Tribunalens dom (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) den 30 mars 2022

I mål T‑350/17,

TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) sammansatt av ordföranden H. Kanninen (referent) samt domarna J. Schwarcz, C. Iliopoulos, D. Spielmann och I. Reine, justitiesekreterare: handläggaren E. Artemiou,

efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 26 juni 2019,

följande

Dom [utelämnas]

II. Förfarandet och parternas yrkanden

III. Rättslig bedömning [utelämnas]

A. Yrkandet om ogiltigförklaring [utelämnas]

1. Den fjärde grunden: Felaktig rättstillämpning, felaktig bedömning och felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna vid fastställandet av sökandenas deltagande i den enda, fortlöpande överträdelsen [utelämnas]

a) Den andra delgrunden: Åsidosättande av principen ne bis in idem genom att kommissionen slog fast att sökandena hade deltagit i den enda, fortlöpande överträdelsen med avseende på rutterna inom unionen före den 1 maj 2004 och med avseende på rutterna mellan unionen och Schweiz

60 Sökandena har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 1 juni 2017.

61 Kommissionen inkom med sitt svaromål till tribunalens kansli den 29 september 2017.

62 Sökandena ingav repliken till tribunalens kansli den 15 december 2017.

63 Kommissionen ingav sin duplik till tribunalens kansli den 2 mars 2018.

64 Den 24 april 2019 beslutade tribunalen, på förslag av fjärde avdelningen, att med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna hänskjuta förevarande mål till en avdelning i utökad sammansättning.

65 Den 7 juni 2019 ställde tribunalen, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna. Parterna inkom med svar inom den fastställda fristen.

66 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 26 juni 2019. Sökandena gav vid detta tillfälle in en ny handling som tribunalen beslutade att tillföra handlingarna i målet med förbehåll för att frågan om dess tillåtlighet ännu inte prövats.

67 Genom beslut av den 31 juli 2020 beslutade tribunalen (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) att återuppta den muntliga delen av förfarandet med tillämpning av artikel 113 i rättegångsreglerna, eftersom den ansåg att den inte hade tillräckligt underlag för avgörandet och eftersom det fanns anledning att uppmana parterna att yttra sig över ett argument som de inte hade diskuterat.

68 Parterna besvarade inom den fastställda fristen flera frågor som tribunalen hade ställt den 4 augusti 2020 och yttrade sig därefter över deras respektive svar.

69 Genom beslut av den 6 november 2020 avslutade tribunalen åter den muntliga delen av förfarandet.

70 Sökandena har yrkat att tribunalen

71 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska

519 Sökandena har hävdat att beteendena före den 1 maj 2004 inte kan göras gällande mot dem för att fastställa att de deltagit i en överträdelse med avseende på rutterna inom unionen, eller med avseende på rutterna mellan unionen och Schweiz, utan att åsidosätta principen ne bis in idem, eftersom det i beslutet av den 9 november 2010 inte hade konstaterats att de hade deltagit i en sådan överträdelse.

520 De principer som följer av domen av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen, ( C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C 252/99 P och C-254/99 P, EU:C:2002:582), vilka nämns i skälen 1056 och 1057 i det angripna beslutet, får enligt sökandena inte leda till att principen ne bis in idem inte ska tillämpas, dels eftersom domen av den 16 december 2015, Singapore Airlines och Singapore Airlines Cargo Pte/kommissionen ( T-43/11, ej publicerad, EU:T:2015:989), inte innebar ogiltigförklaring av beslutet av den 9 november 2010 på grund av enbart ett formellt fel, utan på grund av en allvarlig överträdelse av rätten till försvar, dels eftersom det angripna beslutet har en väsentligt vidare räckvidd än detta beslut.

521 Kommissionen har bestritt sökandenas argument.

522 Det följer av fast rättspraxis att principen ne bis in idem, som även har stadfästs i artikel 50 i stadgan, ska respekteras i de förfaranden för tillämpning av konkurrensrätten som syftar till att ålägga böter. Denna princip innebär ett förbud mot att ett företag på nytt hålls ansvarigt eller att ett förfarande enligt konkurrensreglerna på nytt inleds mot företaget avseende ett konkurrensbegränsande beteende som företaget redan har ålagts böter för eller som företaget har förklarats inte vara ansvarigt för genom ett tidigare beslut som inte längre kan överklagas (se dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl., C‑17/10, REU, EU:C:2012:72, punkt 94 och där angiven rättspraxis).

523 I förevarande fall har sökandena åberopat beslutet av den 9 november 2010 som de anser utgör ett tidigare lagakraftvunnet beslut i vilket det förklaras att de inte är ansvariga för den enda, fortlöpande överträdelsen vad gäller rutterna inom unionen och mellan unionen och Schweiz.

524 Det ska först prövas huruvida sökandenas påstående att nämnda beslut utgör en förklaring om att det inte föreligger något ansvar är välgrundat.

525 En sådan förklaring förutsätter att det berörda företagets ansvar har bedömts efter en prövning av omständigheterna i ärendet, det vill säga att det har gjorts en bedömning i sak av ärendet. En sådan bedömning förutsätter i sin tur att kommissionen har prövat eller värderat de bevis som getts in i ärendet och gjort en bedömning av det berörda företagets deltagande i ett eller alla de beteenden som omfattats av meddelandet om invändningar, i syfte att avgöra huruvida företagets ansvar är fastställt.

526 I förevarande fall angav kommissionen, i punkt 1582 i meddelandet om invändningar, att den avs[åg] … att anta ett beslut i vilket det fastställs att de företag som detta meddelande om invändningar riktar sig till har överträtt artikel [101 FEUF], artikel 53 i EES-avtalet och artikel 8 i avtalet [mellan EG och Schweiz om luftfart]. Såsom framgår av punkt 8 ovan ingick sökandena bland dessa mottagare.

527 Det framgår av punkterna 3, 129, 1389, 1395 och 1434 samt av punkt 1575 c och punkt 1577 i meddelandet om invändningar att den överträdelse som kommissionen syftade på i punkt 1582 i nämnda meddelande bland annat omfattade rutterna inom unionen för hela överträdelseperioden och rutterna mellan unionen och Schweiz från och med den 1 juni 2002.

528 Av detta följer att kommissionen i meddelandet om invändningar avsåg att hålla sökandena ansvariga för en överträdelse av de relevanta konkurrensreglerna med avseende på rutterna inom unionen och mellan unionen och Schweiz.

529 I beslutet av den 9 november 2010 uttalade sig kommissionen däremot inte uttryckligen om sökandenas ansvar med avseende på rutterna inom unionen och mellan unionen och Schweiz. I artikeldelen i det beslutet höll kommissionen dem ansvariga för den enda, fortlöpande överträdelsen i den del den avsåg rutterna mellan unionen och tredjeländer (artikel 2 i beslutet av den 9 november 2010) och EES-rutterna utom mellan unionen och tredjeländer (artikel 3 i detta beslut), men inte i den del den avsåg rutterna inom EES, inbegripet rutterna inom unionen (artikel 1 i nämnda beslut) eller rutterna mellan unionen och Schweiz (artikel 4 i samma beslut). Kommissionen vidtog inte heller några sanktionsåtgärder mot dem på grund av en överträdelse av de relevanta konkurrensreglerna med avseende på de båda sistnämnda kategorierna av rutter. Kommissionen uteslöt emellertid inte uttryckligen att de skulle vara ansvariga för sådana överträdelser på nämnda kategorier av rutter.

530 Frågan är således huruvida man på grundval av denna tystnad kan dra slutsatsen att kommissionen, i beslutet av den 9 november 2010, underförstått förklarade att sökandena inte var ansvariga för den enda, fortlöpande överträdelsen i den del den avser rutterna inom unionen och mellan unionen och Schweiz, så att kommissionen inte längre kunde fastställa att de är ansvariga i detta avseende i det angripna beslutet utan att åsidosätta principen ne bis in idem.

531 Det ska härvidlag erinras om att kommissionens övervakningsuppdrag enligt artikel 105.1 FEUF, artikel 55.1 i EES-avtalet och avtalet mellan EG och Schweiz om luftfart inte innebär någon skyldighet för kommissionen att uttala sig om huruvida de relevanta konkurrensreglerna har överträtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 1992, Automec/kommissionen, T‑24/90, EU:T:1992:97, punkterna 74–76, och dom av den 16 oktober 2013, Vivendi/kommissionen, T‑432/10, ej publicerad, EU:T:2013:538, punkt 68). Man kan inte heller på grundval av bestämmelserna i förordning nr 1/2003 och genomförandebestämmelserna till artikel 53 i EES-avtalet och artikel 8 i avtalet mellan EG och Schweiz om luftfart dra slutsatsen att kommissionen är skyldig att fastställa och beivra varje konkurrensbegränsande beteende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2015, Philips/kommissionen, T‑92/13, ej publicerad, EU:T:2015:605, punkt 112).

532 Det kan inte heller anses följa av bestämmelserna i förordning nr 1/2003, genomförandebestämmelserna till artikel 53 i EES-avtalet eller artikel 8 i avtalet mellan EG och Schweiz om luftfart att en sådan skyldighet åligger kommissionen, när den i meddelandet om invändningar anger att den avser att fastställa en överträdelse av de relevanta konkurrensreglerna. Kommissionen kan således inte vara tvungen att i det slutliga beslutet avgöra huruvida en överträdelse av de relevanta konkurrensreglerna, som kommissionen avsåg att fastställa i meddelandet om invändningar, har begåtts.

533 Man kan följaktligen inte dra slutsatsen att kommissionen, genom att underlåta att i det slutliga beslutet fastställa att de relevanta konkurrensreglerna har överträtts vad gäller vissa beteenden som avses i meddelandet om invändningar, underförstått, men med nödvändighet, har förklarat att något ansvar inte föreligger i detta avseende.

534 Systematiken i förordning nr 1/2003 bekräftar denna tolkning. Det ska nämligen påpekas att det är artikel 10 i förordning nr 1/2003 – enligt vilken kommissionen får fastställa att artikel 101 FEUF inte är tillämplig på ett visst beteende, bland annat på grund av att villkoren i artikel 101.1 FEUF inte är uppfyllda – som ger kommissionen befogenhet att fastställa att det inte föreligger någon överträdelse av artikel 101 FEUF och således att anta ett negativt beslut i sak som kan hindra ett senare fastställande av att nämnda artikel har överträtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 2011, Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, punkterna 23, 24, 28 och 29). Detsamma gäller när kommissionen använder sig av sina befogenheter enligt förordning nr 1/2003 vid tillämpningen av artikel 53 i EES-avtalet och artikel 8 i avtalet mellan EG och Schweiz om luftfart.

535 Artikel 10 i förordning nr 1/2003 är den enda rättsliga grund som kommissionen kan stödja sig på för att anta ett beslut i vilket det fastställs att fördragets konkurrensregler inte är tillämpliga på ett visst individuellt beteende.

536 Detta framgår för det första av lydelsen av rubriken till artikel 10 i nämnda förordning och av dess bestämmelser. Det är nämligen så, att det i denna artikel, som rör Konstaterande av icke-tillämplighet, föreskrivs att [o]m [unionens] allmänintresse vid tillämpningen av artiklarna [101 och 102 FEUF] så kräver, får kommissionen, på eget initiativ, genom beslut konstatera att artikel [101 FEUF] inte är tillämplig på ett avtal, ett beslut av en företagssammanslutning eller ett samordnat förfarande, antingen för att villkoren i artikel [101].1 [FEUF] inte är uppfyllda eller för att villkoren i artikel [101].3 [FEUF] är uppfyllda.

537 För det andra ska det påpekas att ingen annan bestämmelse i förordning nr 1/2003 ger kommissionen möjlighet att fastställa att konkurrensreglerna i fördraget inte är tillämpliga på ett visst individuellt beteende. I skäl 14 i förordningen förtydligas lagstiftarens avsikt att strikt begränsa kommissionens befogenhet i detta avseende till de fall som omfattas av artikel 10 i förordningen, genom att ange att ett sådant fastställande endast kan göras i undantagsfall, när det allmänna [union]sintresset kräver det.

538 För det tredje har domstolen slagit fast att den omständigheten att kommissionen inleder ett förfarande för att beivra konkurrensbegränsande beteenden inte medför att medlemsstaternas konkurrensmyndigheter permanent och slutgiltigt förlorar sin befogenhet att tillämpa artikel 101 FEUF på de aktuella beteendena, eftersom dessa myndigheter återfår sin befogenhet så snart det förfarande som inletts av kommissionen avslutas, även genom ett beslut som antas med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl., C‑17/10, EU:C:2012:72, punkterna 79, 80, 86 och 87). Det är mot denna bakgrund som tribunalen, inom ramen för ett beslut som antagits med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003, ska bedöma vilken betydelse som kommissionens tystnad ska tillmätas vad gäller vissa beteenden. Om denna tystnad tolkades som ett underförstått fastställande av att det inte föreligger någon överträdelse av konkurrensreglerna, skulle det emellertid leda till att medlemsstaternas konkurrensmyndigheter aldrig kan återfå sin befogenhet att tillämpa artikel 101 FEUF med avseende på beteenden beträffande vilka kommissionen har inlett ett förfarande och därefter avslutat förfarandet genom att anta ett beslut med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003, med motiveringen att principen ne bis in idem annars skulle åsidosättas. En sådan tolkning skulle strida mot den rättspraxis som det erinras om i förevarande punkt.

539 För det fjärde ska det understrykas att domstolen har prövat räckvidden av beslut som medlemsstaternas konkurrensmyndigheter antar med stöd av artikel 5 andra stycket i förordning nr 1/2003, genom vilka myndigheterna, på grundval av de uppgifter som de förfogar över, finner att villkoren för ett förbud inte är uppfyllda. Det framgår således av punkterna 22–28 i domen av den 3 maj 2011, Tele2 Polska ( C‑375/09, EU:C:2011:270), att sådana beslut inte innebär någon förklaring om att det inte föreligger något ansvar som kan hindra ett senare fastställande av en överträdelse. Ett företags konkurrensbegränsande beteende, som avses med ett beslut av detta slag, kan med andra ord senare bli föremål för ett förfarande enligt konkurrensreglerna och, i förekommande fall, leda till ansvar, utan att detta anses strida mot principen ne bis in idem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 2011, Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, punkterna 22–28, dom av den 25 november 2014, Orange/kommissionen, T‑402/13, EU:T:2014:991, punkterna 28–31; se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mazák i målet Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2010:743, punkt 30).

540 Ett beslut som meddelas med stöd av artikel 5 andra stycket i förordning nr 1/2003 om att det inte finns skäl att ingripa kan antas efter en prövning i sak av ett beteende och efter det att en anklagelsehandling har skickats i enlighet med den modell för meddelande om invändningar som kommissionen sänder med tillämpning av artikel 10 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101] och [102 FEUF] (EUT L 123, 2004, s. 18).

541 Således kan varken förfarandets fortskridande eller omfattningen av den behöriga konkurrensmyndighetens bedömning i detta sammanhang av huruvida anklagelserna är välgrundade ändra innebörden av dess tystnad i det slutliga beslutet vad gäller hela eller delar av det berörda företagets ansvar.

542 Även om dessa överväganden avser tolkningen av artikel 5 andra stycket i förordning nr 1/2003, ger de användbara upplysningar om räckvidden av de beslut som kommissionen antar med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003 med avseende på tillämpningen av principen ne bis in idem. Det specifika sammanhanget för dessa två artiklar kan nämligen jämföras, eftersom båda ska bedömas bland annat mot bakgrund av de befogenheter som kommissionen specifikt har tilldelats enligt artikel 10 i denna förordning. Dessutom ska en bestämmelse i unionens sekundärrätt så långt det är möjligt tolkas på ett sådant sätt att den är förenlig med bestämmelserna i fördragen och de allmänna principerna i unionsrätten, varför den räckvidd som domstolen i sin dom av den 3 maj 2011, Tele2 Polska ( C‑375/09, EU:C:2011:270), tillmäter befogenheten att besluta att det inte finns skäl att ingripa ska tolkas så, att den innebär att denna befogenhet, uppfattad på detta sätt, är förenlig med principen ne bis in idem.

543 Även om det antas att ett beslut som kommissionen antar med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003, såvitt avser beteenden för vilka det har förklarats att villkoren för ett förbud inte är uppfyllda, utgör ett beslut om att det inte finns skäl att ingripa, kan det inte innebära någon förklaring om att det inte föreligger något ansvar.

544 I förevarande fall kan det konstateras att beslutet av den 9 november 2010 är ett beslut i vilket en överträdelse fastställs med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003. Däremot framgår det inte av nämnda beslut, och det har inte heller gjorts gällande vid tribunalen, att kommissionen i detta beslut även avsåg att tillämpa artikel 10 i förordning nr 1/2003.

545 Av detta följer att beslutet av den 9 november 2010, som inte antagits med stöd av artikel 10 i förordning nr 1/2003 i syfte att fastställa att sökandena inte hade överträtt artikel 101 FEUF, artikel 53 i EES-avtalet och artikel 8 i avtalet mellan EG och Schweiz om luftfart, på rutterna inom EES och mellan unionen och Schweiz, och som i sin artikeldel inte innehåller någon förklaring med den innebörden, inte kan utgöra ett fastställande av att sökandena inte har ådragit sig något ansvar i detta avseende.

546 I den mån sökandena slutligen har gjort gällande att de principer som följer av domen av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582), inte får leda till att tillämpningen av principen ne bis in idem utesluts, konstaterar tribunalen att detta argument grundar sig på antagandet att villkoren för tillämpning av nämnda princip var uppfyllda. Såsom framgår av punkt 545 ovan har det inte fastställts att sökandena inte har ådragit sig något ansvar för de aktuella beteendena i ett tidigare beslut, varför principen ne bis in idem inte är tillämplig i förevarande fall. Det antagande som ligger till grund för detta argument är följaktligen oriktigt.

547 Om det antas att sökandena, med hänvisning till denna rättspraxis, dessutom avsåg att göra gällande att domen av den 16 december 2015, Singapore Airlines och Singapore Airlines Cargo Pte/kommissionen ( T‑43/11, ej publicerad, EU:T:2015:989), utgjorde ett frikännande, eftersom tribunalen inte skulle ha meddelat en dom om ogiltigförklaring mot bakgrund av en rent formell brist, räcker det att påpeka att tribunalen ogiltigförklarade beslutet av den 9 november 2010 på grund av att den ansåg att det var bristfälligt motiverat (se punkt 16 ovan). Till skillnad från vad sökandena har hävdat ogiltigförklarades beslutet således av formella skäl utan att det gjordes någon prövning i sak av de påtalade omständigheterna.

548 Det ska i detta hänseende även understrykas att tribunalen genom den domen ogiltigförklarade beslutet av den 9 november 2010, bland annat på grund av att det innehöll motsägelser beträffande omfattningen av sökandenas ansvar för rutterna inom unionen och mellan unionen och Schweiz.

549 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser denna delgrund, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida den påstådda förklaringen om att inget ansvar föreligger är slutgiltig eller huruvida det finns ett andra förfarande avseende samma faktiska omständigheter som följer av antagandet av det angripna beslutet efter det att tribunalen ogiltigförklarat beslutet av den 9 november 2010.

1 Rättegångsspråk: engelska.

2 Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.