Domstolens dom (femte avdelningen) den 7 augusti 2018

I mål C‑52/17, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 27 januari 2017, som inkom till domstolen den 1 februari 2017, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.L. da Cruz Vilaça (referent) samt domarna E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger och F. Biltgen, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: VTB Bank (Austria) AG, genom M. Fellner, Rechtsanwalt, Finanzmarktaufsichtsbehörde, genom P. Wanek och C. Schaden, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom K.-P. Wojcik och A. Steiblytė, båda i egenskap av ombud, Europeiska centralbanken (ECB), genom R. Bax och K. Lackhoff, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 13 mars 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2013/36

Förordning nr 575/2013

SSM-förordningen

SSM-ramförordningen

Österrikisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av dels artiklarna 64 och 65.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338), dels artikel 395.1 och 395.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1) samt dels artikel 48.3 i Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014 av den 16 april 2014 om upprättande av ramen för samarbete inom den gemensamma tillsynsmekanismen mellan Europeiska centralbanken och nationella behöriga myndigheter samt med nationella utsedda myndigheter (ramförordning om den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM)) (EUT L 141, 2014, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan VTB Bank (Austria) AG (nedan kallad VTB) och Finanzmarktaufsichtsbehörde (finansinspektionen i Österrike) (nedan kallad FMA). Målet gäller FMA:s beslut att ålägga VTB ränteavgift på grund av att VTB överskridit de gränsvärden för stora exponeringar som föreskrivs i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013.

3 I skälen 2 och 41 i direktiv 2013/36 anges följande:

4 Enligt artikel 1 b i direktivet fastställer direktivet regler för tillsynsbefogenheter och verktyg för de behöriga myndigheternas tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag.

5 Artikel 64 i nämnda direktiv har följande lydelse:

6 I artikel 65.1 i direktivet föreskrivs följande:

7 I artikel 67.1 k i direktiv 2013/36 föreskrivs följande:

8 I artikel 67.2 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att de administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som kan tillämpas i de fall som anges i punkt 1 i artikel 67 i direktivet åtminstone inbegriper de som anges i artikel 67.2 a–g.

9 I skälen 5 och 9 i förordning nr 575/2013 anges följande:

10 Artikel 2 i denna förordning har följande lydelse:

11 I artikel 4.1 led 1 i förordningen definieras ett kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning.

12 I artikel 395 i nämnda förordning, med rubriken Gräns för stora exponeringar, föreskrivs följande i punkterna 1 och 5:

13 I artikel 33.2 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63) (nedan kallad SSM-förordningen) föreskrivs följande:

14 Skäl 9 i SSM-ramförordningen anger följande:

15 I artikel 2 led 16 i SSM-ramförordningen definieras en betydande enhet som står under tillsyn såsom såväl a) en betydande enhet som står under tillsyn i en medlemsstat i euroområdet, som b) en betydande enhet som står under tillsyn i en deltagande medlemsstat utanför euroområdet.

16 I artikel 2 led 25 i SSM-ramförordningen definieras nationell behörig myndighets tillsynsförfarande på följande sätt:

17 I artikel 48.1 och 48.3 i nämnda förordning föreskrivs följande.

18 Artikel 149.1 i denna förordning har följande lydelse:

19 I 97 § stycke 1 punkt 4 i Bankwesengesetz (lagen om bankväsendet), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad BWG), föreskrivs följande:

20 VTB är ett kreditinstitut med säte i Österrike. Enligt vad som framgår av begäran om förhandsavgörande har ECB kvalificerat bolaget såsom en betydande enhet som står under tillsyn i den mening som avses i artikel 2 led 16 i SSM-ramförordningen.

21 Med stöd av 97 § stycke 1 punkt 4 BWG antog FMA två beslut, den 30 oktober 2014 respektive den 11 maj 2015. Båda besluten innebar att VTB ålades att betala ränteavgift för att ha överskridit det i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 föreskrivna gränsvärdet för stora exponeringar.

22 Räntebeloppet uppgick i det första beslutet till 94951,41 euro, hänförligt till överskridande av tillämpligt gränsvärde under månaderna mars till september 2014. Som stöd för beslutet anfördes de förklaringar om överskridande som VTB hade lämnat den 3 april, den 7 juli och den 8 oktober 2014.

23 I det andra beslutet uppgick det räntebelopp som FMA ålagt VTB till 28278,57 euro, hänförligt till överskridande av tillämpligt gränsvärde under oktober 2014. Som stöd för det andra beslutet anfördes den förklaring om överskridande som VTB hade lämnat den 3 november 2014.

24 VTB överklagade den 3 juni 2015 FMA:s beslut av den 11 maj 2015 till Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) med yrkande om att nämnda beslut skulle undanröjas.

25 VTB uppgav sig inte ha något betalningsansvar för den ränteavgift som ålagts genom nämnda beslut. VTB gjorde gällande att artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 – angående gränsvärden för de exponeringar som ett kreditinstitut eller värdepappersföretag får ådra sig gentemot sina kunder – ska läsas mot bakgrund av artikel 395.5 i förordningen. I sistnämnda bestämmelse återfinns villkor för när ett kreditinstitut eller värdepappersföretag får göra undantag från de gränsvärden som fastställs i artikel 395.1 i förordningen.

26 FMA gjorde gällande att den i enlighet med 97 § stycke 1 punkt 4 BWG ålagda ränteavgiften inte utgör någon påföljd eller tvångsåtgärd i den mening som avses i unionsrätten, utan snarare ett ekonomiskt styrmedel som föreskrivs i den nationella konkurrenslagstiftningen.

27 Den hänskjutande domstolen har för det första anfört följande. Denna kvalificering av den ränteavgift som ålagts i beslutet av den 11 maj 2015 står i överensstämmelse med fast rättspraxis från Verfassungsgerichtshof (Författningsdomstolen, Österrike). Enligt denna rättspraxis kvalificeras ränteavgift som åläggs för överskridande av gränsvärdena för stora exponeringar såsom en finansrättslig åtgärd som har sin grund i konkurrensrätten och inte är av straffrättslig karaktär. Syftet med åtgärden är att schablonmässigt kompensera för den fördel som uppkommit eller kan uppkomma till följd av att de i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 föreskrivna gränsvärdena olagligen överskridits.

28 Den hänskjutande domstolen har för det andra uppgett att det framstår som oklart hur begreppet formellt inlett tillsynsförfarande i artikel 48.3 i SSM-ramförordningen ska tolkas. Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i huruvida – när det gäller överskridandet i oktober 2014 av gränsvärdena för stora exponeringar – ett tillsynsförfarande kan anses ha formellt inletts före den 4 november 2014, antingen på grund av den förklaring om överskridande som lämnats av VTB den 3 november 2014, eller på grund av tidigare förfaranden som redan avslutats av FMA för liknande överträdelser.

29 Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

30 EU-domstolen kommer att pröva den första och den andra tolkningsfrågan gemensamt. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 64 och 65.1 i direktiv 2013/36 samt artikel 395.1 och 395.5 i förordning nr 575/2013 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en avgiftsränta automatiskt ska tas ut från ett kreditinstitut om detta överskrider de gränsvärden för exponeringar som anges i artikel 395.1 i förordningen, även om nämnda kreditinstitut uppfyller de i artikel 395.5 i förordningen angivna villkoren för när ett kreditinstitut får överskrida nämnda gränsvärden.

31 EU-domstolen erinrar om att det framgår av skäl 2 i direktiv 2013/36 och av skäl 5 i förordning nr 575/2013 att nämnda direktiv och förordning bör läsas i förening med varandra och att de utgör den rättsliga ram som styr bland annat tillsynen över och tillsynsreglerna för kreditinstitut.

32 Artikel 395.1 i förordningen ingår i dessa regler, bland annat i de regler som är tillämpliga på de stora exponeringar som kreditinstituten i enlighet med artikel 387 i förordning nr 575/2013 ska övervaka och kontrollera. Nämnda artikel 395.1 förbjuder kreditinstitut att ådra sig en exponering gentemot en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning, vars värde överstiger 25 procent av institutets godtagbara kapital. Enligt artikel 395.5 i förordningen får emellertid de gränsvärden som fastställs i artikel 395.1 i förordningen överskridas om vissa villkor är uppfyllda.

33 EU-domstolen påpekar vidare att behöriga myndigheter – vid tillsynen av kreditinstitut – enligt artikel 1 b i direktiv 2013/36 förfogar över de tillsynsbefogenheter och verktyg som fastställs i direktivet.

34 Medlemsstaterna ska enligt artikel 65.1 i direktivet fastställa regler för administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder vid överträdelser av nationella bestämmelser om genomförande av detta direktiv och vid överträdelser av förordning nr 575/2013 och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa sanktioner och andra åtgärder tillämpas.

35 Det följer av skäl 41 i direktiv 2013/36 att administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder ska säkerställa största möjliga handlingsutrymme till följd av en överträdelse av unionsbestämmelserna och underlätta förebyggandet av nya överträdelser.

36 Slutligen framgår det av artikel 67.1 k i direktiv 2013/36, jämförd med artikel 67.2, att medlemsstaterna i de fall som anges i artikel 395 i förordning nr 575/2013 ska se till att de administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som kan tillämpas åtminstone inbegriper de som anges i artikel 67.2 a–g.

37 Enligt den hänskjutande domstolen framstår det som oklart huruvida – såsom gjorts gällande av FMA – åläggandet av ränteavgift gentemot VTB enligt 97 § stycke 1 punkt 4 BWG är att anse som ett nationellt ekonomiskt styrmedel och inte som en sanktion, varför det inte finns något samband med artiklarna 64 och 65 i direktiv 2013/36, varvid syftet med denna ränteavgift endast är att kompensera för en fördel som otillbörligen tillförskaffats genom en överträdelse av tillsynsreglerna. För det fall denna frågeställning besvaras jakande, har FMA gjort gällande att det nationella målet inte ska avgöras utifrån artikel 395.1 och 395.5 i förordning nr 575/2013.

38 EU-domstolen konstaterar att det i 97 § stycke 1 punkt 4 BWG uttryckligen föreskrivs att FMA ska ålägga ränta med 2 procent av överskridandet av gränsvärdet för stora exponeringar enligt artikel 395.1 i [förordning nr 575/2013].

39 När det gäller det nationella målet har VTB, enligt den hänskjutande domstolen, överskridit dessa gränser. Under dessa omständigheter, och med förbehåll för att villkoren i artikel 395.5 i förordningen iakttas, ska medlemsstaterna (såsom angetts i punkt 36 ovan) se till att åtminstone de administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som anges i artikel 67.2 a–g i direktiv 2013/36 tillämpas.

40 EU-domstolen har – vid en prövning av finansiella korrektionsåtgärder som vidtagits av medlemsstaterna för att skydda unionens finansiella intressen – slagit fast att skyldigheten att återbetala en förmån som tillförskaffats otillbörligen genom ett rättsstridigt förfarande är att anse som en administrativ åtgärd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2016, Județul Neamț och Județul Bacău, C‑260/14 och C‑261/14, EU:C:2016:360, punkterna 50 och 51).

41 I skäl 9 i förordning nr 575/2013 anges för övrigt att för att undvika snedvridningar av marknaden och regelarbitrage bör maximal harmonisering garanteras genom att minimitillsynskrav antas i unionsrätten. För det fall de i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 föreskrivna gränserna överskrids, ska medlemsstaterna således ålägga kreditinstituten inte en nationell åtgärd, utan en administrativ sanktion eller en annan administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 65.1 i direktiv 2013/36.

42 Mot denna bakgrund ska den ränteavgift som föreskrivs i 97 § stycke 1 punkt 4 BWG anses vara en administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 65.1 i direktiv 2013/36.

43 Det är vid denna bedömning ovidkommande att denna ränteavgift inte finns upptagen i den förteckning som återfinns i artikel 67.2 i direktiv 2013/36.

44 Det framgår nämligen av bestämmelsens ordalydelse att denna förteckning inte är uttömmande. EU-domstolen erinrar för övrigt om att det i artikel 65.1 i direktiv 2013/36 föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att direktiv 2013/36 och förordning nr 575/2013 tillämpas.

45 Vidare framgår det av de uppgifter som EU-domstolen förfogar över, och vilka den hänskjutande domstolen ska kontrollera, att VTB har uppfyllt de i artikel 395.5 i förordning nr 575/2013 föreskrivna villkoren för att kreditinstitut ska kunna överskrida de gränsvärden för exponeringar gentemot kunder som föreskrivs i artikel 395.1 i förordningen.

46 EU-domstolen delar den bedömning som generaladvokaten gjort i punkt 59 i förslaget till avgörande, nämligen att den situation som avses i artikel 395 i förordning nr 575/2013 – och i vilken medlemsstaterna enligt artikel 67.2 i direktiv 2013/36 får tillämpa administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder – är den som följer av en tillämpning av nämnda artikel 395.1, jämförd med artikel 395.5.

47 Detta innebär att en sådan nationell bestämmelse som den som föreskrivs i 97 § stycke 1 punkt 4 BWG – som medför att ett kreditinstitut automatiskt ska åläggas en ränteavgift om institutet överskrider de i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 angivna gränsvärdena för exponeringar, och som inte föreskriver någon möjlighet att kontrollera huruvida de i artikel 395.5 i förordningen angivna villkoren är uppfyllda – inte står i överensstämmelse med de tillsynskrav som föreskrivs i förordningen.

48 Mot denna bakgrund ska den första och den andra tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 64 och 65.1 i direktiv 2013/36 samt artikel 395.1 och 395.5 i förordning nr 575/2013 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att en avgiftsränta automatiskt ska tas ut från ett kreditinstitut om detta överskrider de gränsvärden för exponeringar som anges i artikel 395.1 i förordningen, även om nämnda kreditinstitut uppfyller de i artikel 395.5 i förordningen angivna villkoren för när ett kreditinstitut får överskrida nämnda gränsvärden.

49 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 48.3 i SSM-ramförordningen ska tolkas så, att ett tillsynsförfarande kan anses ha inletts formellt i den mening som avses i bestämmelsen då ett kreditinstitut underrättar den nationella tillsynsmyndigheten om att de i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 angivna gränsvärdena har överskridits, eller då tillsynsmyndigheten redan meddelat ett beslut i ett parallellt förfarande rörande liknande överträdelser.

50 Enligt artikel 33.2 i SSM-förordningen ska ECB från och med den 4 november 2014 börja utföra de åtgärder för tillsyn av kreditinstitut som ECB tilldelats genom förordningen inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen.

51 Såsom framgår av skäl 9 i SSM-ramförordningen så vidareutvecklar och specificerar SSM-ramförordningen de förfaranden som i SSM-förordningen fastställs för samarbetet mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen och säkerställer därigenom att tillsynsmekanismen fungerar på ett effektivt och enhetligt sätt.

52 I artikel 2 led 25 i SSM-ramförordningen definieras nationell behörig myndighets tillsynsförfarande såsom varje nationell behörig myndighets aktivitet som inriktas på att förbereda utfärdandet av ett tillsynsbeslut från en nationell behörig myndighet.

53 Vidare föreskrivs i artikel 149 i SSM-ramförordningen att om en nationell behörig myndighet före den 4 november 2014 har inlett tillsynsförfaranden som ECB enligt SSM-förordningen blir behörig för, ska de förfaranden som fastställs i artikel 48 i SSM-ramförordningen gälla.

54 I nämnda artikel 48 föreskrivs i punkt 3 att om ett formellt inlett tillsynsförfarande som kräver beslut inte kan slutföras före den dag då tillsynsbehörigheten ska ändras, ska den myndighet vars behörighet upphör alltjämt vara behörig att slutföra detta pågående tillsynsförfarande.

55 Det framgår av utredningen i målet att FMA – då FMA antog beslutet av den 11 maj 2015 om att VTB under oktober 2014 överskridit de gränsvärden som föreskrivs i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 – utgick från en förklaring från VTB av den 3 november 2014, det vill säga dagen innan FMA:s befogenheter övergick till ECB. Utredningen i målet ger vidare vid handen att detta beslut meddelades efter det att FMA inlett ett annat förfarande med anledning av att VTB överskridit gränsvärden för stora exponeringar. Detta förfarande avslutades genom beslut av den 30 oktober 2014.

56 Det framgår emellertid av artikel 2 led 25 i SSM-ramförordningen att det bara är ett förfarande som handläggs av en nationell behörig myndighet som kan anses utgöra ett tillsynsförfarande i den mening som avses i bestämmelsen. Åtgärder som vidtas av ett kreditinstitut kan därmed inte anses omfattas av ett tillsynsförfarande i den mening som avses i bestämmelsen.

57 EU-domstolen delar den bedömning som generaladvokaten redovisat i punkt 89 i förslaget till avgörande, nämligen att det i artikel 48.3 i SSM-ramförordningen använda adverbet formellt avser ett uttryckligt beslut om att inleda förfarandets handläggning, oavsett vilka materiella skäl som kan ha föranlett ett sådant formellt beslut, såsom exempelvis att det kreditinstitut som står under tillsyn inkommit med en förklaring.

58 Enbart den omständigheten att VTB den 3 november 2014 inkommit med en förklaring kan därmed inte vara tillräcklig för att det ska anses att FMA formellt inlett ett tillsynsförfarande denna dag.

59 Vidare framgår det av artikel 2 led 25 i SSM-ramförordningen att den nationella myndighetens tillsynsförfarande är inriktat på att förbereda utfärdandet av ett tillsynsbeslut. Det framgår emellertid av utredningen i målet att handläggningen av ärendet avseende de gränsvärden som överskridits mellan mars och september 2014 avslutades genom ett beslut av den 30 oktober 2014; detta var således före den förklaring som föranledde FMA att inleda det förfarande som var åtskilt från det första förfarandet och som avslutades genom beslutet av den 11 maj 2015.

60 Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artikel 48.3 i SSM-ramförordningen ska tolkas så, att ett tillsynsförfarande inte kan anses ha inletts formellt i den mening som avses i bestämmelsen vare sig då ett kreditinstitut underrättar den nationella tillsynsmyndigheten om att de i artikel 395.1 i förordning nr 575/2013 angivna gränsvärdena har överskridits, eller då tillsynsmyndigheten redan meddelat ett beslut i ett parallellt förfarande rörande liknande överträdelser.

61 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.