Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 13 juni 2018

I mål C‑530/16, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 18 oktober 2016,

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domstolens vice-ordförande A. Tizzano, tillförordnad domare på fjärde avdelningen, samt domarna C. Vajda, K. Jürimäe och C. Lycourgos (referent), generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 oktober 2017,

och efter att den 23 januari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Nationell rätt

Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen

Prövning av talan

Upptagande till sakprövning

Parternas argument

Domstolens bedömning

Prövning i sak

Parternas argument

Domstolens bedömning

– Inledande synpunkter

– PKBWK:s oberoende beträffande dess rättsliga struktur

– PKBWK:s oberoende beträffande organets organisation

– PKBWK:s oberoende vid beslutsfattande

Rättegångskostnader

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 16.1 och artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EUT L 164, 2004, s. 44, rättelse i EUT L 220, 2004, s. 16)

2 Kommissionen har emellertid i sin replik beslutat att frånträda sin anmärkning om åsidosättande av artikel 16.1 i direktiv 2004/49 och säkerhetsmyndighetens bristande oberoende med motiveringen att Republiken Polen den 1 december 2016 hade meddelat kommissionen antagandet av ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (lag om ändring av lagen om järnvägstransporter och vissa andra lagar (Dz. U. 2016, position 1923)), av den 16 november 2016, vilken enligt kommissionen utgör ett korrekt införlivande av den berörda bestämmelsen.

3 Skäl 24 i direktiv 2004/49 har följande lydelse:

4 I artikel 3 i samma direktiv föreskrivs följande:

5 I artikel 19 i direktiv 2004/49 föreskrivs följande:

6 I artikel 21 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

7 I artikel 23 i samma direktiv föreskrivs följande:

8 I punkt 4 med rubriken Analys och slutsatser i bilaga V, med rubriken Huvudsakligt innehåll i rapporter om olyckor och tillbud föreskrivs följande:

9 I 28a§ i Ustawa o transporcie kolejowym (lagen om järnvägstransporter) av den 28 mars 2003 (Dz. U. 2003, position 86), som innehåller bestämmelser om inrättande av och arbetsuppgifter för Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Nationella kommissionen för utredning av järnvägsolyckor, nedan kallad PKBWK) föreskrivs följande:

10 I 28d § i lagen om järnvägstransporter föreskrivs följande:

11 I 1§ i beslut nr 59 av den 11 december 2008 om stadgar för [PKBWK] (nedan kallat beslutet av den 11 december 2008 med stadgar för PKBWK) föreskrivs följande:

12 I 10 § i bilagan till nämnda beslut (nedan kallade PKBWK:s stadgar) föreskrivs följande:

13 I 12 § PKBWK:s stadgar föreskrivs följande:

14 I 22 § i PKBWK:s stadgar föreskrivs följande:

15 I 26 § i stadgarna föreskrivs följande:

16 Den 21 februari 2014 tillställde kommissionen Republiken Polen en formell underrättelse i vilket denna medlemsstat erinrades om de delar av dess lagstiftning som kommissionen inte ansåg vara i överensstämmelse med direktiv 2004/49. En av anmärkningarna var frågan om säkerhetsorganets bristande oberoende vilket strider mot artikel 16.1 i direktivet och utredningsorganets bristande oberoende, vilket strider mot artikel 21.1 i direktivet.

17 Den 17 april 2014 bestred Republiken Polen för det första de oregelmässigheter som kommissionen hade påtalat och för det andra meddelade den kommissionen att den avsåg att vidta vissa ändringar av nämnda lagstiftning.

18 Den 27 februari 2015 översände kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den konstaterade att Republiken Polen hade åsidosatt sina skyldigheter enligt bland annat artikel 16.1 och artikel 21.1 i direktiv 2004/49 genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett korrekt införlivande av direktivet.

19 Den 27 april 2015 informerade Republiken Polen kommissionen om att två förordningar från ministern för infrastruktur och utveckling hade trätt i kraft den 17 februari 2015. Den 18 och 30 oktober 2015 informerade Republiken Polen kommissionen om en förordning från samma ministerium av den 26 september 2015 och en lag av den 25 september 2015 om ändring av lagen om järnvägstransporter.

20 Kommissionen ansåg inte att dessa bestämmelser, även om de innebar att ett antal av dessa åsidosättanden inte längre förelåg, hade relevans för anmärkningarna om säkerhetsorganets och undersökningsorganets bristande oberoende. Under dessa omständigheter väckte kommissionen förevarande talan.

21 Kommissionen har i sin replik avträtt anmärkningen om åsidosättande av artikel 16.1 i direktiv 2004/49 av de skäl som anges i punkt 2 i denna dom.

22 Republiken Polen anser att anmärkningen om ett åsidosättande av artikel 21.1 i direktiv 2004/49 ska avvisas, eftersom den har en hypotetisk och alltför allmän karaktär och eftersom kommissionen inte har motiverat anmärkningen tillräckligt.

23 Enligt denna medlemsstat beaktade inte kommissionen de förklaringar och argument som polska myndigheter framförde under det administrativa förfarandet. Kommissionens analys är därför ofullständig och hindrade Republiken Polen från att förbereda sitt försvar.

24 Kommissionen har dessutom inte angett någon situation eller någon omständighet som innebär att PKBWK inte är oberoende av infrastrukturförvaltaren. Republiken Polen har påpekat att PKBWK vid samtliga olyckor som hittills har inträffat har agerat oberoende med följd att kommissionens anmärkning är hypotetisk.

25 Kommissionen har gjort gällande att den i sin ansökan angav skälen för varför den ansåg att bestämmelserna i polsk lagstiftning inte säkerställer PKBWK:s oberoende och att den preciserade skälen för varför den inte fann att de motargument som den polska regeringen framförde under det administrativa förfarandet var övertygande.

26 Kommissionen har vidare gjort gällande att den kan väcka talan om fördragsbrott vid EU-domstolen om den anser att det föreligger en överträdelse av artikel 21.1 i direktiv 2004/49 utan att invänta att det sker en järnvägsolycka.

27 Republiken Polen har i huvudsak bestritt att anmärkningen om ett åsidosättande av artikel 21.1 i direktiv 2004/49 kan prövas i sak med motiveringen att den har en alltför allmän och hypotetisk karaktär och att den inte är tillräckligt motiverad.

28 EU-domstolen erinrar för det första om att de faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundar sig på, på ett konsekvent och begripligt sätt, ska framgå av innehållet i själva ansökan (se, bland annat, dom av den 25 april 2013, kommissionen/Finland, C‑74/11, ej publicerad, EU:C:2013:266, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

29 I förevarande fall uppfyller kommissionens ansökan detta krav. Kommissionen redogör nämligen i ansökan tydligt för varför den anser att den polska lagstiftiningen inte säkerställer PKBWK:s oberoende av järnvägsföretaget PKP S.A. och infrastrukturförvaltaren PKP PLK S.A..

30 EU-domstolen erinrar även om att det följer av fast rättspraxis att en talan som väckts med stöd av artikel 258 FEUF avgränsas av det administrativa förfarande som avses i den bestämmelsen. Syftet är dels att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, dels att på ett ändamålsenligt sätt bemöta de anmärkningar som framställts av kommissionen. Talan måste följaktligen avse samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet. Detta krav är emellertid inte så långtgående att det i samtliga fall måste råda fullständig överensstämmelse mellan anmärkningarna i det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan, under förutsättning att tvisteföremålet, såsom det angetts i det motiverade yttrandet, inte har utvidgats eller ändrats (se, för ett likande resonemang, dom av den 4 maj 2017, kommissionen/Luxemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, punkt 37, och dom av den 14 september 2017, kommissionen/Grekland, C‑320/15, EU:C:2017:678, punkt 31).

31 Republiken Polen har emellertid inte visat att kommissionen har utvidgat talan med skäl och grunder som inte har angetts i det motiverade yttrandet. Den omständigheten att kommissionen inte beaktade de argument som Republiken Polen framförde under det administrativa förfarandet, även om de skulle anses bevisade, är inte tillräckligt för att kunna slå fast att anmärkningen om ett åsidosättande av artikel 21.1 i direktiv 2004/49 ska avvisas.

32 EU-domstolen erinrar för det andra om att kommissionen kan väcka talan om fördragsbrott vid EU-domstolen för att få fastställt att det utredningsorgan som avses i artikel 21 i direktiv 2004/49 inte är oberoende, utan att kommissionen ska hänvisa till en precis situation i vilken detta oberoende har varit hotat. Medlemsstaterna ska nämligen säkerställa utredningsorganets oberoende genom att anta ett samlat regelverk som säkerställer organets möjlighet att utföra sina uppgifter utan risk för påtryckningar eller påverkan från bland annat en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag. Avsaknaden av eller en bristfällig rättslig ram kan i sig bevisa att det föreligger ett åsidosättande av artikel 21.1 i direktiv 2004/49 (se, analogt dom av den 2 juni 2016, kommissionen/Portugal, C‑205/14, EU:C:2016:393, punkt 48).

33 Av det föregående följer att förevarande talan om fördragsbrott kan tas upp till prövning i sak.

34 Kommissionen har för det första gjort gällande att den polska lagstiftningen inte innehåller någon bestämmelse som ger utredarna en status som ger nödvändiga garantier för oberoende i strid med vad som krävs enligt artikel 21.2 i direktiv 2004/49.

35 Enligt kommissionen innebär enbart användningen av ordet oberoende i 28a§ första punkten i lagen om järnvägstransporter vid kvalifikationen av PKBWK – i avsaknad av konkreta och detaljerade bestämmelser på området – inte att PKBWK har den status som krävs enligt artikel 21.2 i direktiv 2004/49 och säkerställer inte att PKBWK i fråga om organisation, rättslig struktur och beslutsfattande i praktiken kan utföra sina uppgifter helt oberoende av transportministern i enlighet med artikel 21.1 i detta direktiv.

36 För det andra har kommissionen hävdat att PKBWK utgör en integrerad del av transportministeriet. Kommissionen medger att det inte är förbjudet enligt artikel 21.1 i direktiv 2004/49 att utredningsorganet har en koppling till detta ministeriums organisationsstruktur, men detta gäller bara under förutsättning att det vidtas åtgärder för att säkerställa organets oberoende av det berörda ministeriet. Så är emellertid inte fallet i polsk lagstiftning.

37 För det tredje har kommissionen hävdat att den polska regeringen inte har säkerställt PKBWK:s oberoende i förhållande till infrastrukturförvaltaren.

38 Kommissionen har härvidlag anfört att staten, genom transportministern, är majoritetsägare med 85,09 procent av aktierna i infrastrukturförvaltaren PKP PLK S.A. medan övriga aktier innehas av järnvägsföretaget PKB S.A., i vilket staten, företrädd av ministern, är ensam aktieägare och endast kan överlåta aktierna i PKP PLSK S.A. till staten. Staten innehar 61,7 procent av rösterna på infrastrukturförvaltarens bolagsstämma medan återstående röster innehas av PKP S.A.. Vidare godkänner transportministern infrastrukturförvaltarens stadgar och ändringar i dessa och stämman utser ledamöter i infrastrukturförvaltarens tillsynsorgan bland de kandidater som föreslås av samma minister. Kommissionen har därför dragit slutsatsen att ministern kontrollerar infrastrukturförvaltaren.

39 Kommissionen anser att eftersom utredningsorganet ingår i transportministeriets struktur och då detta ministerium kontollerar infrastrukturförvaltaren är detta organ inte oberoende i förhållande till infrastrukturförvalararen beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande.

40 För det fjärde har kommissionen hävdat att PKBWK inte handlar i eget namn utan enligt 28a§ andra punkten i lagen om järnvägstransporter utför sina uppgifter på ministerns vägnar. Alla de åtgärder som PKBWK vidtar ska godkännas och undertecknas av ministern med innebörden att PKBWK i realiteten enbart förbereder beslutet, eftersom minstern kan ändra eller neka godkännande av det beslut som föreslagits. Vidare följer det av 1 § i beslutet av den 11 december 2008 om stadgar för PKBWK att detta organ agerar på transportministeriets vägnar, vilket visar att organet varken agerar oberoende eller åtskilt från detta ministerium.

41 För det femte har kommissionen påpekat att transportministern utnämner och entledigar PKBWK:s ordförande och vice-ordförande samt sekreterare. Kommissionen har hävdat att polsk lagstiftning inte preciserar enligt vilka kriterier och med stöd av vilka principer som minstern ska välja ut dessa ansvariga personer. Det finns inga bestämmelser i lagstiftningen som särskilt stadgar att de personer som åtar sig dessa tre uppdrag får en ställning som säkerställer deras oberoende, vilket emellertid krävs enligt artikel 21.2 i direktiv 2004/49.

42 För det sjätte har kommissionen gjort gällande att transportministern enligt 28a§ åttonde punkten i lagen om järnvägstransporter utnämner och entledigar PKBWK:s permanenta ledamöter efter en icke bindande rekommendation från organets ordförande. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att PKBWK:s ordförande inte har befogenhet att helt oberoende bestämma sammansättningen av sin egen utredningsgrupp, vilket kan ha betydelse för utredningens kvalitet, opartiskhet och transparens.

43 Kommissionen har härvidlag hävdat att förteckningen med kriterier i 28a § tionde punkten i lagen om järnvägstransporter inte innehåller de krav på oberoende som föreskrivs i artikel 21.1 i direktiv 2004/49 och att polsk lagstiftning inte preciserar enligt vilka kriterier och med stöd av vilka principer som ministern ska göra sina val. Kommissionen har vidare påpekat att polsk lagstiftning inte förbjuder att personer som uppfyller de kriterier som anges i denna förteckning är representanter för järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare, vilket strider mot principen att PKBWK ska vara organisatoriskt oberoende.

44 För det sjunde har kommissionen gjort gällande att transportministern enligt 28a § fjärde punkten i lagen om järnvägstransporter och 10 § i PKBWK:s stadgar utarbetar en förteckning från vilken PKBWK:s ordförande kan välja tillfälliga ledamöter till utredningarna. PKBWK:s ordförande kan således inte själv bestämma sammansättningen av sin grupp, men är skyldig att utse någon av de personer som ministerm redan har valt ut.

45 Kommissionen har dessutom påpekat att polsk lagstiftning inte föreskriver enligt vilken metod och enligt vilka kriterier som transportministern ska upprätta förteckningen över tillfälliga ledamöter och inte heller på vilket sätt dessa ledamöter garanteras en ställning som ger dem nödvändigt oberoende. Kommissionen har slutligen gjort gällande att polsk lagstiftning inte förbjuder att personer i denna förteckning är representanter för järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare.

46 För det åttonde har kommissionen kritiserat den omständigheten att PKBWK:s uppgifter enligt 28d§ andra punkten i lagen om järnvägstransporter utförs av särskilda specialiserade tjänstegrenar i transportministeriet. I synnerhet begränsar utredningsorganets skyldighet att löpande begära anslag och personal av ministern för transport och infrastruktur i hög grad organets organisatoriska oberoende av minstern.

47 Kommissionen har vidare påpekat att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2004/49 som bemyndigar medlemsstaterna att åberopa budgetskäl för att undrandra sig de skyldigheter som följer av artikel 21.1 i direktivet. Dessutom ska utredningsorganet enligt artikel 21.2 förfoga över tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppgifter och nå sina målsättningar. Eftersom det enligt 28d § första punkten i lagen om järnvägstransporter är transportministern som ska säkerställa att PKBWK förfogar över tillräckliga resurser för sin verksamhet disponerar inte detta organ över sin egen budget och ministern kan fritt bedöma om det finns anledning att tilldela PKBWK resurser mot bakgrund av affärsmässiga intressen hos det bolag som förvaltar infrastrukturen.

48 Republiken Polen har gjort gällande att PKBWK:s oberoende inte enbart säkerställs genom bestämmelserna i lagen om järnvägstransporter, i vilka uttryckligen föreskrivs att detta organ är oberoende, men även av konkreta garantier som säkerställer att organet är oberoende beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande. Denna medlemsstat påpekat att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2004/49 som reglerar hur utredningsorganets ledamöter ska utses. Unionsrätten kräver endast att det ska vara fråga om ett oberoende organ.

49 PKBWK:s organisatoriska oberoende avspeglas i möjligheten för detta organ att själv bestämma sin interna struktur samt förfoga över sina egna organ och resurser. PKBWK:s viceordförande och sekreterare utnämns och entledigas enligt 28a § sjunde punkten i lagen om järnvägstransporter på begäran av PKBWK:s ordförande. Ordföranden uttalar sig även om utnämning och entledigande av övriga permanenta ledamöter. Vidare kan PKBWK:s tillfälliga ledamöter, som väljs från en förteckning som utarbetas av transportministern enligt 28a § femtonde punkten i lagen, inte vara anställda i en enhet vars järnvägsinfrastruktur, medarbetare eller fordon var involverade i den olycka, allvarliga olycka eller tillbud som utreds.

50 Enligt 10 § i PKBWK:s stadgar ska vidare de förfaranden som gäller för allvarliga olyckor, olyckor och tillbud på järnvägar handläggas av tillfälliga grupper som utses av PKBWK:s ordförande och ledamöterna i en sådan grupp får enligt 12 § i stadgarna inte stå i ett hierarkiskt förhållande till personer och institutioner som har en koppling till den händelse som utreds. Rapporten om förfarandet vid en sådan utredning ska för övrigt godkännas genom omröstning i vilken enbart ledamöter i nämnda grupp får delta.

51 Republiken Polen anser härvidlag att möjligheten att kunna välja PKBWK:s tillfälliga ledamöter från en förteckning som utarbetats av transportministern inte äventyrar organets oberoende. Varje person som uppfyller de krav som föreskrivs i 28a § tionde punkten i lagen om järnvägstransporter kan nämligen i praktiken begära att föras upp i förteckningen över tillfälliga ledamöter. PKBWK:s ordförande fattar själv beslut med anledning av en sådan begäran.

52 Republiken Polen har gjort gällande att det för närvarande finns 100 personer i förteckningen över PKBWK:s tillfälliga ledamöter. De är samtliga experter på järnvägsområdet, vilket ger organets ordförande tämligen stor frihet vid valet av tillfälliga ledamöter i en viss utredning, eftersom enbart en tillfällig ledamot som huvudregel ingår i utredningsgruppen.

53 Vidare föreskrivs det i 28a § tionde punkten i lagen om järnvägstransporter några villkor, bland annat beträffande kvalifikationer, som PKBWK:s ledamöter ska uppfylla och som preciseras i 28a § tolfte och trettonde punkterna i lagen. 28a § elfte punkten i lagen innehåller även en uppräkning av skäl som gör att någon inte kan vara ledamot av organet. Sådana garantier minskar utrymmet för transportministerns skön till ett minimum vid utnämning och entledigande av PKBWK:s ledamöter.

54 Republiken Polen har påpekat att den polska lagstiftaren, för att rationalisera budgetutgifterna, överförde PKBWK till särskilda tjänstegrenar vid transportministeriet samtidigt som nödvändiga resurser ställs till förfogande för nämnda organs verksamhet.

55 De resurser som tilldelas PKBWK hålls åtskilda under en särskild post i statsbudgeten, under rubriken tranporter, vilken var placerad under en särskild post som omfattade driftskostnader för regeringskansliets avdelningar och organ. Trots att den kvot som avsatts till PKBWK:s uppgifter fastställs av transportministern är ministern enligt 28d § första punkten i lagen om järnvägstransporter skyldig att i den del av statsbudgeten som avser dennes ansvarsområde, inkludera finansieringen av PKBWK och dess verksamhet. I lagen finns en förteckning över organets utgifter som finansieras av transportministeriet. Republiken Polen har för övrigt påpekat att PKBWK:s budget har ökat under de senaste åren.

56 Den omständigheten att det är transportministeriet som ansvarar för administrativa tjänster äventyrar inte PKBWK:s organisatoriska oberoende. Det har upprättats särskilda sektioner i ministeriets administration som enbart ombesörjer den administrativa driften under ledning av generaldirektören. Ministeriets administrativa tjänster, bland annat beträffande personal och ekonomi, sorterar således under generaldirektören och fungerar utan deltagande av transportministern, som styr de operationella enheterna. Enligt 28a § första punkten i lagen om järnvägstransporter är PKBWK ett organ som handlar på denna ministers vägnar, vilket dess självständiga status och oberoende vittnar om. PKBWK står inte i ett hierarkiskt förhållande till berörd minister.

57 Vad beträffar PKBWK:s rättsliga oberoende har Republiken Polen påpekat att den omständigheten att utredningsorganet har integrerats i ministeriets struktur är allmän praxis i flera medlemsstater, även om det bolag som förvaltar infrastrukturen är ett offentligt bolag.

58 Den omständigheten att det inte är nödvändigt att pröva PKBWK:s rättsliga oberoende följer enligt Republiken Polen av att det har säkerställts att detta organ är åtskilt från infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen.

59 Vad beträffar PKBWK:s oberoende vid beslutsfattande har Republiken Polen hävdat att organets ledamöter enligt 28a § fjortonde punkten i lagen om järnvägstransporter inte får motta några former av instruktioner beträffande resolutionernas innehåll. Försök att påverka organets verksamhet utgör åtgärder som strider mot nämnda lag och som åsidosätter den legalitetsprincip som stadgas i 7 § i den polska författningen.

60 Den omständigheten att PKBWK utför sina uppgifter i transportministerns namn äventyrar inte organets oberoende, men möjliggör tvärtom för detta att utföra sina uppgifter effektivt genom att kunna utnyttja den offentliga förvaltningens tjänster. Republiken Polen anser även att kommissionen misstar sig när den anser att PKBWK inte kan fatta några självständiga beslut. Nämnda organ fattar sina beslut i form av resolutioner, som antas med enkel majoritet och där ordförandens röst är utslagsgivande vid lika röstetal. Det är enbart organets permanenta ledamöter och tillfälliga ledamöter som har deltagit i gruppens arbete efter en olycka som kan delta i omröstningen. Transportministern deltar inte på något sätt i antagandet av dessa resolutioner och det krävs inte heller att ministern undertecknar resolutionerna och dennes underskrift förekommer inte på dessa.

61 Republiken Polen har slutligen gjort gällande att PKBWK ska informera berörda organ om utredningen och om hur arbetet fortskrider vilket säkerställer öppenheten i arbetet och offentlig kontroll över utredningsresultatet. Organet ska dessutom publicera en årsrapport över sin verksamhet.

62 EU-domstolen erinrar för det första om att PKBWK enligt 28a § första punkten i lagen om järnvägstransporter i Polen utgör ett utredningsorgan i den mening som avses i artikel 21 i direktiv 2004/49. PKBWK sorterar enligt förstnämnda bestämmelse under transportministern och utför sina uppgifter i dennes namn. Organet är inte en juridisk person, vilket bekräftats av Republiken Polen vid förhandlingen i EU-domstolen, och har inte heller en egen budget vilket framgår av 28d § första punkten i lagen om järnvägstransporter. Enligt 28d § andra punkten i samma lag säkerställer specialiserade tjänstegrenar i transportministeriet att organet kan utföra sina uppgifter

63 Enligt artikel 19 i direktiv 2004/49 ska det utredningsorgan som avses i artikel 21 efter allvarliga olyckor inom järnvägssystemet genomföra en utredning, som syftar till möjliga förbättringar av järnvägssäkerheten och förebyggande av olyckor. Utredningsorganet får även utreda sådana olyckor eller tillbud som under något annorlunda omständigheter skulle ha kunnat leda till allvarliga olyckor.

64 I artikel 23 i direktivet föreskrivs att utredningsorganet ska offentliggöra en slutrapport avseende varje utredning av en olycka eller tillbud, som om nödvändigt innehåller säkerhetsrekommendationer och som följer den rapportstruktur som fastställs i bilaga V till direktivet i så stor utsträckning som möjligt. Det framgår av denna bilaga att sammanfattningen i slutrapporten ska innehålla en kartläggning av direkta och omedelbara orsaker till händelsen, inbegripet bidragande faktorer som står i samband med åtgärder vidtagna av berörda personer eller skicket hos rullande material och tekniska anläggningar, bakomliggande orsaker som är relaterade till skicklighet, förfaranden och underhåll och grundorsaker som står i samband med ramlagstiftningens villkor och tillämpningen av säkerhetsstyrningssystemet. Slutrapporten ska meddelas berörda parter, bland annat infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen.

65 Utredningsorganet ska även offentliggöra en årsrapport, som redogör för de undersökningar som utförts föregående år, de säkerhetsrekommendationer som utfärdats och de åtgärder som vidtagits i enlighet med tidigare utfärdade rekommendationer.

66 För de andra föreskrivs det i artikel 21.1 i direktiv 2004/49 att utredningsorganet beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande ska vara oberoende av vissa uttryckligen angivna aktörer på järnvägsområdet, inbegripet infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Enligt skäl 24 i direktivet bör utredningsorganet fungera på ett sätt som förhindrar intressekonflikter och varje eventuell inblandning i orsakerna till de händelser som utreds.

67 Vad beträffar begreppet oberoende erinrar EU-domstolen om att detta inte definieras i direktiv 2004/49. Det ska således förstås i sin normalspråkliga betydelse. Oberoende betecknar i fråga om offentliga organ normalt en status som säkerställer att det berörda organet kan agera helt fritt utan instruktioner eller påtryckningar från de organ i förhållande till vilka oberoendet ska säkerställas.

68 För det tredje, såsom framgår av yrkandet i kommissionens ansökan och som kommissionen uttryckligen bekräftade vid förhandlingen, är det enbart i förhållande till infrastrukturförvaltaren PKP PLK S.A. och järnvägsföretaget PKP S.A. och inte i förhållande till transportministern som sådan, som kommissionen har riktat kritik mot Republiken Polen för att inte ha säkerställt PKBWK:s oberoende. Det är således inom denna ram som EU-domstolen ska pröva detta fördragsbrott.

69 Republiken Polen har inte bestritt kommissionens påstående att staten, genom transportminstern, kontollerar såväl denna infrastrukturförvaltare som detta järnvägsföretag.

70 EU-domstolen ska således pröva om PKBWK, som sorterar under transportministern, är oberoende beträffande rättslig struktur, organisation och beslutsfattande i förhållande till infrastrukturförvaltaren PKP PLK S.A. och järnvägsföretaget PKP S.A. i en situation där transportministern kontollerar infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget.

71 Härvidlag gäller att även om det ska beaktas, som Republiken Polen har hävdat, att 28a § första punkten i lagen om järnvägstransporter, enligt vilken PKBWK inrättats som ett permanent och oberoende organ, kan den princip som kommer till utryck i nämnda bestämmelse emellertid inte åtskiljas från övriga delar i den rättsliga ram som organet är verksamt inom. Det är således mot bakgrund av samtliga nationella bestämmelser som EU-domstolen ska pröva om Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att säkerställa utredningsorganets oberoende av samtliga infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag.

72 För det fjärde erinrar EU-domstolen om att kommissionens argument, vilka ifrågasätter dels att utredarna inte har en särställning i polsk lagstiftning, dels att de resurser som ställs till PKBWK:s förfogande är otillräckliga, omfattas av artikel 21.2 i direktiv 2004/49.

73 Artikel 21.2 i direktiv 2004/49 har emellertid inte angetts i kommissionens ansökan. Dessa två argument ska således inte prövas i detta mål.

74 Kommissionen har kritiserat Republiken Polen för att ha inrättat PKBWK inom ramen för transportministeriets tjänstegrenar utan att ha föreskrivit tillräckliga garantier för dess oberoende.

75 EU-domstolen erinrar om att trots den omständigheten att PKBWK utgör en del av transportministeriet och att organet inte är en självständig juridisk person, är det icke desto mindre så att detta inte i sig visar att organet inte är oberoende i fråga om rättslig struktur i förhållande till infrastrukturförvaltaren PKP PLK S.A. och järnvägsföretaget PKP S.A., vilka båda är juridiska personer åtskiljda från ministeriet. Såsom framgår av punkt 68 i denna dom har kommissionen enbart kritiserat Republiken Polen för att inte ha säkerställt PKBWK:s oberoende i förhållande till nämnda förvaltare och nämnda företag och inte i förhållande till transportministeriet som sådant.

76 EU-domstolen erinrar dessutom om att direktiv 2004/49 inte i sig förbjuder att utredningsorganet inrättas som en del av transportministeriet.

77 Det följer av vad som anförts ovan att kommissionen inte tillräckligt har kunnat visa att PKBWK beträffande dess rättsliga struktur är beroende av den infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som kontrolleras av transportministern.

78 Kommissionen har för det första kritiserat Republiken Polen för att dels tilldela transportministern uppgiften att utnämna och entlediga PKBWK:s ordförande, vice ordförande och sekreterare samt organets permanenta ledamöter, dels upprätta en förteckning från vilken organets tillfälliga ledamöter kan väljas

79 Enligt 28a § sjätte punkten i lagen om järnvägstransporter utnämns PKBWK:s ordförande av transportministern. Vice ordföranden och organets sekreterare utnämns enligt 28a § sjunde punkten i lagen av ministern på begäran av PKBWK:s ordförande. PKBWK:s övriga ledamöter utnämns enligt 28a § åttonde punkten i lagen av samma minister efter att ordföranden har hörts.

80 Härav följer att även om PKBWK:s ordförande, som Republiken Polen har påpekat, ska höras vid utnämning av ledamöter i PKBWK förfogar transportministern över ett utrymme för eget skön vid utnämningen av samtliga permanenta ledamöter i organet.

81 Det framgår för övrigt av 28a § sjätte, sjunde och åttonde punkterna i lagen om järnvägstransporter att transportministern har befogenhet att entlediga PKBWK:s ordförande samt vice ordföranden och sekreteraren på begäran av ordföranden. Vidare kan transportministern efter att ha hört ordföranden entlediga övriga ledamöter av organet.

82 I 28a § nionde punkten i lagen föreskrivs att ministern på begäran av PKBWK, vilken har antagits enhällig, kan entlediga en ledamot av organet. I 28a § elfte punkten i samma lag föreskrivs att en person upphör att vara ledamot vid dödsfall, om personen inte uppfyller de krav som anges i punkt 10 i samma paragraf eller när transportministern har mottagit ledamotens begäran att bli entledigad.

83 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 81 i sitt förslag till avgörande kan det, mot bakgrund av ordalydelsen i 28a § sjätte, sjunde, åttonde och nionde punkterna i lagen om järnvägstransporter, inte med säkerhet slås fast att de tre situationer som anges i punkten 11 i paragrafen är de enda situationer i vilka en ledamot av PKBWK kan entledigas.

84 Vidare är det inte säkert att transportministern enbart kan entlediga en ledamot av PKBWK på enhällig begäran av organets ledamöter. Även om det i 28a § nionde punkten i lagen om järnvägstransporter föreskrivs att transportministern på enhällig begäran av PKBWK kan entlediga ledamöter av nämnda organ är det icke desto mindre så, att det i sjunde och åttonde punkterna föreskrivs att ministern kan entlediga PKBWK:s vice-ordförande och sekreterare på begäran av ordföranden och övriga ledamöter efter att ha hört ordföranden. Härvidlag erinrar EU-domstolen om, såsom har angetts i punkt 81 i denna dom, att transportministern har befogenhet att entlediga PKBWK:s ordförande utan att det finns något särskilt villkor i sjätte punkten om förfarandet vid utövande av denna befogenhet.

85 Härav följer att relevanta nationella bestämmelser ger transportministern ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad beträffar entledigande av PKBWK:s ledamöter.

86 Även om det inte finns några bestämmelser i direktiv 2004/49 som förbjuder att transportministern kan utnämna och entlediga samtliga ledamöter av PKBWK, utgör artikel 21.1 i direktivet, vari föreskrivs att detta organ ska vara organisatoriskt oberoende av bland annat infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag, hinder för att den myndighet som kontrollerar en infrastrukturförvaltarte och ett järnvägsföretag kan utnämna och entlediga samtliga ledamöter av utredningsorganet, såvida inte denna befogenhet regleras strängt i lagen, med följd att denna myndighet är skyldig att fatta beslut med stöd av objektiva kriterier som är tydligt och uttömmande angivna och vilka kan prövas i efterhand.

87 Särskilt har den långtgående friheten att utnämna och entlediga ledamöter som tillerkänns transportministern i sig en sådan karaktär att den påverkar oberoendet för PKBWK:s ledamöter, när intressena hos den infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som kontrolleras av ministern berörs.

88 Omständigheten att det i 28a § tionde, tolfte och trettonde punkterna i lagen om järnvägstransporter anges vissa kriterier för att bli ledamot av PKBWK påverkar inte denna slutsats. Såsom kommissionen har påpekat kan nämligen inget av dessa kriterier säkerställa oberoendet hos organets permanenta ledamöter i förhållande till infrastrukturförvaltarren och järnvägsföretaget.

89 Även om det är korrekt att det i 12 § i PKBWK:s stadgar föreskrivs att en person som står i ett hierarkiskt förhållande till personer eller institutioner som har ett samband med den händelse som utreds, antingen genom att ha varit involverade i händelsen eller genom att vara gift med eller släktning till en person som berörs av händelsen, är denna garanti otillräcklig för att säkerställa att PKBWK är organisatoriskt oberoende.

90 Denna bestämmelse avser nämligen inte generellt och på ett bestående sätt samtliga ledamöter av det berörda organet, men enbart dem, som är en del av den utredningsgrupp som ska utreda en viss bestämd olycka eller tillbud och enbart under den period som utredningen pågår. Vidare omfattar den berörda bestämmelsen inte samtliga situationer där det skulle kunna uppstå en intressekonflikt för en person som är ledamot av en utredningsgrupp mellan PKBWK:s utredningar och intressena hos en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag. Slutligen antogs beslutet av den 11 december 2008 om stadgar för PKBWK av transportministern och kan när som helst ändras av samma minister. Härvidlag är den omständigheten att ministern, vilket Republiken Polen har gjort gällande, är skyldig att respektera bestämmelserna i lagen om järnvägstransporter, inte av avgörande betydelse. Dessa bestämmelser har nämligen inte, såsom slagits fast i punkterna 79–88 i denna dom, en sådan karaktär att de i sig säkerställer att PKBWK:s ledamöter utnämns och entledigas på ett sätt som är oberoende i förhållande till infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags intressen.

91 Kommissionen har även kritiserat den omständigheten att PKBWK:s ordförande endast kan välja organets tillfälliga ledamöter från en förteckning som utarbetats av transportministern.

92 Enligt 28a § fjärde punkten i lagen om järnvägstransporter kan PKBWK knyta tillfälliga ledamöter till sig för att delta i utredningarna. Dessa ledamöter väljs ut av organets ordförande från en förteckning som utarbetats av transportministern.

93 Härav följer att transportministern förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utse de personer, som i egenskap av tillfälliga ledamöter i PBBWK, kan delta i utredningar av järnvägsolyckor och tillbud och ministern kan förhindra att andra personer deltar i dessa utredningar. Eftersom ministern kontrollerar ett järnvägsföretag och en infrastrukturförvaltare är en sådan begränsning av utredningsgruppens sammansättning inte förenlig med kravet att utredningsorganet ska vara organisatoriskt oberoende.

94 Detta gäller än mer då Republiken Polen inte har anfört någon rimlig motivering för att PKBWK:s ordförande inte fritt kan välja organets tillfälliga ledamöter, men är skyldig att välja dem bland personer som transportministern först har valt ut.

95 Den garanti som föreskrivs i 28a § femtonde punkten i lagen om järnvägstransporter – enligt vilken PKBWK:s tillfälliga ledamöter inte kan delta i en utredning om de arbetar i en organisatorisk enhet vars järnvägsinfrastruktur, medarbetare eller fordon var involverade i den händelse som utreds, såvida detta utgör en nödvändig åtgärd för att säkerställa dessa ledamöters oberoende vid beslutsfattande – har inte en sådan karaktär att varje risk för intressekonflikt kan uteslutas när transportministern utarbetar den förteckning från vilken PKBWK:s tillfälliga ledamöter väljs ut.

96 Vad beträffar Republiken Polens påstående att varje person som uppfyller villkoren i 28a § tionde punkten i lagen om järnvägstransporter kan begära hos PKBWK:s ordförande att bli upptagna i förteckningen över tillfälliga ledamöter i detta organ och där organets ordförande därefter fattar ett självständigt beslut med anledning av ansökan, erinrar EU-domstolen om att en administrativ praxis, som till sin natur när som helst kan ändras, inte i tillräcklig grad kan säkerställa det oberoende som krävs enligt artikel 21.1 i direktiv 2004/49.

97 Kommissionen har för det andra kritiserat den omständigheten att PKBWK för sina personella och ekonomiska behov är beroende av transportministern.

98 Enligt 28d § första och andra punkterna i lagen om järnvägstransporter ska transportminstern under sin huvudtitel i statsbudgeten inkludera finansiering av PKBWK och dess medarbetare så att de kan utföra sina uppgifter. Dessa uppgifter utförs av transportministeriets specialiserade tjänstegrenar. I 26 § i PKBWK:s stadgar föreskrivs för övrigt att personalansvaret för anställda hos PKBWK:s permanenta medlemmar åvilar transportministeriets generaldirektör och att ekonomistyrningen ombesörjs av ministeriets ekonomiavdelning.

99 EU-domstolen erinrar för det första om att det krav på organisatoriskt oberoende som gäller för utredningsorganet inte är så långtgående att det utesluter att transportministeriets tjänster och personal kan ställas till förfogade för PKBWK. Det är emellertid helt oundgängligt att dessa resurser ställs till organets förfogande enligt tydliga regler som inte kan ändras av transportministern. De bestämmelser i lagen om järnvägstransporter, som angetts ovan, kan emellertid inte säkerställa en sådan säker tillgång till ifrågavarande resurser.

100 EU-domstolen erinrar för det andra om att det organisatoriska oberoende som är nödvändigt för utredningsorganet i princip inte förutsätter att det har sin egen budgetpost. Medlemsstaterna kan således föreskriva att detta organ i budgetavseende ska sortera under en viss avdelning vid ett ministerium, såvida organets självständiga tillgång till de resurser som har ställts till förfogande för utförandet av dess uppgifter, är säkerställda.

101 Mot bakgrund av den omständigheten att PKBWK i förevarande fall inte är en juridisk person och utgör en integrerad del av transportministeriet – där ansvarig minister samtidigt utgör den myndighet som kontrollerar en infrastrukturförvaltare och ett järnvägsföretag – kan ett sådant oberoende vad beträffar tillgången till ekonomiska resurser enbart säkerställas genom att organet tilldelas en egen budgetpost.

102 Även om det förvisso är korrekt att transportministern i 28d § i lagen om järnvägstransporter åläggs att tilldela PBKWK nödvändiga resurser för att kunna bedriva sin verksamhet är denna begränsning emellertid alltför allmänt formulerad, då samma minister kontrollerar infrastrukturförvalaren och järnvägsföretaget, för att utesluta en risk för att PKBWK hindras från att utöva sina uppgifter oberoende. EU-domstolen erinrar om att Republiken Polen i sin duplik påpekade att den del som tilldelas för organets verksamhet i den budgetpost som omfattar driften av centrala kontor och organ i regeringsadministrationen, fastställdes av transportministern.

103 Det följer av vad som har anförts ovan att Republiken Polen inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa PKBWK:s organisatoriska oberoende i förhållande till den infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som kontrolleras av transportministern.

104 Kommissionen har kritiserat Republiken Polen för den omständigheten att PKBWK endast utarbetar förslag till beslut som föreläggs transportministern för godkännande.

105 Enligt 28a § fjortonde punkten i lagen om järnvägstransporter är PKBWK:s ledamöter när de antar en resolution inte bundna av några instruktioner beträffande innehållet i dessa resolutioner. Vidare är det enligt 22 § i PKBWK:s stadgar enbart dessa ledamöter som skriver under de resolutioner som innehåller rapporterna om allvariga olyckor, olyckor och tillbud.

106 28a§ fjortonde punkten i lagen om järnvägstransporter skall emellertid ses mot bakgrund av 28a § andra punkten i samma lag i vilken föreskrivs att PKBWK utför sina uppgifter på transportministerns vägnar. Vidare, och som påpekades i punkt 90 i denna dom, antogs beslutet av den 11 december 2008 om stadgar för PKBWK av ministern och kan när som helst ändras av samma minister.

107 Under sådana omständigheter kan det inte med säkerhet slås fast att lagen om järnvägstransporter tillerkänner PKBWK ett faktiskt oberoende vid utarbetandet av organets rapporter. Denna osäkerhet är desto mer problematisk, såsom slagits fast i punkterna 78–103 i denna dom, eftersom PKBWK även belastas av ett bristande organisatoriskt oberoende, som redan i sig äventyrar organets oberoende vid beslutsfattande, på grund av att det medför en risk för att intressena hos den infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som kontrolleras av transportministern påverkar organets beslut.

108 Vidare ska varje offentliggörande av PKBWK:s beslut i ministeriets officiella tidning, vilket Republiken Polen bekräftade vid förhandlingen, godkännas av transportministern.

109 Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 89 i sitt förslag till avgörande utgör ett sådant offentliggörande ett av de viktigaste syftena med förfarandet för utredningar av olyckor och tillbud på järnvägsområdet. Det är därför inte förenligt med det oberoende vid beslutsfattande som utredningsorganet ska ha i förhållande till infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget att en myndighet som kontollerar dessa två organ kan hindra offentliggörande av rapporter som kan väcka tvivel om dessa organs ansvar för den ifrågavarande olyckan eller tillbudet.

110 EU-domstolen finner således att Republiken Polen inte har säkerställt PKBWK:s oberoende vid beslutsfattande i förhållande till den infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som kontrolleras av transportministern.

111 Det följer av vad som anförts ovan att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 21.1 i direktiv 2004/49 genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa utredningsorganets oberoende i fråga om organisation och beslutsfattande i förhållande till den infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som kontrolleras av transportministern.

112 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

113 Kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och då Republiken Polen har tappat målet vad beträffar anmärkningen om åsidosättande av artikel 21.1 i direktiv 2004/49 ska Republiken Polen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i denna del.

114 Enligt artikel 141.1 i samma rättegångsregler ska part som återkallar sin talan förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om den andra parten har yrkat detta i sitt yttrande över återkallelsen. Enligt artikel 141.2 i rättegångsreglerna ska emellertid rättegångskostnaderna, på begäran av den rättegångsdeltagare som återkallar sin talan, bäras av en annan rättegångsdeltagare, om det framstår som skäligt på grund av den sistnämnda deltagarens uppträdande.

115 Eftersom Republiken Polen, såsom framgår av punkt 2 i denna dom, meddelade kommissionen de ändringar som nämnda medlemsstat vidtagit i sin lagstiftning först efter det att kommissionen väckt förevarande talan, med följden att kommissionen kunde återkalla anmärkningen om åsidosättande av artikel 16.1 i direktiv 2004/49 först under förhandlingen vid EU-domstolen och eftersom kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som är hänförliga till denna anmärkning, ska Republiken Polen förpliktas att ersätta dessa rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: polska.