt att överklaga som nationell rätt ger vederbörande då denne inte befinner sig på nationellt territorium (out of country right of appeal).

15. Med hänsyn till vad som framgår av handlingarna i målet anser den hänskjutande domstolen att de hänsyn till allmän ordning som Secretary of State åberopat är motiverade.

16. Vad gäller grunden om åsidosättande av artiklarna 8 och 9 i direktivet beslutade emellertid Court of Appeal (England & Wales) att förklara målet vilande och begära att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande sex frågor:

17. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna, som skall prövas tillsammans, för att få klarhet i om artiklarna 8 och 9 i direktivet skall tolkas så, att ett beslut som fattats av myndigheterna i en medlemsstat och vari en gemenskapsmedborgare som saknar uppehållstillstånd vägras inresa till en medlemsstats territorium, utgör ett beslut angående inresa i den mening som avses i artikel 8 i ett fall såsom det ifrågavarande i målet vid den nationella domstolen, där:

18. Nana Yaa Konadu Yiadom och kommissionen har gjort gällande att sedan den berörda parten beviljats uppehållstillstånd, om än tillfälligt, utgör allt ifrågasättande av vederbörandes situation genom ett senare beslut rent faktiskt ett beslut att vägra uppehållstillstånd och, eftersom det innebär att vederbörande utestängs från territoriet, ett beslut om utvisning Detta påstående bekräftas enligt Nana Yaa Konadu Yiadom av att väntetiden fram till beslutet var lång. Kommissionen har härvid preciserat att om tvisten vid den nationella domstolen skulle anses avse ett beslut angående inresa för en gemenskapsmedborgare på en medlemsstats territorium, skulle en sådan tolkning stå i strid med direktivets systematik. Direktivet gör nämligen stor skillnad mellan ett beslut angående inresa, å ena sidan, och vägran att utfärda och vägran att förnya ett uppehållstillstånd, å andra sidan.

19. Nana Yaa Konadu Yiadom har även åberopat beslutet av den 26 juni 1996 från Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter i målet D. mot Förenade kungariket. I detta beslut konstaterades enligt Nana Yaa Konadu Yiadom att det är en konstlad konstruktion att vägra en person inresa sedan vederbörande redan getts tillfälligt uppehållstillstånd på den berörda statens territorium.

20. Nana Yaa Konadu Yiadom anser dessutom att ett eventuellt tillstånd att ta anställning under tiden för det tillfälliga uppehållstillståndet samt den försening som följer av att den berörda personen överklagar det ursprungliga beslutet är utan betydelse för kvalificeringen av beslutet med avseende på direktivet. Kommissionen delar argumentationen på denna senare punkt men har gjort gällande att en lång tidsutdräkt mellan vederbörandes ankomst till territoriet och dagen för beslutet om inresa kan förstärka beslutets kvalificering såsom en vägran att utfärda uppehållstillstånd eller som ett beslut om utvisning.

21. Den brittiska regeringen har däremot hävdat att ett beslut att vägra inresa behåller denna egenskap även om det, i enlighet med nationell lag, fattats sedan den berörda parten redan beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd på territoriet. Personen i fråga skall således inte anses som inrest i en medlemsstat enbart av det skälet att han är fysiskt närvarande på territoriet.

22. Denna regering har särskilt gjort gällande att det är mer gynnsamt för en gemenskapsmedborgare att beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd under den tid då hans ärende prövas än att tas i förvar, vilket också föreskrivs i nationell rätt. Att bevilja ett arbetstillstånd under tiden för det tillfälliga uppehållstillståndet medför en mindre betungande inblandning i vederbörandes livssituation än att vidmakthålla ett förbud att arbeta. Vad gäller tiden mellan dagen för beslutet att vägra inresa och verkställighet av beslutet, anser nämnda regering att denna i princip saknar betydelse för kvalificeringen av beslutet såvida det inte rör sig om en omfattande eventuell försening. En försening till följd av att en talan väckts för att bestrida detta besluts lagenlighet kan emellertid inte beaktas.

23. Domstolen erinrar om att det följer av artikel 8a i EG-fördraget (nu artikel 18 EG i ändrad lydelse) att varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.

24. Enligt domstolens fasta rättspraxis skall principen om den fria rörligheten för personer ges en vid tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 1991 i mål C-292/89, Antonissen, REG 1991, s. I-745, punkt 11, svensk specialutgåva, volym 11, s. 55, och av den 20 februari 1997 i mål C-344/95, kommissionen mot Belgien, REG 1997, s. I-1035, punkt 14) medan undantag från denna princip däremot skall tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, van Duyn, REG 1974, s. 1337, punkt 18, svensk specialutgåva, volym 2, s. 389, av den 26 februari 1975 i mål 67/74, Bonsignore, REG 1975, s. 297, punkt 6, svensk specialutgåva, volym 2, s. 455, samt av den 3 juni 1986 i mål 139/85, Kempf, REG 1986, s. 1741; punkt 13; svensk specialutgåva, volym 8, s. 629).

25. På samma sätt skall de bestämmelser som skyddar gemenskapsmedborgare som utövar denna grundläggande frihet tolkas till deras fördel.

26. Det skall för övrigt erinras om att det följer av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten som likhetsprincipen att en gemenskapsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar när det gäller att bestämma dess betydelse och räckvidd normalt skall ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela gemenskapen, vilket skall göras under hänsynstagande till sammanhanget och syftet med föreskrifterna i fråga (dom av den 18 januari 1984 i mål 327/82, Ekro, REG 1984, s. 107, punkt 11, och av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster, REG 2000, s. I-6917, punkt 43).

27. Artiklarna 8 och 9 i direktivet syftar till att definiera det processrättsliga minimiskyddet för gemenskapsmedborgare som använder rätten till fri rörlighet, beroende på den situation de befinner sig i.

28. I artikel 8 i direktivet föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att alla medborgare i medlemsstaterna, då det gäller administrativa myndigheters åtgärder, skall kunna anlita samma rättsmedel som landets medborgare i fråga om alla beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet.

29. Bestämmelserna i artikel 9 kompletterar dem i artikel 8. De syftar till att säkerställa att de personer som blir föremål för en sådan åtgärd som avses i någon av de tre situationer som definieras i första punkten i samma artikel tillförsäkras ett processrättsligt minimiskydd, det vill säga om möjlighet att överklaga ett beslut saknas eller om ett sådant överklagande endast avser en prövning av beslutets lagenlighet eller om överklagandet inte medför uppskov med verkställigheten (dom av den 17 juni 1997 i de förenade målen C-65/95 och C-111/95, Shingara och Radiom, REG 1997, s. I-3343, punkt 34).

30. Domstolen har preciserat att dessa tre situationer skall beaktas vad gäller såväl de åtgärder som avses i artikel 9.1 i direktivet som de som nämns i punkt 2 i denna bestämmelse (domen i målen Shingara och Radiom, punkt 37).

31. I artikel 9.1 föreskrivs således att i nämnda situationer får ett beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver.

32. Enligt artikel 9.2 skall beslut om att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, på begäran av den berörda parten underställas en behörig myndighet. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intressen.

33. I nämnda artikel 9 föreskrivs däremot inga särskilda krav vad gäller överklagande av beslut att vägra inresa till territoriet. För en gemenskapsmedborgare som är föremål för ett sådant beslut erkänns således endast rätten att kunna anlita samma rättsmedel som landets medborgare då det gäller administrativa myndigheters åtgärder.

34. De begränsade processrättsliga skyddsregler som föreskrivs till förmån för en medborgare som bestrider ett beslut att vägra inresa kan motiveras med att den som är föremål för ett sådant beslut i princip inte fysiskt befinner sig på en medlemsstats territorium och att det således är materiellt omöjligt för vederbörande att personligen försvara sig inför den behöriga myndigheten.

35. Domstolen har för övrigt tolkat artikel 8 i direktivet så, att man inte kan dra den slutsatsen att medlemsstaterna är skyldiga att låta en utländsk medborgare stanna kvar inom landet under den tid som förfarandet pågår, dock med förbehåll för att han måste kunna få en opartisk rättegång och ha möjlighet att lägga fram hela sitt försvar (dom av den 5 mars 1980 i mål 98/79, Pecastaing, REG 1980, s. 691, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 5, s. 57)

36. Tvisten vid den nationella domstolen avser en gemenskapsmedborgare som sedan flera månader beviljats tillfälligt uppehållstillstånd på en medlemsstats territorium och som således fysiskt befann sig på detta territorium då nationella behöriga myndigheter delgav denne ett beslut om förbud mot inresa till detta territorium i den mening som avses i nationell rätt.

37. På grund av en juridisk fiktion i nationell rätt, enligt vilken en medborgare som är fysiskt närvarande på värdstatens territorium anses ännu inte ha varit föremål för något beslut avseende inresa, kan denna medborgare inte åtnjuta det processrättsliga skydd som enligt artikel 9 i direktivet tillerkänns medborgare som anses befinna sig lagligen på territoriet Och som är föremål för ett beslut att vägra att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet.

38. Mot bakgrund av de principer som direktivet skall tolkas enligt och som erinrats i punkterna 24—26 i förevarande dom anser domstolen att den åtgärd som avgör en sådan medborgares situation inte kan anses som ett beslut angående inresa i den mening som följer av direktivet, utan att den medborgaren skall åtnjuta det processrättsliga skydd som föreskrivs i artikel 9 i direktivet.

39. Domstolen tillägger att det i målet vid den nationella domstolen förflöt nära sju månader mellan vederbörandes fysiska inresa till territoriet och beslutet att vägra inresa.

40. Det är förvisso förståeligt att en medlemsstat tar sig tid att göra en administrativ kontroll av en gemenskapsmedborgares situation innan ett beslut om att vägra vederbörande inresa på territoriet fattas.

41. Om denna medlemsstat emellertid accepterat att medborgaren är fysiskt närvarande på territoriet under en tid som uppenbarligen överstiger vad som behövs för en sådan kontroll, anser domstolen att medlemsstaten i fråga även skall godta att medborgaren är närvarande under den tid som är nödvändig för att denne skall kunna använda de rättsmedel som avses i artikel 9 i direktivet.

42. Endast den tid som förflutit mellan den faktiska inresan till territoriet och den behöriga myndighetens beslut att vägra inresa skall beaktas. Den tid som förflutit på grund av ett överklagande som medför uppskov med verkställigheten samt tillståndet att ta anställning i väntan på att detta överklagande avgörs är inte relevanta omständigheter när det gäller att avgöra arten av detta beslut samt hur beslutet skall kvalificeras enligt direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince, REG 1990, s. I-3461, punkt 31; svensk specialutgåva, volym 10, s. 507).

43. De ställda frågorna skall därför besvaras så att artiklarna 8 och 9 i direktivet skall tolkas så, att ett beslut som fattats av myndigheterna i en medlemsstat, och enligt vilket en gemenskapsmedborgare som saknar uppehållstillstånd vägras inresa till en medlemsstats territorium, inte kan anses utgöra ett beslut angående inresa i den mening som följer av artikel 8 i ett fall såsom det ifrågavarande i målet vid den nationella domstolen, där medborgaren beviljats tillfälligt uppehållstillstånd på denna medlemsstats territorium i väntan på att ett beslut skall fattas efter det att de undersökningar som är nödvändiga för ärendets handläggning har gjorts och där medborgaren har vistats nära sju månader på detta territorium innan han delges detta beslut. En dylik medborgare skall åtnjuta det processrättsliga skydd som avses i artikel 9 i direktivet.

44. De kostnader som har förorsakats den brittiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) — angående de frågor som genom beslut av den 13 maj 1998 har ställts av Court of Appeal (England & Wales) — följande dom:

1 Rättegångsspråk: engelska.