Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 25 juli 2018

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

5 Brevet, som också visades upp för den hänskjutande domstolen, var en förklaring av en anställd vid Nejat TV som var ställd till Bahtiyar Fathi och innehöll en uppgift om ett FN-ärendenummer. I brevet intygas att Bahtiyar Fathi är kristen och att han presenterade sig som sådan för tv-kanalen, och det anges också att kanalen har haft kontakt med honom vid olika tillfällen under årens lopp efter det att han har ringt till dess telefonrådgivare.

6 Status som skyddsbehövande av humanitära skäl i den mening som avses i artikel 9 i ZUB motsvarar sådan status som subsidiärt skyddsbehövande som avses i direktiv 2011/95.

7 Den hänskjutande domstolen har påpekat att innan artikel 67a.2 i ZUB trädde i kraft, inleddes ett förfarande för att avgöra vilken medlemsstat som var ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd så snart ansökan hade lämnats in.

8 Genèvekonventionen har kompletterats genom protokollet angående flyktingars ställning, som antogs den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.

9 Se, i linje med detta, artikel 4.1 i Dublin III-förordningen, enligt vilken sökanden omedelbart efter det att en ansökan om internationellt skydd har lämnats in i den mening som avses i artikel 20.2 i samma förordning ska underrättas om att nämnda förordning tillämpas (se även skäl 18 i Dublin III-förordningen). I bilaga X till kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 222, 2003, s. 3) i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 118/2014 av den 30 januari 2014 (EUT L 39, 2014, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1560) föreskrivs att sökandena inledningsvis endast ska underrättas om att Dublin III-förordningen tillämpas och att de först senare – och enbart om myndigheterna i den berörda medlemsstaten har skäl att tro att ett annat land skulle kunna vara ansvarigt för prövningen av ansökan – ska erhålla utförliga upplysningar om de kriterier som används för att fastställa ansvarig medlemsstat och om de förfaranden för överföring som föreskrivs i Dublin III-förordningen. Se även, analogt med den ovannämnda artikel 4.1 i Dublin III-förordningen, artikel 20.1 i samma förordning, enligt vilken förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat ska inledas när en ansökan om internationellt skydd första gången lämnas in i en medlemsstat.

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 maj 2018, Hassan ( C‑647/16, EU:C:2018:368, punkt 56), dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C‑63/15, EU:C:2016:409, punkt 42), och dom av den 25 oktober 2017, Shiri ( C‑201/16, EU:C:2017:805, punkterna 31 och 37 samt där angiven rättspraxis).

11 Se dom av den 31 maj 2018, Hassan ( C‑647/16, EU:C:2018:368, domslutet).

12 Den sökandes rätt till information enligt artikel 4.1 i Dublin III-förordningen avser i allmänna ordalag tillämpningen av nämnda förordning. Artikel 4.1 a–f innehåller en förteckning över de upplysningar som ska lämnas till den sökande, men denna förteckning är – som framgår av ordet särskilt – inte uttömmande. Såsom denna rätt är formulerad omfattar den således även de konkreta resultaten av tillämpningen av de kriterier som anges i Dublin III-förordningen, inbegripet i fall där det inte är aktuellt med något förfarande för överföring av den sökande.

13 Se nedan punkterna 23–30.

14 Enligt artikel 67a i ZUB ska beslutet om att inleda förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat fattas av den myndighet som genomför individuella intervjuer, vilket betyder att denna myndighet i princip fattar ett sådant beslut efter att ha hört sökanden.

15 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (EUT L 180, 2013, s. 1, och rättelse i EUT L 148, 2015, s. 41).

16 Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1).

17 Se, såvitt avser artikel 3.2 i Dublin II-förordningen, dom av den 30 maj 2013, Halaf ( C‑528/11, EU:C:2013:342, punkt 36).

18 Se, för ett liknande resonemang, det förslag (KOM(2001) 447 slutlig) från kommissionen som låg till grund för antagandet av Dublin II-förordningen (nedan kallat förslaget till Dublin II-förordning), s. 11, där det anges att nämnda möjlighet infördes för att göra det möjligt för varje medlemsstat att själv fatta beslut utifrån politiska, humanitära eller praktiska överväganden; se även dom av den 30 maj 2013, Halaf ( C‑528/11, EU:C:2013:342, punkt 37). Kommissionen har, i sitt förslag av den 4 maj 2016 till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (COM(2016) 270 final) (nedan kallat förslaget till Dublin IV-förordning), tänkt sig att tillämpningsområdet för klausulen om diskretionär bedömning ska inskränkas på så sätt att den ska användas endast av humanitära skäl med avseende på anhöriga (s. 17–18 och artikel 19 i förslaget). Däremot föreslås det i Wikström-betänkandet, vilket Europaparlamentet antog som ram för de kommande interinstitutionella förhandlingarna om förslaget till Dublin IV-förordning (betänkande av den 6 november 2017 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, A8–0345/2017), att klausulen om diskretionär bedömning ska få behålla samma tillämpningsområde som den för närvarande har enligt artikel 17.1 i Dublin III-förordningen och att det ska införas en möjlighet för den sökande att genom en skriftlig och vederbörligen motiverad ansökan begära att nämnda klausul ska tillämpas (se artikel 19.1 i förslaget till Dublin IV-förordning i dess ändrade lydelse, s. 45 och 73 i betänkandet).

19 Dom av den 21 januari 2011 (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).

20 Se dom av den 30 maj 2013, Halaf ( C‑528/11, EU:C:2013:342, punkt 38).

21 Se dom av den 21 december 2011, N.S. m.fl. ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkt 98), där domstolen visserligen anslöt sig till Europadomstolens dom av den 21 januari 2011 i målet M.S.S. mot Belgien och Grekland (som hänvisas till i punkt 88 i domen i målet N.S. m.fl.) såvitt avsåg den slutsats som den drog men däremot (i syfte att slå vakt om Dublinsystemets funktion) kom fram till den slutsatsen på delvis andra vägar än Europadomstolen hade gjort. Se, såvitt avser avsaknaden av skyldighet att tillämpa artikel 17.1 i Dublin III-förordningen i en situation där en asylsökandes hälsotillstånd medförde att hon inte under den närmaste tiden kunde överföras till den behöriga medlemsstaten, dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 88).

22 Se dom av den 21 december 2011, N.S. m.fl. ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, särskilt punkterna 64–69). Se även, såvitt avser artikel 17.1 i Dublin III-förordningen, dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 54), där domstolen slog fast att frågan om en medlemsstats tillämpning av klausulen om diskretionär bedömning i nämnda artikel inte enbart omfattas av den nationella lagstiftningen och den tolkning av denna lagstiftning som författningsdomstolen i den berörda medlemsstaten gör, utan att det är en fråga om tolkning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

23 KOM(2008) 820 slutlig av den 3 december 2008.

24 Se förslaget till Dublin III-förordning, punkt 4, s. 9; där föreskrevs krav på den sökandes samtycke [f]ör att säkerställa att suveränitetsklausulen inte tillämpa[de]s i strid med den sökandes intressen. Krav på den sökandes samtycke ställdes även i artikel 3.4 i konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna – Dublinkonventionen (EGT C 254, 1997, s. 1). Tanken på att ta bort villkoret om den sökandes samtycke grundar sig på den något simplistiska synen att dennes samtycke ändå kan presumeras med tanke på att han eller hon ju har lämnat in en ansökan om internationellt skydd i den medlemsstat som åberopar klausulen om diskretionär bedömning.

25 Metoden för att fastställa ansvarig medlemsstat för prövningen av en asylansökan grundar sig på kriterier som är objektiva och rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna (se bland annat skäl 5 i Dublin III-förordningen). Det kan inte uteslutas att ett beslut om att avstå från att tillämpa dessa kriterier och i stället åberopa klausulen om diskretionär bedömning i slutändan kan vara till förfång för sökanden, exempelvis genom att dennes rätt till familjesammanhållning åsidosätts.

26 De berörda skillnaderna i lydelse härrör från genomgående ändringar i hela Dublin III-förordningen (ansökan om internationellt skydd i stället för asylansökan) och från en utökning av den krets av personer som kan lämna in en sådan ansökan till att även omfatta statslösa.

27 Min kursivering. I artikel 3.2 andra meningen i Dublin II-förordningen stadgades att [i] så fall blir denna medlemsstat ansvarig i förordningens mening.

28 Se förslaget till Dublin III-förordning, punkt 4, s. 9, där kommissionen angav att [d]ärutöver klargörs flera aspekter rörande förfarandet för tillämpning av klausulerna om frivilligt ansvar.

29 Min kursivering.

30 Se dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 63, på tal om artikel 10.1 b i direktiv 2004/83, som hade samma innehåll som den motsvarande bestämmelsen i direktiv 2011/95).

31 Se, bland annat, UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 22: Article 18 (Freedom of Thought, Conscience or Religion), 30 juli 1993, tillgänglig på adressen http://www.refworld.org/docid/453883fb22.html, som rör artikel 18 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna.

32 Se Guidelines on International Protection No. 6: Religion-Based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 28 april 2004 (nedan kallade UNHCR:s riktlinjer för bedömning av religiösa asylskäl).

33 Ibidem, punkterna 1 och 2.

34 Se UNHCR:s riktlinjer för bedömning av religiösa asylskäl, punkt 5 och följande punkter.

35 För en översikt över de utmaningar som aktualiseras vid prövning av ansökningar om internationellt skydd som grundar sig på fruktan för förföljelse av religiösa skäl, se T.J. Gunn, The Complexity of Religion in Determining Refugee Status, tillgänglig på adressen http://www.unhcr.org/protection/globalconsult/3e5f2f7f6/complexity-religion-determining-refugee-status-t-jeremy-gunn.html.

36 Se dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 65). För ett liknande resonemang, se förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i de förenade målen Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:224, punkt 52).

37 Se dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 66).

38 Att en person tillhör en viss religiös grupp är i sig normalt inte tillräckligt för att bifall ska ges till en ansökan om att han eller hon ska tillerkännas flyktingstatus, men under särskilda omständigheter kan det tänkas att tillhörigheten i sig utgör ett tillräckligt skäl, bland annat när situationen i ursprungslandet är sådan att det råder en atmosfär av ovisshet för dem som ingår i den berörda gruppen; se UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, januari 1992, punkt 73, och UNHCR:s riktlinjer för bedömning av religiösa asylskäl, punkt 14.

39 Se, analogt, dom av den 25 januari 2018, F ( C‑473/16, EU:C:2018:36, punkterna 31 och 32). Se även UNHCR:s riktlinjer för bedömning av religiösa asylskäl, punkt 9.

40 Se dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 41), och, analogt, dom av den 26 februari 2015, Shepherd ( C‑472/13, EU:C:2015:117, punkt 26), och dom av den 9 februari 2017, M ( C‑560/14, EU:C:2017:101, punkt 36). Domstolen har för övrigt slagit fast att det ankommer på de behöriga myndigheterna att anpassa de metoder som används vid bedömningen av uppgifter och skriftliga eller andra bevis utifrån vad som kännetecknar olika typer av ansökningar om internationellt skydd och att därvid iaktta de rättigheter som garanteras genom stadgan; se dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 36), och dom av den 2 december 2014, A m.fl. ( C‑148/13 till C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkt 54).

41 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 november 2012, M. ( C‑277/11, EU:C:2012:744, punkterna 64 och 65) och dom av den 2 december 2014, A m.fl. ( C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkt 56).

42 Se dom av den 2 december 2014, A m.fl. ( C‑148/13 till C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkt 58).

43 Som framhålls i UNHCR:s riktlinjer för bedömning av religiösa bör myndigheter vid prövning av en ansökan om internationellt skydd som grundar sig på religiösa skäl fästa särskild uppmärksamhet vid sambanden mellan religiösa och etniska faktorer (se punkt 27 d)

44 När en sökande har konverterat är det inte tillräckligt att ta hänsyn till hur troende som tillhör den religion som sökanden har konverterat till uppfattas i sökandens ursprungsland, utan det är också nödvändigt att beakta hur man där ser på en person som överger landets officiella religion och ansluter sig till en annan.

45 Se, för ett liknande resonemang, T.J. Gunn, a.a., s. 13–14.

46 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen)

47 I artikel 10.1 i stadgan, under artikelrubriken Tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet, föreskrivs att [v]ar och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller övertygelse och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller övertygelse genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

48 Se dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:518, punkt 56).

49 Dom av den 5 september 2012, Y och Z ( C 71/11 och C 99/11, EU:C:2012:518, punkt 67). Här ska det noteras att den definition av förföljelse som domstolen valde i punkt 67 i domen skiljer sig från den snävare definition som framgår av punkt 61 i samma dom såvitt avser graden av allvar i den risk som den asylsökande behöver löpa. I punkt 67 hänvisade domstolen till en verklig risk bland annat för att … åtala[s] eller utsätt[as] … för inhuman eller kränkande behandling eller straff (min kursivering), men i punkt 61 uteslöt domstolen att handlingar … som inte är tillräckligt allvarliga för att de ska utgöra en överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheter i vilka det enligt artikel 15.2 i Europakonventionen inte får göras inskränkningar kunde anses utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 i direktiv 2011/95 och artikel 1 A i Genèvekonventionen. Definitionen i punkt 67 förefaller mig ligga bättre i linje med lydelsen av artikel 9.1 a i direktiv 2011/95, där det hänvisas i enbart vägledande syfte till handlingar som med avseende på graden av allvar kan jämställas med de fall som avses i artikel 15.2 i Europakonventionen; att denna hänvisning har enbart vägledande syfte vitsordade domstolen för övrigt själv i punkt 57 i samma dom.

50 Handlingar som utgör en allvarlig kränkning av religionsfriheten kan således i sig utgöra förföljelse, och detsamma gäller mindre allvarliga inskränkningar i nämnda frihet under förutsättning att de åtgärder som vidtas för att vidmakthålla dem är tillräckligt allvarliga.

51 Såvitt avser de villkor på vilka inskränkningar i religionsfriheten kan godtas, se bland annat UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 22: Article 18 (Freedom of Thought, Conscience or Religion), 30 juli 1993, CCPR/C/21/Rev.1/Add.4, tillgänglig på adressen http://www.refworld.org/docid/453883fb22.html.

52 För en översikt över lagstiftningen på detta område i de stater som är medlemmar i Europarådet, se den undersökning som Europarådet offentliggjorde 2010 med titeln Blasphemy, insult and hatred: finding answers in a democratic society (s. 18 och följande sidor), tillgänglig på adressen http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-STD%282010%29047-e#page=19.

53 I nämnda punkt 66 konstaterade domstolen att det anges i artikel 10.1 d i [direktiv 2011/95] att begreppet sexuell läggning inte får tolkas så att det innefattar handlingar som anses brottsliga enligt medlemsstaternas nationella lagstiftning.

54 Liksom den ungerska regeringen anser jag att denna fråga är rent spekulativ och saknar relevans för avgörandet av det nationella målet.

55 Den hänskjutande domstolen har hänvisat till den grekiska lagstiftningen rörande missionsverksamhet, som Europadomstolen prövade i sin dom av den 25 maj 1993 i målet Kokkinakis mot Grekland (CE:ECHR:1993:0525JUD001430788). I detta sammanhang ska det noteras att det uppenbart blir skillnad i inverkan på utövandet av religionsfriheten beroende på huruvida den förbjudna missionsverksamheten definieras som en verksamhet som innebär att materiella eller sociala fördelar erbjuds i syfte att värva medlemmar till en kyrka eller att oskäliga påtryckningar utövas på personer som lider nöd (se punkt 48 i domen) eller i stället definieras som varje offentlig yttring av en annan religion än den berörda statens officiella religion.

56 I Europadomstolens dom av den 23 mars 2016 i målet F.G. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111) hänvisas det till flera källor till aktuell information om utövandet av religionsfriheten i Iran och behandlingen av iranier som har konverterat till kristendomen.

57 Europadomstolen, 23 mars 2016, F.G. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111) § 158.

58 CE:ECHR:2016:0705DEC000020916.

59 CE:ECHR:2017:1219JUD006034216.

60 Ibidem, §§ 44 och 45.

61 Se Europadomstolen, dom av den 19 december 2017, A. mot Schweiz, CE:ECHR:2017:1219JUD006034216.

62 I domen av den 23 mars 2016 i målet F.G. mot Sverige slog Europadomstolen exempelvis fast, genom att citera UNHCR:s riktlinjer för bedömning av religiösa asylskäl, att egennyttiga handlingar som en person har utfört uteslutande för att få stanna kvar i den stat där asylansökan har lämnats in inte skapar någon välgrundad fruktan för förföljelse i sökandens ursprungsland, om dessa handlingars opportunistiska karaktär är uppenbar för alla och envar, inbegripet myndigheterna i det landet (§ 123). Detta argument förekommer också i Europadomstolens dom av den 19 december 2017 i målet A. mot Schweiz ((CE:ECHR:2017:1219JUD006034216, § 43).

63 Noteras ska att begäran om förhandsavgörande är motsägelsefull i detta avseende. I redogörelsen för de faktiska omständigheterna anges det nämligen att Bahtiyar Fathi ska ha hävdat att han i samband med att han greps tvingades erkänna att han hade konverterat till kristendomen, vilket ger vid handen att de iranska myndigheterna kände till hans religiösa inriktning. I redogörelsen för de underliggande skälen till den sjunde tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen däremot angett att Bahtiyar Fathi ska ha hävdat att de iranska myndigheterna inte hade några bevis för eller någon information om hans konvertering och hans kristna tro.

64 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 23 mars 2016 i målet F.G. mot Sverige, (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 52).