Förslag till avgörande av generaladvokat Eleanor Sharpston föredraget den 8 juni 2017

1 Originalspråk: engelska.

2 I riktning från norr till söder: Finland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Ungern, Bulgarien och Rumänien. Den ryska exklaven Kaliningrad oblast omges av Polen, Litauen och Östersjön.

3 Kroatien har utöver gränserna till EU-grannarna Slovenien och Ungern även yttre gränser till Bosnien och Herzegovina, Serbien och Montenegro. Grekland har en inre gräns till EU-landet Bulgarien och yttre gränser till Albanien, den före detta jugoslaviska republiken Makedonien (nedan kallad FYR Makedonien) och Turkiet.

4 Genèvekonventionen (se punkt 19 nedan) definierar flyktingar som personer som flyr från konflikt eller förföljelse. Uttrycket flyktingar används också i vid betydelse för de människor som är del av en massflykt från ett land eller en region som drabbats av konflikt innan de har haft möjlighet att formellt ansöka om och tilldelas flyktingstatus. Migration är ett mycket varierande begrepp. På internationell nivå finns det inte någon allmänt vedertagen definition av ordet migrant. Termen uppfattas vanligen omfatta alla fall där beslutet att flytta fattades frivilligt av den berörda personen av personliga bekvämlighetsskäl och utan påverkan av en yttre tvingande omständighet. Det är en avgörande skillnad mellan migranter och flyktingar. Uttrycket migrant används ofta i pressen för så kallade ekonomiska migranter – de som lämnar sitt ursprungsland enbart av ekonomiska skäl som inte har något att skaffa med begreppet flykting, för att materiellt förbättra sin livskvalitet. Se Glossary of the International office for Migration och Glossary of the European Migration Network samt uttalande av Förenta nationernas flyktingkommissarie (nedan kallad UNHCR) av den 11 juli 2016, Refugee or migrant – which is right?.

5 Mellan respektive: Irland och Förenade kungariket, Förenade kungariket och Frankrike och Belgien, Förenade kungariket och Nederländerna och Tyskland.

6 Skagerrak skiljer Danmark från dess EES-granne Norge.

7 Kattegatt och Östersjön skiljer Danmark och Tyskland från Sverige.

8 Östersjön, Bottniska viken och Finska viken.

9 Finlands landgränser är med Sverige (också medlem i EU), Norge (en EES-stat) och Ryssland (ett tredjeland).

10 Jag använder detta uttryck för att successivt beskriva Dublinkonventionen (konvention rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna (EGT C 254, 1997, s. 1). Medlemsstaterna undertecknade den konventionen i Dublin den 15 juni 1990. Dublinkonventionen trädde i kraft den 1 september 1997 för de tolv ursprungliga signatärstaterna, den 1 oktober 1997 för Republiken Österrike och Konungariket Sverige och den 1 januari 1998 för Republiken Finland. Den ersattes av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s.1, nedan kallad Dublin II-förordningen). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen) upphävde Dublin II-förordningen och är den nuvarande versionen som är i kraft.

11 Jag noterar att vilken medlemsstat där en sökande av internationellt skydd som reser med flyg först landar i praktiken hänger samman med vilka flyglinjer olika flygbolag har till de olika medlemsstaterna.

12 Editorial Comments Common Market Law Review 52, nr 6 av den 6 december 2015, sidorna 1437–1450, med citering av brevet från förste vice ordföranden Frans Timmermans till S & D-gruppen i Europaparlamentet den 21 oktober 2015.

13 Se meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 10 februari 2016 om lägesrapporten om genomförande av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan (COM(2016) 85 final).

14 Som beskrivs gemensamt som transitstaterna.

15 Migration to Europe through the Western Balkans – Serbia & the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Report, December 2015 to May 2016, REACH, s. 4. Rutten beskrivs som relativt lätt och säker jämfört med andra rutter, se s. 19 i den rapporten.

16 At the Gate of Europe, a report on refugees on the Western Balkans Route av Senado Šelo Šabić och Sonja Borić. Så snart som tredjelandsmedborgare anlände till Šid, en stad längs gränsen till Kroatien, tillhandahölls gratis transport för att föra dem över gränsen till ett mottagningscenter i Kroatien.

17 Rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 239, 2015, s. 146).

18 Skäl 7 i beslut 2015/1523.

19 Rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 248, 2015, s. 80).

20 I februari 2017 hade (efter 18 månader av omplaceringsperioden) sammanlagt 11966 asylsökande omplacerats från Grekland och Italien, se rapport från generaldirektoratet för unionens interna politik Genomförande av rådets beslut 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland som publicerats av Europaparlamentet. Kommissionen har beskrivit omplaceringsprogrammets genomförandenivå som otillfredsställande: meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Första rapporten om omplacering och vidarebosättning av den 16 mars 2016 (COM(2016) 165 final).

21 Ungern ansåg sig inte vara en stat i främsta ledet och intog ståndpunkten att den inte fick någon nytta av åtgärden. Tjeckien, Ungern, Slovakien, och Rumänien röstade emot, Finland avstod – Europaparlamentets utredningsavdelning Lagstiftning om nödomplacering av asylsökande i Europeiska unionen.

22 De som deltog var Albanien, Österrike, Bulgarien, Kroatien, FYR Makedonien, Tyskland, Grekland, Ungern, Rumänien, Serbien och Slovenien.

23 Kommissionens pressrelease IP/15/5904 av den 25 oktober 2015.

24 Den troligaste bedömningen är kanske att detta var avsett som en mellanstatlig åtgärd enligt internationell rätt snarare än EU-rätt. Det är ändå oklart huruvida medlemsstaterna hade den nödvändiga behörigheten att vidta en sådan åtgärd.

25 Detta förefaller inte vara en helt korrekt beskrivning av situationen. Det framgår emellertid hur vissa uppfattade situationen.

26 De olika rapporterna om situationen innefattar Frontex meddelande om trender och rutter beträffande den västra Balkanrutten.

27 Cheferna för polisväsendet i FYR Makedonien, Kroatien, Serbien, Slovenien och Österrike var närvarande. Punkterna 5–7 i det uttalandet anger att deltagarna kom överens om att endast ge tillstånd till första inresa för personer som uppfyllde inresevillkoren i kodexen om Schengengränserna. Medborgare i Irak och Syrien skulle få tillstånd till inresa av humanitära skäl förutsatt att de uppfyllde vissa villkor såsom bevis om nationalitet. Gemensamma kriterier fastställdes som skulle kontrolleras under registreringsförfarandet. Ett antal initiativ togs på EU-nivå och av olika medlemsstater (som beskrivs i punkterna 12–17 ovan). Jag nämner detta särskilda uttalande eftersom det direkt berör tolkningsfrågorna i förevarande mål.

28 Undertecknad i Genève den 28 juli 1951 och som trädde i kraft den 22 april 1954 (United Nations Treaty Series, vol. 189, p. 150, No 2545 (1954)), sådan den kompletterats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning överenskommet i New York den 31 januari 1967, som trädde i kraft den 4 oktober 1967 (kallad Genèvekonventionen).

29 Undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).

30 EUT C 83, 2010, s. 389 (nedan kallad stadgan). Genom Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009 upphöjdes stadgan till primärrätt (artikel 6.1 FEU).

31 Rådets beslut 2006/188/EG av den 21 februari 2006 om ingående av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Konungariket Danmark för att utvidga tillämpningsområdet för rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat och för rådets förordning (EG) nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen, till att även gälla Danmark (EUT L 66, 2006, s. 38).

32 Avtalet och protokollet med Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein trädde i kraft den 1 mars 2008 (EUT L 53, 2008, s. 5). Det godkändes genom rådets beslut 2008/147/EG av den 28 januari 2008 (EUT L 53, 2008, s. 3) och rådets beslut 2009/487/EG av den 24 oktober 2008 (EUT L 161, 2009, s. 6). Dublinsystemet är därför även tillämpligt i förhållande till Liechtenstein. Island och Norge tillämpar Dublinsystemet på grund av bilaterala avtal med Europeiska unionen vilket godkänts genom rådets beslut 2001/258/EG av den 15 mars 2001 (EGT L 93, 2001, s. 38).

33 Skälen 2–4.

34 Skäl 5.

35 Skäl 7.

36 Skälen 10–12 hänvisar till följande rättsakter: i) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) (nedan kallat skyddsgrundsdirektivet), ii) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 6) (nedan kallat förfarandedirektivet) och iii) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96) (nedan kallat mottagandedirektivet).

37 Skälen 13 och 14.

38 Skälen 15 och 16.

39 Skäl 19.

40 Skäl 25.

41 Skäl 32.

42 Skäl 39.

43 Se vidare punkt 88 nedan.

44 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) (EUT L 243, 2009, s. 1).

45 _ Eurodacförordningen: se vidare punkt 43 nedan.

46 Den exakta innebörden av denna bestämmelse är föremål för prövning i målet Mengesteab, C‑670/16 som för närvarande är anhängigt vid domstolen.

47 Artikel 22.3 uppdrar åt kommissionen att genom genomförandeakter utarbeta förteckningar med relevanta uppgifter om bevis och indicier som bestämmer ansvaret för prövning av en ansökan om internationellt skydd enligt Dublin III-förordningen; se vidare punkt 44 nedan.

48 Frågor rörande tolkningen av dessa bestämmelser har också ställts i målet Mengesteab, C‑670/16 (anhängigt vid domstolen).

49 Frågor om tolkningen av artikel 29 i Dublin III-förordningen har tagits upp i målet C‑201/16, Shiri (anhängigt vid domstolen).

50 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 439/2010 av den 19 maj 2010 om inrättande av ett europeiskt stödkontor för asylfrågor (EUT L 132, 2010, s. 11).

51 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (EUT L 180, 2013, s. 1) (nedan kallad Eurodacförordningen). Se artikel 1.

52 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 118/2014 av den 30 januari 2014 om ändring av förordning (EG) nr 1560/2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 (EUT L 39, 2014, s. 1; nedan kallad Dublingenomförandeförordningen).

53 Se, till exempel, Hansaförbundet som skapades för att skydda vissa kommersiella intressen och diplomatiska privilegier i dess anslutna städer och länder och som därigenom underlättade och reglerade kommersiellt betingad fri rörlighet för personer. Förbundet grundades officiellt år 1356, men dess ursprung kan ledas tillbaka till återuppbyggnaden av Lübeck år 1159 av Henrik Lejonet. Det spelade en betydande roll i att forma ekonomierna, handeln och politiken i Nordsjö- och Östersjöregionerna under mer än 300 år.

54 Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19, nedan kallad CISA). Konventionen är fortfarande gällande även om den delvis har ersatts av kodexen för Schengengränserna som upphävde artiklarna 2–8. Se vidare punkt 46 nedan.

55 Av de 28 EU-medlemsstaterna deltar 22 helt i Schengenregelverket. Bulgarien, Kroatien, Cypern och Rumänien är på väg att bli deltagare fullt ut. Enligt artikel 4.2 i akten om Kroatiens anslutning till Europeiska unionen är vissa bestämmelser i Schengenregelverket tillämpliga i Kroatien. SIS II gäller ännu inte där men ett förslag till ett beslut av rådet att ändra det förhållandet föreligger för närvarande: förslag till rådets beslut om tillämpningen av bestämmelserna i Schengenregelverket i fråga om Schengens informationssystem i Republiken Kroatien av den 18 januari 2017 (COM(2017) 17 final). Liechtenstein, Island, Norge och Schweiz deltar också i Schengenregelverket enligt bilaterala avtal med Europeiska unionen.

56 Enligt artikel 4 i protokoll (nr 19) om Schengenregelverket, som är införlivat inom Europeiska unionens ramar och som är fogat till EUF och FEUF, får Irland och Förenade kungariket begära att vissa eller samtliga bestämmelser i Schengenregelverket ska tillämpas på dem. Förenade kungariket får genomföra kontroller vid sina gränser av personer som vill resa in i Förenade kungariket som det anser nödvändiga (artikel 1 i protokoll (nr 20) FEUF om tillämpning av vissa inslag i artikel 26 FEUF på Förenade kungariket och på Irland som fogats till EUF och FEUF). Förenade kungariket har ett uttryckligt undantag från artikel 77 FEUF (rörande unionens politik avseende kontroll vid inre och yttre gränser). Fördragen godtar således att Förenade kungariket kontrollerar sina egna gränser. Enligt artikel 1 i protokoll (nr 22) om Danmarks ställning som fogats till EUF och FEUF ska inte den medlemsstaten delta i rådets beslut om föreslagna åtgärder i enlighet med avdelning V i tredje delen FEUF (unionens politik och inre åtgärder på områden med frihet, säkerhet och rättvisa).

57 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1). Den förordningen har sedan upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 (EUT L 77, 2016, s. 1), även den kallad kodex om Schengengränserna. Vid den i målet aktuella tiden (det vill säga september 2015–mars 2016) var det den tidigare versionen av kodexen för Schengengränserna som var i kraft i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1051/2013 (EUT L 295, 2013, s. 1). Jag kommer att hänvisa till den versionen av kodexen för Schengengränserna i detta förslag.

58 Skäl 2.

59 Skäl 4.

60 Skäl 6.

61 Skäl 7.

62 Skäl 8.

63 Skäl 9.

64 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 2004, s. 77).

65 Rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EGT L 157, 2002, s. 1).

66 Se punkt 58 nedan.

67 Domstolen uttalade sig kort om förhållandet mellan sådana viseringar och Dublin III-förordningen i punkt 48 i sin nyligen avkunnade dom av den 7 mars 2017, X och X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173.

68 Artikel 5.2 anger att en icke uttömmande förteckning över verifikationer som gränskontrolltjänstemannen får begära av tredjelandsmedborgare för att kontrollera att villkoren i punkt 1 c är uppfyllda ingår i bilaga I.

69 Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) (EUT L 381, 2006, s. 4) (nedan kallad SIS II-förordningen). Den förordningen ersatte artiklarna 92–119 i CISA.

70 Artikel 3 d i SIS II-förordningen.

71 Artikel 24.1 och 2 i SIS II-förordningen. Jag kommenterar mer i detalj systemet för registrering i SIS i mitt förslag i målet Ouhrami, C-225/16, EU:C:2017:398.

72 Artikel 24.3 i SIS II-förordningen.

73 Rådets förordning (EG) nr 1683/95 av den 29 maj 1995 om en enhetlig utformning av visumhandlingar (EGT L 164, 1995, s. 1).

74 Rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s. 1).

75 Artikel 3 i förordning nr 539/2001.

76 Dessa kategorier förtecknas i artikel 4.1; de innefattar, till exempel, innehavare av diplomatpass.

77 Rådets beslut av den 8 juni 2004 om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (EUT L 213, 2004, s. 5).

78 Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen) (EUT L 218, 2008, s. 60).

79 Se artikel 2.1, 2.2, 2.6 och 2.7 i viseringskodexen.

80 Artikel 31.1 och 31.2.

81 Artikel 31.3.

82 Artikel 31.8 h och i) i förfarandedirektivet.

83 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligen i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) (nedan kallat återvändandedirektivet).

84 Artikel 3.1 och 3.2 i återvändandedirektivet.

85 Mål C-490/16.

86 Mål C-646/16.

87 Se fotnot 4 ovan.

88 Artikel 22.3 i Dublin III-förordningen föreskriver att huruvida det har förekommit en inresa utan tillstånd avgörs på grundval av bevis eller indicier enligt Dublingenomförandeförordningen. Upravno sodišče Republike Slovenije (Förvaltningsdomstolen i första instans i Republiken Slovenien) uppger att det faktiskt inte finns något formellt bevis bland handlingarna i A.S. mål om inresa utan tillstånd i Kroatien.

89 Se vidare punkt 99 nedan om närvaro vid den gemensamma förhandlingen och muntliga yttranden.

90 Eftersom denna ändring (skriven endast på slovenska) förefaller ha gjorts av en tjänsteman som handlat utan sökandenas vetskap eller samtycke är det ett tecken på den press varunder gränstjänstemännen arbetade. Splittring av familjen på detta sätt föranleder frågor enligt artiklarna 7 och 24 i stadgan rörande rätten till familjeliv och barnets rättigheter. Om de två systrarna och deras respektive barn faktiskt hade hamnat i olika medlemsstater, hade frågor rörande andra kriterier i kapitel III i Dublin III-förordningen potentiellt kunnat uppkomma.

91 Se punkterna 231 och 232 nedan.

92 Det är möjligt att detta kan vara en hänvisning till uttalandet som gjordes av polischeferna den 18 februari 2016 (se punkt 16 ovan). Det kan emellertid hänvisa till Europeiska rådets slutsatser samma dag. Det framgår inte av beslutet om hänskjutande vilken av dessa handlingar som avses.

93 Dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C-63/15, EU:C:2016:409), och dom av den 7 juni 2016 (Karim, C-155/15, EU:C:2016:410).

94 Artikel 1 i Dublin III-förordningen.

95 Se punkt 45 ovan.

96 Forum shopping avser missbruk av asylförfarandet i form av flera asylansökningar som ges in av samma person i flera medlemsstater i det enda syftet att förlänga vederbörandes vistelse i medlemsstaterna; se till exempel förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat av den 3 december 2008 (KOM(2008) 820 slutlig).

97 Sekundära förflyttningar avser företeelsen när migranter, flyktingar och asylsökande av olika skäl förflyttar sig från det land dit de först anlände för att söka skydd eller permanent bosättning på nytt i annat land (se European Migration Network, Asylum and Migration Glossary).

98 Skälen 2–5 i Dublin III-förordningen.

99 Artiklarna 8–11 i Dublin III-förordningen.

100 Artiklarna 12–14 i Dublin III-förordningen. När en tredjelandsmedborgare gör en ansökan om internationellt skydd på det internationella transitområdet på en flygplats i en medlemsstat är det den staten som är ansvarig för prövningen av en sådan ansökan. (artikel 15 i Dublin III-förordningen).

101 Se artiklarna 7 och 5.1 i kodexen om Schengengränserna.

102 Artikel 12.1 i kodexen om Schengengränserna. Denna skyldighet påverkar inte dem som söker flyktingstatus och principen om non-refoulement. Se artikel 9.1 i förfarandedirektivet beträffande rätten att kvarstanna i en medlemsstat i avvaktan på prövning av en ansökan om flyktingstatus och artikel 6 i återvändandedirektivet vad gäller medlemsstaternas skyldighet att se till att tredjelandsmedborgare återvänder när de vistas olagligen på deras territorium.

103 I praktiken tillämpas inte Eurodacförordningen konsekvent och kommissionen har tillställt medlemsstaterna ett antal administrativa skrivelser (den skrivelse som sänds före den formella underrättelsen som föregår talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF). Se COM(2015) 510 final av den 14 oktober 2015; Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet Hanteringen av flyktingkrisen: lägesrapport om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan.

104 Artikel 2.2 a i återvändandedirektivet. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa direktivet när inresa nekats enligt artikel 13 i kodexen om Schengengränserna eller när en person grips eller hejdas i samband med en olaglig gränspassage.

105 Se punkterna 7–18 ovan.

106 Fråga 2 i mål C-490/16 och fråga 1 i mål C-646/16.

107 Frågorna 2 a–d och 3 e–g i mål C-646/16.

108 Fråga 2 i mål C-490/16 och frågorna 2 e, 3 a och 3 b i mål C-646/16.

109 Fråga 3 i mål C-490/16 och frågorna 3 a–h i mål C-646/16.

110 Frågorna 1 och 5.

111 Fråga 4 i mål C-490/16.

112 Se punkterna 12–17 och 45 ovan.

113 Dom av den 6 juni 2013, MA m.fl. ( C-648/11, EU:C:2013:367, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C-63/15, EU:C:2016:409, punkt 35).

114 Interinstitutionellt avtal av den 22 december 1998 om gemensamma riktlinjer för gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet (EGT C 73, 1999, s. 1).

115 Se, analogt, dom av den 11 december 2007, Skoma-Lux, C-161/06, EU:C:2007:773, punkt 38.

116 Se punkterna 142–153 nedan.

117 Se punkterna 62 och 63 ovan. Visering i artikel 2 m i Dublin III är ett vidare begrepp än i kodexen.

118 Se punkt 26 ovan.

119 Skäl 3 i Dublin III-förordningen.

120 Skäl 3 i Dublin III-förordningen.

121 Se, analogt, dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso ( C-443/14 och C-444/14, EU:C:2016:127, punkterna 29 och 30).

122 I motiveringen till sitt förslag KOM (2001) 447 slutlig av den 26 juli 2001 till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat beskrev kommissionen den föreslagna rättsakten som att den bidrar till inrättandet av ett CEAS…. Se vidare, analogt, dom av den 17 mars 2016, Mirza, C-695/15 PPU, EU:C:2016:188, punkt 41; se också skälen 10–12 i Dublin III-förordningen.

123 Se, till exempel, artikel 2 b och 2 d i Dublin III-förordningen i förhållande till skyddsgrundsdirektivet och förfarandedirektivet samt artikel 28 avseende mottagandedirektivet.

124 Skäl 32.

125 Dom av den 21 december 2011 (NS, C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkterna 78 och 79), och dom av den 10 december 2013, Abdullahi ( C-394/12, EU:C:2013:813, punkt 52).

126 Dom av den 10 december 2013 (Abdullahi, C-394/12, EU:C:2013:813, punkt 53).

127 Dom av den 21 december 2011 (NS, C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkt 83).

128 Dom av den 6 juni 2013, MA m.fl. ( C-648/11, EU:C:2013:367, punkterna 56–58). Se också skälen 2, 19 och 39 i Dublin III-förordningen.

129 Dom av den 10 december 2013, Abdullahi ( C-394/12, EU:C:2013:813, punkt 56).

130 Dom av den 10 december 2013, Abdullahi ( C-394/12, EU:C:2013:813, punkt 59).

131 Se punkterna 117–120 ovan.

132 Artikel 2 c i Dublin III-förordningen.

133 Se motiveringen till kommissionens förslag KOM(2008) 820 slutlig. Bestämmelserna om Ansvarighet i samband med behandling av asylansökan fanns i artiklarna 28–38 i kapitel 7 i CISA.

134 Rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 2002, s. 17).

135 Se artiklarna 3 och 4a.1 i protokoll (nr 21) fogat till EUF och FEUF och skäl 41 i Dublin III-förordningen.

136 I sådana fall omfattas den berörda tredjelandsmedborgaren av tillämpningsområdet för förfarandedirektivet och åtnjuter skydd enligt artikel 9 däri.

137 Dom av den 7 juni 2016 (C-47/15, EU:C:2016:408, punkterna 48 och 49).

138 Se vidare punkt 155 och följande punkter nedan.

139 Dom av den 10 december 2013, Abdullahi, C-394/12, EU:C:2013:813, punkt 48.

140 Bestämmelserna inom CEAS har samma rättsliga grund, nämligen artikel 78.2 FEUF (i synnerhet skyddsgrundsdirektivet artikel 78.2 a och b FEUF, förfarandedirektivet artikel 78.2 d FEUF och mottagandedirektivet artikel 78.2 f FEUF). Den rättsliga grunden för Dublin III-förordningen är naturligtvis artikel 78.2 e FEUF. Artikel 63.2 a och b EG anges som rättslig grund för rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 2001, s. 12). Den rättsakten har ännu inte uppdaterats, den rätta rättsgrunden skulle nu vara artikel 78.2 g efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget. Den rättsliga grunden för kodexen om Schengengränserna är artikel 77 FEUF och för återvändandedirektivet artikel 79 FEUF.

141 Tyskland var vanligen den föredragna destinationen bland dem som intervjuades i en undersökning som genomfördes av REACH i dess rapport Migration to Europe through the Western Balkans – Serbia & the Former Yugoslav Republic of Macedonia, December 2015 to May 2016.

142 Dom av den 7 mars 2017 (X och X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

143 Bilaga I till förordning nr 539/2001.

144 Detsamma gäller A.S., eftersom Syrien är förtecknat i bilaga 1 till förordning nr 539/2001 som ett tredjeland vars medborgare ska inneha visering vid passering av EU:s yttre gräns från ett tredjeland.

145 Se punkterna 62 och 63 ovan.

146 Som krävs enligt artikel 20 respektive 24 i viseringskodexen.

147 Artikel 21 i viseringskodexen; se vidare punkt 60 ovan.

148 Se artikel 21 i förordning nr 767/2008 och skäl 31 i Dublin III-förordningen.

149 Se punkterna 1–9 ovan.

150 Tyska och slovenska.

151 Engelska och franska.

152 Europarådet skiljer på olaglig migration och irreguljär migrant. Med hänvisning till resolution 1509 (2006) av Europarådets parlamentariska församling föredras olaglig som beteckning för ställning eller process och irreguljär föredras i fråga om en person. På grund av anknytningen till kriminalitet anses det att uttrycket olaglig migration ska undvikas, eftersom de flesta irreguljära migranter inte är kriminella. Vistelse i ett land utan de erforderliga handlingarna är i de flesta länder inte en brottslig handling utan en administrativ förseelse. Kommissionen föredrog under lång tid uttrycket olaglig migration men hänvisar på senare tid även till irreguljär migration. Olaglig och irreguljär förefaller användas växelvis i kommissionens rekommendation (EU) 2017/432 av den 7 mars 2017 om effektivare återvändanden vid tillämpningen av [återvändandedirektivet] (EUT L 66, 2017, s. 15).

153 Dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso ( C-443/14 och C-444/14, EU:C:2016:127).

154 Den franska versionen använder också ett annat adjektiv: irrégulièrement används i artikel 13.1 i Dublin III-förordningen. I artikel 31.8 h i förfarandedirektivet används uttrycket est entré ou a prolongé son séjour illégalement. Detsamma gäller den tyska versionen som använder illegal i artikel 13.1 i Dublin III-förordningen och unrechtmäßig i artikel 31.8 h i förfarandedirektivet.

155 Syftet med dessa förteckningar är att säkerställa kontinuitet mellan Dublinkonventionen och de rättsakter som ersatte den, se skäl 2 i Dublingenomförandeförordningen.

156 Artikel 22.4 i Dublin III-förordningen föreskriver att beviskraven inte bör gå utöver det som är nödvändigt för att rätt kunna tillämpa förordningen. Se också artikel 22.5.

157 Artikel 1 i Eurodacförordningen.

158 Artikel 9 i Eurodacförordningen.

159 Artikel 14.1 i Eurodacförordningen.

160 Första strecksatsen i punkt 7 i förteckning A i bilaga II till Dublingenomförandeförordningen. Mot bakgrund av att den medlemsstat som tar fingeravtryck sedan blir ansvarig enligt artikel 13.1 i Dublin III-förordningen för att pröva framtida ansökan om internationellt skydd kan detta i verkligheten motverka en strikt tillämpning av Eurodacförordningen.

161 Den rättsliga grunden för Dublin III-förordningen är artikel 78.2 e FEUF. Jag noterar att artikel 78.2 c behandlar ett gemensamt system för tillfälligt skydd för fördrivna personer i händelse av en massiv tillströmning, se direktiv 2001/55/EG. Eftersom det direktivet antogs före Lissabonfördraget från 2009 avser numreringen i skälen i den rättsakten artikel 63 a och b EG.

162 UNHCR uppger att Dublinförordningen är det enda regional instrument som reglerar fördelningen av ansvar för asylsökande och är ett viktigt redskap för att asylsökande ska kunna återförenas med sina familjer inom EU. UNHCR kommenterar Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (COM(2016) 270), s. 6.

163 Artikel 3 i Europakonventionen är motsvarande rättighet.

164 Dom av den 21 december 2011, NS ( C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkt 94).

165 The Reform of the Dublin System, publicerad av Europeiska kommissionens generaldirektorat för migration och inrikesfrågor.

166 Kriterierna i kapitel III rörande inresevillkor, i synnerhet vad som nu är artikel 13.1 i Dublin III-förordningen, har utvecklats från samma principer som fanns i CISA (i synnerhet vad som var artikel 30 e), nämligen tanken att på ett område inom vilket fri rörlighet för personer garanteras av fördraget är varje medlemsstat ansvarig gentemot alla de övriga för sitt agerande i fråga om tredjelandsmedborgares inresa och vistelse och ska stå för följderna därav i en anda av solidaritet och uppriktigt samarbete. Se vad gäller Dublin II-förordningen motiveringen till kommissionens förslag KOM(2001) 447; se också motiveringen till kommissionens förslag KOM(2008) 820. Se vidare punkt 129 ovan beträffande betydelsen av Dublinrättsakternas tillkomsthistoria.

167 Inflödet innefattade också människor som inte var medborgare i dessa stater och även sådana som inte var tvingade att fly på grund av förföljelse. Se i synnerhet fotnot 4 och punkt 7 ovan.

168 Enligt mottagandedirektivet ska medlemsstaterna iaktta vissa normer för mottagande av sökande av internationellt skydd som säkerställer en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i hela Europeiska unionen. Medlemsstaterna ska därvid iaktta skyldigheter enligt rättsakter i internationell rätt såsom Genèvekonventionen och Europakonventionen (ECHR).

169 Se fotnot 209 nedan.

170 Dom av den 21 december 2011 (N.S., C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkt 86), nu kodifierad som artikel 3.2 i Dublin III-förordningen.

171 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om lägesrapporten om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan, COM(2016) 85 final.

172 KOM(2008) 820 slutlig.

173 Se fotnot 94 ovan.

174 A.S. reste in i Kroatien från Serbien vid ett särskilt gränsövergångsställe, se punkt 71 ovan. Familjerna Jafari reste in i Kroatien från Serbien efter att ha genomgått vissa inledande kontroller för att fastställa att de faktiskt var medborgare i Afghanistan och därför sannolikt var berättigade till internationellt skydd, se punkt 86 ovan.

175 Dom av den 21 december 2011, NS ( C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkt 94); se vidare punkterna 231–242 nedan.

176 Se punkterna 1 och 2 ovan.

177 Se vidare motiveringen till kommissionens förslag till en Dublin IV-förordning – förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (COM(2016) 270 final, av den 4 maj 2016).

178 Artikel 3 i kodexen om Schengengränserna.

179 Det vill säga som inte varar mer än 90 dagar under en period på 180 dagar (se viseringskodexen). Det finns inga bestämmelser om längre vistelser i kodexen om Schengengränserna.

180 Se vidare artikel 5.1 a i kodexen om Schengengränserna.

181 Se vidare artikel 5.1 b i kodexen om Schengengränserna.

182 Se vidare artikel 5.1 c i kodexen om Schengengränserna.

183 Se artikel 5.1 d respektive e i kodexen om Schengengränserna.

184 Se punkt 54 ovan.

185 En person som har passerat gränsen olagligen och som inte har rätt att vistas på den berörda medlemsstatens territorium ska gripas och bli föremål för ett återvändandeförfarande enligt återvändandedirektivet.

186 Förslag till rådets förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer av den 26 maj 2004, KOM(2004) 391 slutlig, s. 8.

187 Den ändring som infördes av Europaparlamentet ansågs nödvändig för att komplettera med ytterligare ett undantag från grundbestämmelserna, nämligen undantag som görs av humanitära hänsyn eller i nödsituationer, se Europaparlamentets betänkande om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, A6–0188/2005 slutlig, sidorna 71 och 74.

188 Förslag till avgörande i målet X och X ( C-638/16 PPU, EU:C:2017:93, punkt 130 avseende artikel 25 i viseringskodexen).

189 Artikel 1.1 i förordning nr 539/2001.

190 Artikel 1.2 i förordning nr 539/2001 och bilaga II. Ett slumpmässigt urval av de länder som förtecknas där är Albanien, Andorra, Brasilien, Israel, Japan och Kanada.

191 Se punkt 59 ovan.

192 Se artikel 1 och bilaga I i förordning nr 539/2001 som nämns i punkt 59 ovan.

193 A.S. åberopar inte artikel 14 i Dublin III-förordningen. För ordningens skull noterar jag ändå att läget skulle vara detsamma i hans fall, eftersom han i egenskap av syrisk medborgare också är skyldig att inneha visering för att resa in i Europeiska unionen; se bilaga I till förordning nr 539/2001 liksom punkt 194 ovan.

194 Se punkt 16 ovan.

195 Se punkterna 10 och 11 ovan.

196 Vid mötet närvarade ledarna för Albanien, Bulgarien, FYR Makedonien, Grekland, Kroatien, Rumänien, Serbien, Slovenien, Tyskland, Ungern och Österrike. Uttalandet är utformat som en plan i 17 punkter om pragmatiska och operationella åtgärder för att se till att människor inte lämnas åt sig själva i regn och kyla. Det utfärdades som en pressrelease IP/15/5904.

197 Vissa rättsakter infördes som ansågs vara uttryck för solidaritet i den mening som avses i artikel 80 FEUF, nämligen rådets beslut 2015/1523 och 2015/1601. Artikel 33 i Dublin III-förordningen utlöstes emellertid inte.

198 Der Tagesspiegel (Andrea Dernbach) den 26 augusti 2015.

199 The Financial Times den 20 januari 2016.

200 Se punkterna 13–17 ovan.

201 Se punkt 175 ovan angående bedömningen av artikel 13.1 i Dublin III-förordningen.

202 Se fotnot 54 ovan.

203 At the Gate of Europe, en rapport om flyktingar på västra Balkanrutten av Senado Šelo Šabić och Sonja Borić, s. 11. Grundat på uppgifter från Eurostat som anges i The Balkan route reversed – the return of asylum seekers to Croatia under the Dublin System, anger rapporten av den 15 december 2016 utgiven av European Council for Refugees and Exiles och Asylum Information Database att det kroatiska systemet för mottagande och asylförfarande avseende tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd inte utformats för att ta hand om ansenliga mängder av asylsökanden.

204 Se skäl 5 i Dublin III-förordningen. Se även artikel 31.1–31.3 i förfarandedirektivet.

205 Mottagandedirektivet: se också skäl 10–12 i Dublin III-förordningen.

206 Dom av den 21 december 2011, NS, C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865.

207 Dom av den 21 december 2011, NS, C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkterna 84 och 85.

208 Dom av den 21 december 2011, NS, C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkt 86. Den principen har nu lagfästs i artikel 3.2 i Dublin III-förordningen.

209 Under år 2015 gjordes sammanlagt 943 framställningar enligt Dublinförordningen om att överta eller återta sökande av internationellt skydd och inte mer än 24 överföringar (Eurostat). Från den 1 januari till den 30 november 2016 tog Kroatien emot 3793 sådana framställningar huvudsakligen från Österrike, Tyskland och Schweiz. Den kroatiska asylavdelningen hade under år 2015 endast tre anställda. Detta steg till fem som behandlade fall enligt Dublinförordningen under den värsta krisen. Se The Balkan route reversed – the return of asylum seekers to Croatia under the Dublin System, fotnot 201, s. 17.

210 At the Gate of Europe, a report on refugees on the Western Balkans Route av Senado Šelo Šabić och Sonja Borić, sidorna 14–16.

211 Så många som 447791 tredjelandsmedborgare färdades genom Slovenien mellan sent år 2015 och tidigt år 2016 men endast 471 lämnade in ansökningar om internationellt skydd där.

212 Se, analogt, dom av den 21 december 2011, NS ( C-411/10 och C-493/10, EU:C:2011:865, punkterna 88–90 och där angiven rättspraxis). Se mer nyligen Europadomstolen, 4 november 2014, Tarakhel mot Schweiz (EC:ECHR:2014:1104JUD 002921712). Hittills har inte några sådana systematiska svårigheter i asylsystemet konstaterats beträffande Kroatien.

213 Beträffande A.S., se punkterna 71 och 72 ovan. Beträffande familjerna Jafari, se punkterna 85–88 ovan.

214 Se punkterna 186–189 ovan.

215 Gil Mogades, S., The discretion of States in the Dublin III system for determining responsibility for examining applications for asylum, International Journal of Refugee law, vol. 27, Nr 3, sidorna 433–456.

216 Dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C-63/15, EU:C:2016:409).

217 Dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C-63/15, EU:C:2016:409, punkt 61).

218 Se artikel 18 i Dublin III-förordningen och artikel 31 i förfarandedirektivet.

219 Se punkt 187 ovan.

220 Se punkt 187 ovan.