Domstolens dom (tredje avdelningen) den 27 april 2017

I mål C‑559/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), genom beslut av den 22 september 2015, som inkom till domstolen den 3 november 2015, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna M. Vilaras, J. Malenovský (referent), M. Safjan och D. Šváby, generaladvokat: Y. Bot justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 september 2016,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Onix Asigurări SA, genom G. Buscemi och G. Pellegrino, avvocati, Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS), genom P. Rosatone och E. Galanti, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom V. Di Bucci och K.-Ph. Wojcik, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 9 november 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 40.6 i rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring) (EGT L 228, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 160, och rättelse i EGT L 311, 1997, s. 35).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan det rumänska bolaget Onix Asigurări SA (nedan kallat Onix) och Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) (tillsynsmyndighet för privata och kollektiva försäkringar, Italien), sedermera Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS) (tillsynsmyndighet för försäkringssektorn, Italien), vilket är tillsynsmyndigheten för italienska försäkringar. Målet rör IVASS beslut att förbjuda Onix att ingå nya försäkringsavtal i Italien.

3 Direktiv 92/49 har upphävts genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (EUT L 335, 2009, s. 1). I skälen 1, 3, 5, 6 och 29 i direktiv 92/49 angavs följande:

4 I artikel 4 i direktiv 92/49 föreskrevs följande:

5 I artikel 5 i direktiv 92/49 föreskrevs följande:

6 I artikel 6 i direktiv 92/49 stadgades följande:

7 I artikel 8 i direktiv 92/49 föreskrevs följande:

8 I artikel 14 i direktiv 92/49 föreskrevs följande:

9 I artikel 40.3–40.7 i direktiv 92/49 föreskrevs följande:

10 I artikel 14.1 e i lagen om privata försäkringar, antagen genom lagdekret nr 209 den 7 september 2005, i den lydelse som var tillämplig vid tiden för omständigheterna i målet (nedan kallad försäkringslagen), föreskrevs följande:

11 I artikel 68.5 i försäkringslagen angavs följande:

12 Artikel 76 i försäkringslagen hade följande lydelse:

13 I artikel 193 i försäkringslagen föreskrevs följande:

14 Onix ett försäkringsföretag med säte i Bukarest (Rumänien). Sedan den 24 oktober 2012 bedriver företaget verksamhet i Italien med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster, bland annat till förmån för upphandlande myndigheter, genom att gå i borgen för privata företag som valts ut under anbudsförfaranden, i syfte att ställa säkerhet för dessa företags deltagande i och fullgörande av de aktuella offentliga upphandlingarna.

15 Enligt uppgifter som Autoritatea de Supraveghere Financiară (Finansiella tillsynsmyndighetenen, Rumänien, nedan kallad ASF) lämnat till IVASS uppbar Onix premier till ett belopp på 795363 euro under de två månader företaget bedrev verksamhet under år 2012, varav cirka 75 procent av detta belopp härrörde från Italien och 25 procent från Rumänien.

16 Som svar på en begäran om upplysningar från IVASS – som själv hade mottagit en begäran om upplysningar från de offentliga myndigheter som var förmånstagare till den säkerhet Onix ställt – uppgav ASF att majoritetsaktieägaren i Onix var en italiensk medborgare, som i egenskap av aktieägare såsom fysisk person ägde 0,01 procent av kapitalet i Onix och i egenskap av ensam aktieägare i det rumänska bolaget Egady Company SRL ägde 99,99 procent av det resterande kapitalet. ASF påpekade även att denne medborgare var ordförande och verkställande direktör i Onix.

17 IVASS konstaterade att flera fällande domar belastade denne majoritetaktieägares anseende. Denne hade för det första dömts, den 29 juli 2013, av Tribunale de Marsala (Domstolen i Marsala, Italien) för försök till grovt bedrägeri till förfång för den italienska staten. Därefter hade nämnde aktieägare varit ensam direktör för G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni spA, ett italienskt bolag som enligt beslut av Banca d’Italia (Italiens centralbank) av den 28 augusti 2008 avförts från förteckningen över finansförmedlare på grund av allvarliga brister i förvaltningen och åsidosättande av minimikraven avseende eget kapital. I detta sammanhang påförde Banca d’Italia denne aktieägare viten till ett belopp på 80000 euro. Slutligen blev de tillgångar som innehades av det italienska bolaget Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, som tillkommit efter ombildning av G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni spA, föremål för två beslut om kvarstad som meddelades av Agenzia delle entrate (Skattemyndigheten, Italien) den 27 april och 28 maj 2010, i syfte att garantera verkställigheten av borgensåtaganden som inte infriats.

18 Genom skrivelse av den 4 oktober 2013 lämnade IVASS upplysningar och ingav de handlingar som myndigheten förfogade över till ASF och begärde att ASF skulle vidta lämpliga åtgärder till skydd för försäkringstagarna, samt underrättade ASF om att IVASS själv skulle vidta varje lämplig och nödvändig åtgärd för att skydda italienska försäkringstagares intressen för det fall att ASF inte ingrep.

19 Genom skrivelse av den 8 november 2013 erbjöd sig ASF att samarbeta med IVASS och meddelade att en intern arbetsgrupp hade inrättats för att avgöra vilka åtgärder som skulle vidtas och ASF uppmanade IVASS att samarbeta med ASF.

20 Genom skrivelse av den 19 november 2013 bekräftade IVASS att den var beredd att samarbeta med ASF och betonade att ärendet var av brådskande art, samt uppgav att om ASF inte hade återkallat Onix auktorisation inom 30 dagar såg sig IVASS tvungen att förbjuda bolaget att ingå nya försäkringsavtal i Italien.

21 Den 9 december 2013 ägde ett möte rum mellan de två tillsynsmyndigheterna under vilket ASF uppgav sig inte kunna återkalla Onix auktorisation, bland annat av det skälet att de kriterier som fastställts i riktlinjerna för bedömning av förvärv och ökning av innehav inom finanssektorn inte hade införlivats med rumänsk rätt, vilket krävs enligt direktiv 2007/44/EG.

22 Genom beslut av den 20 december 2013 utfärdade IVASS, med stöd av artikel 40.6 i direktiv 92/49 och artikel 193.4 i försäkringslagen, ett föreläggande varigenom Onix förbjöds att ingå nya försäkringsavtal i Italien.

23 Till följd av detta beslut inkom Onix, för det första, den 5 februari 2014 med ett klagomål till Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa).

24 Genom beslut av den 2 juni 2014 fann ordföranden för Eiopa att klagomålet kunde tas upp till prövning men ogillade det likväl genom beslut av den 6 juni 2014, med anledning av att de behöriga myndigheterna i medlemsstaten där tjänsterna utförts kunde utöva sin befogenhet att, i brådskande ärenden, vidta lämpliga åtgärder – såsom dem som avses i artikel 40.6 i direktiv 92/49 – när nämnda myndigheters farhågor inte kan bemötas på annat sätt, det vill säga särskilt genom samarbete mellan tillsynsmyndigheter. Genom nämnda beslut av den 6 juni 2014 fann ordföranden för Eiopa även att det ankom på nämnda medlemsstat att fastställa omfattningen av och gränserna för denna befogenhet, att frågan huruvida nationella rättsregler iakttagits omfattades av de italienska domstolarnas rättsliga prövning och att det inte fanns skäl att fastställa att IVASS hade åsidosatt nyssnämnda direktiv.

25 Som svar på Onix skrivelse av den 8 oktober 2014 bekräftade Eiopa detta synsätt genom skrivelse av den 24 november 2014.

26 Onix inkom med klagomål mot denna skrivelse vid överklagandenämnden. Genom beslut av den 3 augusti 2015 avvisade överklagandenämnden klagomålet av det skälet att det inte kunde tas upp till prövning, då det riktades mot en rättsakt som enbart bekräftade en tidigare rättsakt som inte hade angripits inom den föreskrivna tidsfristen. Sistnämnda beslut överklagades till Europeiska unionens tribunal (mål T‑590/15).

27 Genom beslut av den 24 juni 2016 avvisade tribunalen talan eftersom det var uppenbart att den delvis inte kunde prövas i sak och delvis saknade rättslig grund.

28 För det andra överklagade Onix IVASS beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Latium, Italien), som genom dom nr 478/2015 ogillade överklagandet med hänvisning till att slutsatsen att majoritetsaktieägaren i företaget som utövade friheten att tillhandahålla tjänster inte uppfyllde de uppställda kraven på anseende för att kunna bedriva försäkringsverksamhet i Italien var ett skäl av brådskande art som, genom ett undantag från principen om hemlandstillsyn, berättigade IVASS ingripande.

29 Onix överklagade nyssnämnda dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) och gjorde därvid särskilt gällande att tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där tjänsten utförs inte har befogenhet att, genom undantag från principen om hemlandstillsyn, förbjuda ett försäkringsföretag som är auktoriserat i hemlandet att ingå nya avtal inom förstnämnda medlemsstats territorium av den anledningen att rekvisitet avseende anseende inte är uppfyllt.

30 Den hänskjutande domstolen övervägde att ogilla överklagandet med motiveringen att tillsynsmyndigheterna i medlemsstaten där tjänsten utförs enligt artikel 40.6 i direktiv 92/49, på grund av majoritetsaktieägarens brottsliga förflutna, i förebyggande syfte får förbjuda försäkringsföretaget att fortsätta sin verksamhet inom den medlemsstatens territorium för att skydda försäkringstagarnas intressen.

31 Då det emellertid framstod som oklart för Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) huruvida en sådan tolkning är förenlig med unionsrätten, och i synnerhet med principen om en enda auktorisation och hemlandets prövning av rekvisitet anseende, beslutade nämnda domstol att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

32 Genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 1 december 2016, begärde Onix att det muntliga förfarandet skulle återupptas. Företaget har i huvudsak gjort gällande att vissa argument som uppgetts vara väsentliga för förevarande begäran om förhandsavgörande inte har avhandlats mellan de berörda parterna.

33 Det ska härvidlag erinras om att enligt artikel 83 i domstolens rättegångsregler får domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.

34 I förevarande fall anser domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att den har tillgång till alla uppgifter den behöver för att kunna besvara den fråga som ställts och att dessa uppgifter har avhandlats mellan parterna och de berörda som avses i nyssnämnda artikel.

35 Onix begäran ska följaktligen avslås.

36 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 92/49, i synnerhet dess artikel 40.6, ska tolkas så, att det utgör hinder mot att tillsynsmyndigheterna i en medlemsstat, i syfte att skydda intressena hos försäkringstagare och andra personer som kan omfattas av försäkringsskydd, i brådskande ärenden vidtar åtgärder gentemot ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet avseende annan direkt försäkring än livförsäkring i nämnda medlemsstat med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster, såsom ett förbud mot att ingå nya avtal inom medlemsstatens territorium, på grundval av – ursprunglig eller senare uppdagad – bristande uppfyllelse av ett subjektivt rekvisit som ska vara uppfyllt för att nödvändig auktorisation för att utöva försäkringsverksamhet ska beviljas, såsom rekvisitet anseende, vilket fastställs genom en skönsmässig bedömning.

37 Det ska inledningsvis påpekas att artikel 40.6 i direktiv 92/49 stadgar att utöver de åtgärder som kan vidtas med stöd av punkterna 3–5 i nämnda artikel, kan en medlemsstat i brådskande ärenden vidta lämpliga åtgärder för att förhindra oegentligheter inom medlemsstatens territorium, däribland förhindra ett försäkringsföretag från att ingå nya försäkringsavtal där.

38 I sistnämnda hänseende påpekar EU-domstolen att vissa språkversioner av nämnda bestämmelse, bland annat den spanska och den franska versionen, hänvisar till oegentligheter begångna inom den berörda medlemsstatens territorium, vilket eventuellt skulle kunna tyda på att denna bestämmelse endast är tillämplig i de fall då oegentligheten redan skett.

39 Det ska emellertid erinras om att behovet av en enhetlig tolkning av unionens rättsakter utesluter att texten i en bestämmelse i oklara fall betraktas isolerat, och kräver i stället att den ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av de versioner som utarbetats på övriga officiella språk (dom av den 19 september 2013, Van Buggenhout och Van de Mierop, C‑251/12, EU:C:2013:566, punkt 27).

40 För det första innehåller andra språkversioner, såsom den tyska och den engelska versionen, ingen liknande begränsning. För det andra används i samtliga språkversioner verbet förhindra, eller en därmed jämförbar term, för att beskriva syftet med de åtgärder som kan vidtas. Nämnda bestämmelse ska följaktligen tolkas som att den tillåter att åtgärder vidtas i syfte att förhindra att oegentligheter uppkommer i framtiden.

41 Med detta sagt noterar EU-domstolen att lydelsen av artikel 40.6 i direktiv 92/49, sedd isolerat, inte gör det möjligt att besvara den fråga som ställts. Under dessa förhållanden ska sammanhanget som denna bestämmelse ingår i, samt de mål som eftersträvas genom nyssnämnda direktiv, prövas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 2015, CO Sociedad de Gestión y Participación m.fl., C‑18/14, EU:C:2015:419, punkt 27).

42 I detta hänseende framgår det, för det första, av skälen 1, 5 och 6 i direktiv 92/49 att direktivet – som syftar till att genomföra den inre marknaden i fråga om annan direkt försäkring än livförsäkring – grundas på två principer. Dessa består dels i instiftandet av en enda auktorisation som, så snart den beviljats, gör det möjligt för försäkringsföretag att bedriva sin verksamhet inom hela unionen, dels i principen om hemlandstillsyn av försäkringsföretag.

43 För att uppnå detta syfte föreskriver direktiv 92/49 först och främst, i artikel 4, att denna enda auktorisation endast kan beviljas av myndigheterna i hemlandet, och det preciseras vidare att villkoren för att sådan auktorisation ska beviljas framgår av artikel 6, inbegripet villkoret avseende anseendet hos ledaren av det berörda företaget. Det framgår dessutom av artikel 14 i samma direktiv att det även ankommer på hemlandet att återkalla den auktorisation som ett försäkringsföretag beviljats om företaget inte längre uppfyller villkoren för etablering, eller allvarligt åsidosätter de skyldigheter som åvilar företaget enligt den lagstiftning det omfattas av.

44 Det framgår av ovanstående att endast de behöriga myndigheterna i hemlandet – med uteslutande av myndigheterna i andra medlemsstater – kan kontrollera huruvida ett försäkringsföretag uppfyller rekvisitet avseende företagsledarnas anseende.

45 Det ska, för det andra, påpekas att artikel 40 i direktiv 92/49 instiftar två separata förfaranden varigenom de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna där tjänsterna utförs, i fall av oegentligheter eller risk för oegentligheter, kan vidta åtgärder gentemot det berörda företaget.

46 Härvidlag anger artikel 40.4 och 40.5 i direktiv 92/49 de villkor som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna där tjänsterna utförs måste iaktta när de har för avsikt att vidta sådana åtgärder, nämligen att på förhand underrätta de behöriga myndigheterna i hemlandet om att ett företag som beviljats auktorisation av sistnämnda myndigheter åsidosatt vissa rättsregler och att ge dem möjlighet att snarast möjligt vidta lämpliga åtgärder för att avhjälpa detta missförhållande.

47 Trots att det måste föreligga en risk för oegentligheter för att artikel 40.6 i direktiv 92/49, som endast avser brådskande ärenden, ska vara tillämplig, föreskriver inte denna bestämmelse – med undantag från det ordinarie förfarande som avses i artikel 40.4 och 40.5 – någon skyldighet för den berörda medlemsstaten där tjänsterna utförs att vare sig underrätta de behöriga myndigheterna i hemlandet om dessa oegentligheter eller meddela dem om sin avsikt att vidta lämpliga åtgärder.

48 Att det finns en risk för att en oegentlighet inom kort kan uppstå, kan nämligen medföra att det blir nödvändigt att omedelbart vidta åtgärder. Det kan således inte krävas av den medlemsstat där tjänsterna utförs att denna, i ett brådskande ärende, ska inleda ett förfarande för informationsutbyte med hemlandet som, till skada för intressena hos försäkringstagare och personer som kan omfattas av försäkringsskydd, kan försena att sådana åtgärder vidtas.

49 I avsaknad av indikationer på motsatsen kan artikel 40.6 i direktiv 92/49 däremot inte tolkas så, att den tillåter att den medlemsstat där tjänsterna utförs gör avsteg från den exklusiva som behörighet hemlandet har, såsom påpekats i punkt 44 ovan, i fråga om att bedöma huruvida ett försäkringsföretag uppfyller villkoren för att beviljas auktorisation och i synnerhet villkoret avseende företagsledarnas anseende. Prövningen därav omfattas enligt artikel 4 i direktiv 92/49 av hemlandets exklusiva behörighet.

50 När den medlemsstat där tjänsterna utförs utövar de befogenheter den förfogar över i brådskande ärenden, ankommer det emellertid på den medlemsstaten att fastställa huruvida vissa brister eller viss osäkerhet beträffande anseendet hos det berörda försäkringsföretagets ledare utgör en verklig och överhängande risk för att oegentligheter som kan skada intressena hos försäkringstagare och andra personer som omfattas av försäkringsskydd kommer att uppstå. Om så är fallet, ankommer det på nämnda medlemsstat att omedelbart vidta lämpliga åtgärder, såsom, i förekommande fall, ett förbud att ingå nya avtal inom medlemsstatens territorium.

51 Det framgår nämligen av skäl 3 i direktiv 92/49 att direktivet syftar till att försäkringstagare ska garanteras ett tillfredsställande skydd. Ett sådant skydd kan emellertid inte säkerställas om artikel 40.6 i nämnda direktiv tolkades på ett sådant sätt att denna bestämmelse fråntar den berörda medlemsstaten där tjänsterna utförs, som ställts inför ett brådskande ärende, möjligheten att bedöma huruvida en överhängande risk för dessa försäkringstagares intressen föreligger och omedelbart vidta åtgärder för att avhjälpa denna risk, utan att därvid vara skyldig att hänvisa uppgiften att vidta nödvändiga åtgärder till myndigheterna i hemlandet.

52 Eftersom direktiv 92/49 ger uttryck för principen om hemlandstillsyn av försäkringsföretag, såsom påpekats i punkt 42 ovan, kan emellertid den medlemsstat där tjänsterna utförs, i brådskande ärenden, endast vidta säkerhetsåtgärder. Dessa åtgärder kan således endast tillämpas i väntan på ett beslut från de behöriga myndigheterna i hemlandet, som med beaktande av villkoren för att bevilja auktorisation – däribland villkoret avseende anseende – ska dra sina slutsatser utifrån de faktiska omständigheter som påtalats av den medlemsstat där tjänsterna utförs, vilket även erfordras enligt rättssäkerhetsprincipen som utgör en del av unionens rättsordning.

53 Mot bakgrund av ovanstående ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Direktiv 92/49, i synnerhet dess artikel 40.6, ska tolkas så, att det utgör hinder mot att tillsynsmyndigheterna i en medlemsstat, i syfte att skydda intressena hos försäkringstagare och andra personer som kan omfattas av försäkringsskydd, i brådskande ärenden vidtar åtgärder gentemot ett försäkringsföretag som bedriver verksamhet avseende annan direkt försäkring än livförsäkring i nämnda medlemsstat med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster, såsom ett förbud mot att ingå nya avtal inom medlemsstatens territorium, på grundval av – ursprunglig eller senare uppdagad – bristande uppfyllelse av ett subjektivt rekvisit som ska vara uppfyllt för att nödvändig auktorisation för att utöva försäkringsverksamhet ska beviljas, såsom rekvisitet anseende, vilket fastställs genom en skönsmässig bedömning. Däremot utgör nämnda direktiv inte hinder mot att denna medlemsstat, när den utövar de befogenheter den förfogar över i brådskande ärenden, fastställer huruvida vissa brister eller viss osäkerhet beträffande anseendet hos det berörda försäkringsföretagets ledare utgör en verklig och överhängande risk för att oegentligheter som kan skada intressena hos försäkringstagare och andra personer som omfattas av försäkringsskydd kommer att uppstå och, om så är fallet, omedelbart vidtar lämpliga åtgärder, såsom, i förekommande fall, ett förbud att ingå nya avtal inom medlemsstatens territorium.

54 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.