Domstolens dom (nionde avdelningen) den 26 juli 2017 [Rättad lydelse enligt beslut av den 14 september 2017]
Hänvisat till av
I mål C‑519/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Förvaltnings- och skattedomstolen i Coimbra, Portugal), genom beslut av den 5 september 2016, som inkom till domstolen den 5 oktober 2016, i målet
DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden E. Juhász samt domarna C. Vajda och K. Jürimäe (referent), generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: M. A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Superfoz – Supermercados Lda, genom R. China Carvalheira, advogado, [Rättad lydelse enligt beslut av den 14 september 2017] Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och A. Gameiro, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Němečková, M. Afonso och K. Skelly, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 178/2002
Förordning nr 882/2004
Portugisisk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra tolkningsfrågan
Den tredje och den fjärde frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 26 och 27 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (EUT L 165, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 191, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 av den 15 maj 2014 (EUT L 189, 2014, s. 1) (nedan kallad förordning nr 882/2004), och artiklarna 107 och 108 FEUF samt principerna om likabehandling, ickediskriminering, fri konkurrens och näringsfrihet.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Superfoz – Supermercados Lda (nedan kallat Superfoz) och Fazenda Pública (Skattemyndigheten, Portugal) angående betalning av en skatt som syftar till att finansiera kostnaderna för genomförande av offentliga kontroller inom livsmedelssäkerhet, djurhälsa och växtskydd.
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EUT L 31, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt förordning nr 652/2014 (nedan kallad förordning nr 178/2002) har till syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel, med särskild hänsyn tagen till mångfalden i tillhandahållandet av livsmedel.
4 Som framgår av artikel 1.1 i förordningen är syftet med denna förordning att fastställa gemensamma principer och skyldigheter, medlen för att tillhandahålla en solid vetenskaplig grundval, en effektiv organisation och förfaranden för att stödja beslutsfattande i frågor som gäller livsmedels- och fodersäkerhet.
5 I skälen 11 och 32 i förordning nr 882/2004 anges följande:
6 I artikel 1.1 och 1.4 i denna förordning, som har rubriken Syfte och räckvidd, föreskrivs följande:
7 I artikel 2.1 i förordning nr 882/2004 definieras offentlig kontroll som varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.
8 Artikel 3 i denna förordning har rubriken Allmänna skyldigheter för genomförandet av offentliga kontroller. I tredje stycket i denna artikel föreskrivs följande:
9 Förordning nr 882/2004 innehåller ett kapitel VI som har rubriken Finansiering av offentlig kontroll, under vilken bland annat artiklarna 26 och 27 i förordningen återfinns. I artikel 26 i denna förordning, som har rubriken Allmän princip, anges följande:
10 I artikel 27 i nämnda förordning, med rubriken Avgifter eller pålagor, anges följande i punkterna 1–4 och 10:
11 Livsmedelssäkerhetsavgiften plus (nedan kallad TSAM) inrättades genom lagdekret nr 119/2012 av den 15 juni 2012.
12 I skälen till detta lagdekret anges att det i unionsbestämmelserna anges en skyldighet att finansiera kostnader för genomförande av medlemsstaternas offentliga kontroller och medlemsstaterna ges möjlighet att erhålla lämpliga ekonomiska medel genom allmän beskattning eller genom att inrätta särskilda avgifter eller pålagor som ska bäras av aktörerna och att i enlighet med dessa bestämmelser har redan olika avgifter inrättats som syftar till att finansiera åtgärder för verifikation och kontroll, varvid kostnader och utgifter avseende personal, närmare bestämt löner, installering, verktyg, utrustning, utbildning, uppdrag och därtill hörande utgifter, inbegripet utgifter i samband med provtagning och försändelser av prover och i samband med laboratorieanalyser beaktats.
13 I artikel 9 i nämnda lagdekret föreskrivs följande:
14 Beslut nr 215/2012 av den 17 juli 2012 föreskriver bestämmelser om TSAM. I artikel 3.3 b i detta beslut anges att de undantag från betalning av denna avgift som anges i den nationella lagstiftningen inte är tillämpliga på försäljningsställen som tillhör en grupp som på nationell nivå har en försäljningsyta på minst 6000 m2. I artikel 3.5 i detta beslut preciseras att enligt artikel 3.b ska som företagsgrupp räknas en grupp av företag som, även om de är olika juridiska personer, har en relation där de är beroende av varandra eller är något företag är underordnat ett annat för att de använder samma firma eller rättigheter och behörigheter enligt artikel 4 o i lagdekret nr 21/2009 av den 19 januari [2009].
15 Superfoz är ett bolag vars verksamhet består i kommersiell drift av stormarknader, försäljning av livsmedel och andra varor samt drift av servicestationer och affärscentrum.
16 Superfoz kallar sig Intermarché. I beslutet om hänskjutande preciseras dock att detta företag är en separat juridisk person såväl med avseende på franchisegivaren ITMI Portugal – Sociedade de Desenvolvimento e Investimento SA som i förhållande till andra franchiseföretag som använder samma firma. Det anges även att denna franchisegivare inte äger en så stor del av aktierna i Superfoz att den har befogenheter att driva och förvalta företaget.
17 Genom skrivelse av den 1 juli 2014 informerade Direção Geral de Alimentação e Veterinária (Myndigheten för livsmedel och djurskydd, Portugal) Superfoz att Superfoz var skyldigt att, för år 2014, till TSAM erlägga ett belopp på 10274,25 euro. Myndigheten angav att detta belopp, i enlighet med bestämmelserna i nationell rätt, följde av påförandet av den avgift vars belopp fastställts till 7 euro per kvadratmeter av Superfoz försäljningsyta, det vill säga 1467,75 kvadratmeter.
18 Superfoz har vid den nationella domstolen bestritt lagenligheten av de meddelanden enligt vilka företaget är skyldigt att betala TSAM.
19 Vad gäller TSAM har den hänskjutande domstolen angett att denna avgift är en del av politiken för skydd av livsmedelskedjan och konsumenthälsan, vilken grundas på principen om att ansvaret ska ligga hos de ekonomiska aktörerna inom livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet. Denna avgift syftar till att finansiera fonden för hälso- och sjukvård och livsmedelsäkerhet Plus (Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais), som inrättades genom lagdekret nr 119/2012. Denna fond har enligt domstolen ingen befogenhet att utföra andra kontroller än de som föreskrivs i förordning nr 882/2004.
20 Den hänskjutande domstolen har även angett att TSAM är en årlig avgift som utgör motprestation för säkerhetsgarantin och kvalitetsgarantin för livsmedel. De som äger livsmedelsaffärer med animaliska produkter och växtprodukter är skyldiga att betala denna avgift, vilken beräknas genom tillämpning av ett enhetsvärde på mellan 5 och 8 euro per kvadratmeter av verksamhetens försäljningsyta.
21 Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i den nationella lagstiftningen emellertid föreskrivs ett undantag från betalningen av denna avgift, för affärer med en yta på mindre än 2000 kvadratmeter eller som tillhör mikroföretag, under förutsättning att dessa affärer inte tillhör företag som använder en eller flera firmor och som på nationell nivå förfogar över en försäljningsyta på minst 6000 m2 och att de inte ingår i en företagsgrupp som på nationell nivå har en försäljningsyta på minst 6000 m2. Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Portugal) har härvidlag ansett att detta undantag inte strider mot den konstitutionella idén om likvärdighet.
22 Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida TSAM är förenlig med förordning nr 882/2004 och unionsrättens principer, särskilt principerna om likabehandling, ickediskriminering och fri konkurrens.
23 Den hänskjutande domstolen undrar, för det första, huruvida denna avgift är förenlig med artikel 27.10 i förordning nr 882/2004, såtillvida, för det första, utgifterna i samband med de kontroller som föreskrivs i denna förordning täcks genom andra avgifter och, för det andra, TSAM endast avser de livsmedelsaffärer som åläggs det ansvar och de skyldigheter som föreskrivs i bestämmelserna i förordningarna nr 178/2002 och nr 882/2004.
24 Den hänskjutande domstolen hyser, för det andra, tvivel avseende frågan huruvida TSAM är förenlig med likabehandlingsprincipen, med beaktande av att denna avgift endast påförs vissa livsmedelsaffärer.
25 För det tredje anser den hänskjutande domstolen att likvärdighetsprincipen, som föreskrivs i förordning nr 882/2004, kräver att en avgift såsom TSAM tillämpas på finansieringen av en administrativ tjänst som utförs direkt på grund av eller till fördel för den avgiftsskyldige, vilket inte är fallet avseende TSAM. Det som ger upphov till denna avgift har nämligen samband med ägandet av livsmedelsaffärer som inte omfattas av ett undantag.
26 För det fjärde hyser den hänskjutande domstolen tvivel avseende frågan om huruvida TSAM strider mot näringsfriheten och medlemsstaternas därtill häftade skyldighet avseende ekonomisk neutralitet, såvitt denna avgift kan medföra snedvridning av konkurrensen inom livsmedelshandeln, bland annat genom att skattemässigt gynna företag som inte är skyldiga att betala avgiften.
27 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Förvaltnings- och skattedomstolen i Coimbra, Portugal) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
28 Enligt fast rättspraxis utgör inte den omständigheten att den hänskjutande domstolen har formulerat en fråga med hänvisning endast till vissa unionsrättsliga bestämmelser hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. Det ankommer härvidlag på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se, bland annat, dom av den 7 mars 2017, X och X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
29 Domstolen finner under dessa förhållanden att den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 26 och 27 i förordning nr 882/2004 sa tolkas så, att de utgör hinder för att det påförs en avgift, som den som är i fråga i det nationella målet, endast för företag som bedriver detaljhandel på livsmedelsområdet, även om inkomsterna från denna avgift inte används särskilt för att finansiera offentliga kontroller som utförs på grund av eller till förmån för dessa avgiftsskyldiga personer.
30 Enligt artikel 3.3 i förordning nr 882/2004 ska offentliga kontroller genomföras i alla led i produktionen, bearbetningen och distributionen av livsmedlen i fråga. De omfattar således bland annat kontroller av företag inom livsmedelssektorn som krävs för att uppnå syftet med denna förordning.
31 Det följer av skälen 11 och 32 i denna förordning att medlemsstaternas behöriga myndigheter bör ha tillgång till tillräckligt stor, för ändamålet väl kvalificerad och erfaren personal och lämpliga utrymmen och lämplig utrustning för att kunna utföra sina uppgifter ordentligt. För detta ändamål bör medlemsstaterna ha tillräckliga finansiella medel för att organisera kontrollerna.
32 Enligt artikel 26 i förordning nr 882/2004 ska medlemsstaterna således se till att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla nödvändig personal och andra resurser för offentlig kontroll genom den finansieringsform som anses lämplig, exempelvis allmän beskattning, avgifter eller pålagor.
33 Artikel 27 i denna förordning avser särskilt pålagor och avgifter. Enligt artikel 27.1 får medlemsstaterna ta ut avgifter eller pålagor med det enda syftet att täcka kostnaderna för offentlig kontroll. De avgifter eller de pålagor som föreskrivs i denna artikel kan således endast tas ut för att täcka medlemsstaternas faktiska kostnader för att utföra kontroller av företag inom livsmedelssektorn (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, punkt 39).
34 Enligt ordalydelsen i artikel 26 i förordning nr 882/2004, jämförd med skäl 32 i denna förordning, förfogar medlemsstaterna över ett brett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att, bland annat inom ramen för sin allmänna beskattning, se till att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla personal och andra resurser för de offentliga kontrollerna. Detta utrymme begränsas emellertid av de harmoniserade regler som anges i artikel 27 i förordning nr 882/2004, när medlemsstaterna beslutar att påföra aktörerna de pålagor eller avgifter som avses i denna artikel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, punkterna 31 och 32).
35 Vad gäller kvalifikationen av TSAM, mot bakgrund av artiklarna 26 och 27 i förordning nr 882/2004, framgår det av de uppgifter som lämnats till EU-domstolen att denna avgift, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, inte inrättats som en pålaga eller avgift inom ramen för artikel 27 i denna förordning, utan avser andra finansiella resurser som medlemsstaterna ska göra tillgängliga enligt artikel 26 i denna förordning.
36 Såsom kommissionen har påpekat i sina skriftliga yttranden är det nämligen själva ägandet av en affär av en viss yta som ger upphov till avgiften, och inte utförandet av de offentliga kontroller som särskilt ska utföras vid livsmedelsaffärer som är skyldiga att betala denna avgift, vilket skulle vara upphovet till en pålaga eller avgift i den mening som avses i artikel 27 i förordning nr 882/2204.
37 Enligt artikel 9 i lagdekret nr 119/2012 utgör TSAM i detta avseende en motprestation för säkerhetsgarantin och kvalitetsgarantin för livsmedel. Det framgår för övrigt av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att denna avgift syftar till att låta livsmedelsföretagen bära de allmänna kostnaderna för att organisera den offentliga kontrollen, i den mån dessa företag drar nytta av de kontroller som utförs i tidiga delar av livsmedelsproduktionskedjan.
38 Intäkterna från TSAM är dessutom avsedd att finansiera fonden för hälso- och sjukvård och livsmedelsäkerhet Plus, vilken samlar in samtliga inkomster som syftar till att finansiera kostnader för genomförandet av offentlig kontroll när det gäller livsmedelssäkerhet. Det finns således ingen direkt koppling mellan denna avgift och de kostnader som avgiften avser att täcka.
39 Mot bakgrund av ovanstående överväganden utgör inte förordning nr 882/2004 inte hinder för att en medlemsstat, enligt artikel 26 i denna förordning, inrättar en avgift, såsom TSAM, vars intäkter syftar till att täcka allmänna kostnader i samband med genomförandet av offentliga kontroller och inte kostnader som faktiskt uppkommer vid offentliga kontroller som de företag som äger livsmedelsaffärer som är skyldiga att betala denna avgift är föremål för eller drar nytta av.
40 Denna slutsats påverkas inte av argumentet att de som äger företag inom livsmedelssektorn är skyldiga att själva utföra kontroller med tillämpning av förordning nr 178/2002.
41 I artikel 1.4 i förordning nr 882/2004 föreskrivs nämligen att genomförandet av offentlig kontroll enligt denna förordning inte ska påverka foder- och livsmedelsföretagens primära juridiska ansvar för att garantera foder- och livsmedelssäkerhet enligt förordning (EG) nr 178/2002 och det civilrättsliga och straffrättsliga ansvar som kan bli följden om de underlåter att uppfylla sina skyldigheter.
42 Härav följer att unionslagstiftaren har ansett att den offentliga kontrollen, vid sidan av den kontroll som följer av företagens ansvar, är nödvändig för att uppnå de mål som anges i förordning nr 882/2004.
43 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 26 och 27 i förordning nr 882/2004 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att det påförs en avgift, som den som är i fråga i det nationella målet, endast för företag som bedriver detaljhandel på livsmedelsområdet, även om inkomsterna från denna avgift inte används särskilt för att finansiera offentliga kontroller som utförs på grund av eller till förmån för dessa avgiftsskyldiga personer.
44 Enligt domstolens fasta praxis gäller att inom ramen för det samarbete som har inrättats mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna genom artikel 267 FEUF, krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. Domstolen är nämligen endast behörig att tolka en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har lämnats av den nationella domstolen (beslut av den 4 maj 2017, Svobodová, C‑653/16, ej publicerat, EU:C:2017:371, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
45 Dessa krav avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande framgår uttryckligen av artikel 94 i domstolens rättegångsregler, enligt vilken begäran om förhandsavgörande bland annat ska innehålla [s]aken och en sammanfattning av de relevanta omständigheterna, såsom dessa har utretts av den hänskjutande domstolen eller, i vart fall, en redogörelse för de faktauppgifter som ligger till grund för frågorna och [e]n redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.
46 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 107.1 FEUF och 108.3 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för att en avgift såsom TSAM tas ut, från vilken detaljhandel på livsmedelsområdet med liten yta undantas.
47 Även om ett undantag från beskattning till förmån för vissa företag utgör en stödåtgärd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, påverkar inte stödets eventuella rättsstridighet lagenligheten av den avgift från vilken dessa företag undantas. Domstolen har härvidlag funnit att den som är skyldig att betala en skatt inte kan undandra sig skattskyldighet genom att göra gällande att ett undantag som är riktat till andra personer ska anses utgöra ett statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2005, Distribution Casino France m.fl., C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 och C‑321/04–C‑325/04, EU:C:2005:657, punkterna 42 och 43 och där angiven rättspraxis).
48 Det finns inte heller någonting i beslutet om hänskjutande som ger vid handen att svaret på den tredje frågan – även om Superfoz inte kan få någon fördel av ett eventuellt åsidosättande av artiklarna 107 och 108.3 FEUF – är nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna döma i det nationella målet.
49 Under dessa omständigheter förefaller det inte som om den tredje frågan har något samband med föremålet för tvisten vid den nationella domstolen.
50 Vidare avser den fjärde frågan principerna om likabehandling, icke-diskriminering, fri konkurrens och näringsfrihet.
51 Den hänskjutande domstolen har begränsat sig till att ange att det går att ifrågasätta huruvida TSAM är förenlig med dessa principer, utan att ange de skäl på vilka de grundar dessa tvivel. Beslutet om hänskjutande innehåller särskilt inga uppgifter som gör det möjligt att bedöma huruvida aktörer som är skyldiga att betala TSAM och de som undantas från denna avgift befinner sig i en jämförbar situation. En eventuell särbehandling kan dessutom vara motiverad av lämpliga skäl som godtagits i domstolens praxis, men beslutet om hänskjutande innehåller inte heller någon information i detta hänseende. Domstolen konstaterar således att det är uppenbart att beslutet om hänskjutande inte uppfyller de krav som det erinras om i punkt 45 ovan.
52 Följaktligen kan den tredje och den fjärde frågan inte prövas i sak.
53 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: portugisiska.