Domstolens dom (femte avdelningen) den 26 maj 2016 [Rättad lydelse enligt beslut av den 29 juni 2016]

I de förenade målen C‑260/14 och C‑261/14, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Curtea de Apel Bacău (överrätten i Bacău, Rumänien), av den 8 maj 2014, som inkom till domstolen den 30 maj 2014, i målen

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.L. da Cruz Vilaça samt domarna F. Biltgen, A. Borg Barthet, E. Levits (referent) och M. Berger, generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: [Rättad lydelse enligt beslut av den 29 juni 2016] Rumäniens regering, genom R.H. Radu, V. Angelescu och D.M. Bulancea, samtliga i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, G. Koós och A. Pálfy, samtliga i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M. Bulterman och B. Koopman, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B.-R. Killmann och A. Ştefănuc, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 14 januari 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Rumänsk rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan i mål C‑260/14

Den andra frågan i mål C‑260/14 och den första frågan i mål C‑261/14

Den tredje frågan i mål C‑260/14 och den andra frågan i mål C‑261/14

Den fjärde frågan i mål C‑260/14

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 1, 2, 4 och 5 c i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1) och av artiklarna 2 led 7 och 98 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 2006, s. 25).

2 Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, Judeţul Neamţ (distriktet Neamţ) och Judeţul Bacău (distriktet Bacău) och, å andra sidan, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (ministeriet för regional utveckling och offentlig förvaltning) angående giltigheten av två administrativa rättsakter som ministeriet riktat till de förstnämnda parterna med krav på att de, i egenskap av upphandlande myndighet som anordnat anbudsförförfaranden rörande stödberättigande insatser, ska återbetala en del av det stöd de mottagit.

3 Artikel 1 i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:

4 I artikel 2 i förordningen stadgas följande:

5 Artikel 4 i samma förordning har följande lydelse:

6 Artikel 5 i förordningen har följande lydelse:

7 Artikel 1 sista stycket i förordning nr 1083/2006 har följande lydelse:

8 Artikel 2 led 7 i nämnda förordning innehåller följande bestämmelser:

9 I artikel 98 i samma förordning föreskrivs följande:

10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 2013, s. 320) ersatte förordning nr 1083/2006 med verkan från och med den 1 januari 2014.

11 Artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013 har följande lydelse:

12 I skäl 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 2004, s. 114), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1422/2007 av den 4 december 2007 (EUT L 317, 2007, s. 34) (nedan kallat direktiv 2004/18) anges följande:

13 Artikel 7 i direktivet, vilken har rubriken Tröskelvärden för offentliga kontrakt föreskriver följande:

14 Artikel 1 i ordonanţă Guvernului nr. 79/2003 privind controlul şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător (regeringsförordning nr 79/2003 om kontroll och återkrav av gemenskapsfonder och fonder för medfinansiering vid oegentlig användning, Monitorul Oficial al României, del I, nr 622, av den 30 augusti 2003), i dess tillämpliga lydelse dagen för avtalen om finansiering och förfarandena för upphandling organiserade i syfte att genomföra den stödfinansierade verksamheten i fråga (nedan kallad OG nr 79/2003), stadgar följande:

15 I artikel 2 OG nr 79/2003 föreskrivs följande:

16 Artikel 4 OG nr 79/2003 har följande lydelse:

17 Vid den tidpunkt då den behöriga myndigheten kontrollerade den stödfinansierade verksamheten i fråga hade ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţonarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (brådskande regeringsbeslut nr 66/2011 om förebyggande och fastställande av samt sanktioner för oegentligheter vid mottagande och användning av EU-fonder och/eller därmed sammanhängande nationella offentliga fonder, Monitorul Oficial al României, del I, nr 461, av den 30 juni 2011, nedan kallad OUG nr 66/2011) ersatt OG nr 79/2003.

18 Artikel 2 OUG nr 66/2011 har följande lydelse:

19 Artikel 27.1 OUG nr 66/2011 har följande lydelse:

20 Artikel 28 OUG nr 66/2011 har följande lydelse:

21 I tabellen i bilagan till OUG nr 66/2011 rörande kontrakt vars värde understiger tröskelvärdet enligt nationell lagstiftning om offentlig upphandling för fastställande av skyldigheten att offentliggöra upphandlingen i Europeiska unionens officiella tidning, föreskriver punkt 2.3, för överträdelser som består i att olagliga kvalificerings- och urvalskriterier eller utvärderingskriterier tillämpats, en korrigering/minskning med 10 procent av kontraktets värde eller en sats nedsatt till 5 procent, beroende på allvarsgraden.

22 Inom ramen för det regionala operationella programmet för åren 2007–2013 mottog två angränsande territoriella förvaltningar i Rumänien, distriktet Neamţ (mål C‑260/14) och distriktet Bacău (mål C‑261/14), finansiering genom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf). Finansieringen beviljades genom finansieringskontrakt mellan Ministerul Dezvoltarii Regionale şi Turismului (ministeriet för regional utveckling och turism), i egenskap av myndighet ansvarig för det regionala operativa programmet för åren 2007–2013, och de båda respektive territoriella förvaltningarna.

23 I mål C‑260/14 avser finansieringskontraktet renovering, utbyggnad och modernisering av ett skolkomplex i Roman (Rumänien), en småstad ungefär 40 kilometer norr om staden Bacău. Bacău ligger ungefär 300 kilometer norr om Bukarest (Rumänien), 370 kilometer från den bulgariska gränsen, bortom Östkarpaterna och nära gränserna till Moldavien i öst och Ukraina i norr. Distriktet Neamț, stödmottagare som handlade i egenskap av upphandlande myndighet, organiserade ett anbudsförfarande för ett offentligt kontrakt avseende revisionstjänster till ett värde av cirka 20264,18 euro, följt av ett annat kontrakt om tillhandahållande av revisionstjänster till ett värde av 19410,12 euro.

24 I mål C‑261/14 gäller finansieringskontraktet förbättring av en landsväg. Distriktet Bacău organiserade ett öppet anbudsförfarande för en offentlig upphandling av byggentreprenader till ett värde av 2820515 euro, och därefter ingicks den 17 september 2009 ett kontrakt om utförande av arbetena.

25 Det framgår av de uppgifter som lämnats till domstolen att ministeriet för regional utveckling och turism i båda dessa förfaranden funnit att de villkor som ställdes upp av distrikten Neamț och Bacău stred mot nationell rätt om offentlig upphandling. Under dessa omständigheter tillämpade ministeriet en finansiell korrigering på 5 procent av kontraktsbeloppen.

26 Distrikten Neamț och Bacău överklagade respektive beslut om finansiell korrigering. Ministeriet för regional utveckling och offentlig förvaltning avslog överklagandena. Sökandena vände sig då till den hänskjutande domstolen för att få dessa beslut ogiltigförklarade.

27 I de nationella målen ska den hänskjutande domstolen bland annat uttala sig om det föreligger en oegentlighet i den mening som avses i förordning nr 2988/95 eller i förordning nr 1083/2006 och, i förekommande fall, om arten av ministeriets finansiella korrigeringar.

28 Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Bacău (överrätten i Bacău) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen, varav den första frågan avser endast mål C‑260/14 medan den andra till och med den fjärde frågan är väsentligen desamma i målen C‑260/14 och C‑261/14:

29 Domstolens ordförande beslutade den 16 juli 2014 att förena målen C‑260/14 och C‑261/14 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

30 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan i mål C‑260/14 för att få klarhet i huruvida artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 och artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 ska tolkas så, att det kan utgöra en oegentlighet i den mening som avses i dessa bestämmelser om en upphandlande myndighet som beviljats stöd från strukturfonderna vid tilldelning av ett offentligt kontrakt vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som föreskrivs i artikel 7 a i direktiv 2004/18 vid tilldelningen av kontraktet åsidosätter nationella bestämmelser.

31 Eftersom värdet av det aktuella kontraktet var lägre än tröskelvärdet i artikel 7 a i direktiv 2004/18 omfattas kontraktet inte av tillämpningsområdet för förfarandena enligt det direktivet.

32 Förordning nr 2988/95 fastställer endast allmänna bestämmelser om kontroll och sanktioner till skydd för unionens finansiella intressen. Återkrav av stöd som använts felaktigt måste ske på grundval av andra bestämmelser, närmare bestämt i förekommande fall på grundval av sektorsspecifika bestämmelser (se dom av den 18 december 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

33 Dessa sektorsspecifika bestämmelser omfattas, som generaladvokaten påpekat i punkt 46 i sitt förslag till avgörande, av förordning nr 1083/2006.

34 Eftersom förordningarna nr 2988/96 och 1083/2006 har samma syfte, nämligen att säkerställa en god förvaltning av unionens fonder och skydd för dess finansiella intressen, bör begreppet oegentlighet i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 och i artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 tolkas enhetligt.

35 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2015, Sodiaal International, C‑383/14, C‑383/14, EU:C:2015:541, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

36 Även om det framgår av lydelsen av artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 och artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 att en överträdelse av unionsrätten utgör en oegentlighet, kan det emellertid inte uteslutas att även en överträdelse av nationell rätt kan vara en sådan oegentlighet.

37 I den utsträckning transaktionerna i fråga blivit föremål för unionsfinansiering medför det att dessa transaktioner hamnar under tillämpningsområdet för unionsrätten. Begreppet oegentlighet i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 och i artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 ska således tolkas så, att det inte bara avser varje överträdelse av unionsrätten utan även åsidosättande av nationell rätt som bidrar till att säkerställa en korrekt tillämpning av unionsrätten rörande förvaltning av projekt som finansieras genom unionens medel.

38 Den tolkningen av begreppet oegentlighet stöds också av det lagstiftningssammanhang som särskilt artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 ingår i samt syftet med den förordningen.

39 Vad för det första gäller det lagstiftningssammanhang som artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 ingår i, är syftet med den förordningen, såsom detta definieras i artikel 1, bland annat att fastställa principerna för förvaltning, övervakning och kontroll av insatser som stöds finansiellt av Eruf på grundval av det ansvar som delas mellan medlemsstaterna och kommissionen.

40 Dessa förvaltnings-, övervaknings- och kontrolluppgifter preciseras i avdelning VI i förordning nr 1083/2006, medan uppgifterna avseende ekonomisk förvaltning behandlas i avdelning VII i förordningen. Kapitel II i sistnämnda avdelning rör finansiella korrigeringar. Av detta framgår tydligt att det i första hand ankommer på medlemsstaterna att vid behov göra nödvändiga finansiella korrigeringar och därmed vaka över att insatserna är förenliga med samtliga tillämpliga bestämmelser på såväl unionsnivå som på nationell nivå.

41 Vad för det andra gäller syftet med förordning nr 1083/2006, avser bestämmelserna i den förordningen bland annat att, såsom påpekas i punkt 34 ovan, säkerställa en rättsenlig och effektiv användning av strukturfonderna för att skydda unionens finansiella intressen.

42 Eftersom det inte kan uteslutas att överträdelser av nationell lagstiftning kan påverka effektiviteten av de berörda fondernas ingripanden, säkerställer en tolkning som innebär att överträdelserna inte kan utgöra en oegentlighet i den mening som avses i artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 inte att unionslagstiftarens målsättning på området kan nås.

43 Mot denna bakgrund ska begreppet oegentlighet i artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 och i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 tolkas så, att det även innefattar överträdelser av nationella bestämmelser som är tillämpliga på insatser som stöds av strukturfonderna.

44 Den tolkningen får också stöd av hur oriktighet definieras i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, genom vilken förordning nr 1083/2006 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2014.

45 Den definitionen, som återges i punkt 11 ovan, avser numera uttryckligen varje överträdelse av unionsrätten eller nationell rätt som avser dess genomförande. Sett mot denna bakgrund klargör denna precisering rörande överträdelser av nationell rätt räckvidden av begreppet oegentlighet i artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 (se, för ett liknande resonemang e contrario, dom av den 7 april 2016, PARTNER Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, punkterna 90 och 91).

46 Den första frågan i mål C‑260/14 ska således besvaras på följande sätt. Artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 och artikel 2 led 7 i förordning nr 1083/2006 ska tolkas så, att det kan utgöra en oegentlighet i den mening som avses i dessa bestämmelser om en upphandlande myndighet som beviljats stöd från strukturfonderna vid tilldelning av ett offentligt kontrakt vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som föreskrivs i artikel 7 a i direktiv 2004/18, vid tilldelningen av kontraktet åsidosätter nationella bestämmelser, om detta åsidosättande lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens allmänna budget genom att belasta den med en otillbörlig utgift.

47 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan i mål C‑260/14 och den första frågan i mål C‑261/14 för att få klarhet i huruvida artikel 98.2 första stycket andra meningen i förordning (EG) nr 1083/2006 ska tolkas så, att medlemsstaternas finansiella korrigeringar på grund av underlåtenhet att iaktta bestämmelserna om offentlig upphandling, för det fall dessa tillämpas på utgifter som medfinansierats av strukturfonderna, utgör administrativa åtgärder i den mening som avses i artikel 4 i förordning (EG) nr 2988/95 eller administrativa sanktioner i den mening som avses i artikel 5.1 c i samma förordning.

48 Enligt lydelsen i artikel 98.2 första stycket i förordning nr 1083/2006 ska de korrigeringar som görs av medlemsstaterna i samband med att oegentligheter konstateras i insatser eller operativa program bestå i att dra in allt eller en del av det offentliga stödet till det operativa programmet i fråga. Enligt artikel 98.2 andra stycket i förordningen får för övrigt de medel från fonder som på detta sätt frigörs på vissa villkor användas på nytt av den berörda medlemsstaten.

49 Domstolen konstaterar att det framgår av själva lydelsen av denna bestämmelse, jämförd med artikel 4.1 första strecksatsen i förordning nr 2988/95, att de finansiella korrigeringar som görs av medlemsstaterna i samband med att oegentligheter konstateras i insatser eller operativa program, syftar till att undanröja en fördel som otillbörligt getts de berörda ekonomiska aktörerna, bland annat genom att de blir skyldiga att återbetala de belopp som otillbörligt betalats ut.

50 Slutligen har, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 105 i sitt förslag till avgörande, domstolen upprepade gånger slagit fast att skyldigheten att återbetala en förmån som tillförskaffats otillbörligen, genom ett rättsstridigt förfarande, inte utgör någon sanktion, utan helt enkelt är följden av konstaterandet att villkoren för att få den förmån som följer av unionsbestämmelserna inte har uppfyllts, vilket innebär att förmånen har tillförskaffats otillbörligen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, punkt 28, dom av den 17 september 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punkt 45 och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 december 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punkt 36). Den slutsatsen påverkas inte av att, såsom nämnts i begäran om förhandsavgörande, det precisa belopp som ska återbetalas i det konkreta fallet kan skilja sig något från den faktiska skada som strukturfonderna lidit.

51 Av vad som ovan anförts följer således att den andra frågan i mål C‑260/14 och den första frågan i mål C‑261/14 ska besvaras på följande sätt. Artikel 98.2 första stycket andra meningen i förordning nr 1083/2006 ska tolkas så, att medlemsstaternas finansiella korrigeringar på grund av underlåtenhet att iaktta bestämmelserna om offentlig upphandling, för det fall dessa tillämpas på utgifter som medfinansierats av strukturfonderna, utgör administrativa åtgärder i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 2988/95.

52 Sett till det svar som lämnas den hänskjutande domstolen i punkt 51 ovan, finns det inte anledning att besvara den tredje frågan i mål C‑260/14 och den andra frågan i mål C‑261/14.

53 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan i mål C‑260/14 för att få klarhet i huruvida, under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar hindrar att en medlemsstat tillämpar finansiella korrigeringar enligt en intern normativ rättsakt som trätt i kraft efter det att en påstådd överträdelse av bestämmelserna om offentlig upphandling ägt rum.

54 Det framgår av fast rättspraxis att när medlemsstaterna antar åtgärder för att genomföra unionsrätten är de skyldiga att iaktta de allmänna principerna i denna rätt, till vilka bland annat hör rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar (se, bland annat, dom av den 3 september 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis).

55 Samtidigt som rättssäkerhetsprincipen utgör hinder mot att en förordning tillämpas retroaktivt, det vill säga på en situation som etablerats innan förordningen trätt i kraft, oberoende av vilka för- eller nackdelar en sådan tillämpning skulle föra med sig för den berörde, kräver enligt samma rättspraxis denna princip att alla faktiska omständigheter normalt, och om motsatsen inte är uttryckligen angiven, ska bedömas mot bakgrund av de rättsregler som gällde när omständigheterna inträffade. Även om en ny lag således endast gäller för framtiden, ska den – om inte annat föreskrivits – emellertid tillämpas även på framtida verkningar av situationer som uppkommit då den tidigare bestämmelsen gällde (se, bland annat, dom av den 3 september 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

56 Såsom framgår av domstolens fasta praxis gäller på samma sätt att tillämpningsområdet för principen om skydd för berättigade förväntningar inte får utsträckas så långt att denna princip allmänt hindrar att en ny reglering tillämpas på de framtida verkningarna av situationer som har uppkommit när den tidigare regleringen gällde (dom av den 3 september 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

57 Av vad som ovan anförts följer att den fjärde frågan i mål C‑2610/14 ska besvaras på följande sätt. Rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar hindrar inte att en medlemsstat tillämpar finansiella korrigeringar enligt en intern normativ rättsakt som trätt i kraft efter det att en påstådd överträdelse av bestämmelserna om offentlig upphandling ägt rum, förutsatt att det är fråga om tillämpning av ny lagstiftning på de framtida verkningarna av situationer som uppkommit när den tidigare lagstiftningen gällde. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet, med hänsyn tagen till samtliga relevanta omständigheter i det nationella målet.

58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: rumänska.