Förslag till avgörande av generaladvokat Priit Pikamäe föredraget den 25 juni 2020

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

5 EUT L 77, 2016, s. 1 (nedan kallad kodexen om Schengengränserna).

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 280, 2010, s. 1).

7 Dom av den 14 maj 2020 ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367).

8 Se, bland många andra, dom av den 14 april 2005, kommissionen/Luxemburg ( C‑519/03, EU:C:2005:234, punkt 19).

9 Se dom av den 10 april 2008, kommissionen/Italien ( C‑442/06, EU:C:2008:216, punkt 42).

10 Ungern har i sitt svaromål förklarat att en krissituation till följd av massiv invandring är en särskild situation som kan förklaras föreligga om de villkor som föreskrivs i 80/A § punkt 1 i lagen om asylrätt är uppfyllda och under vilken särskilda handläggningsregler gäller. Enligt kommissionen förklarade den ungerska regeringen i september 2015 att det förelåg en krissituation och förlängde senare dess verkningar till och med den 7 september 2019.

11 En ansökan om internationellt skydd definieras i kommissionens förslag till [rådets] direktiv 2005/85/EG [av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13)], det vill säga den rättsakt som upphävts och ersatts av direktiv 2013/32, som varje handling eller annat uttryck som tyder på att [den berörda personen] är rädd för att återsändas till hemlandet (se förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus/* KOM/2000/0578 slutlig – CNS 2000/0238 */(EUT 62 E, 2001, s. 231), kommentar om artikel 4.

12 Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus/*KOM/2000/0578 slutlig – CNS 2000/0238 */, kommentar om artikel 4.

13 Min kursivering.

14 EASO och Frontex, Practical guide: Access to the Asylum Procedure, 2016, tillgänglig på https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Practical%20Tools%20Access%20To%20Procedures-Practical-Guide-FR.pdf.pdf, p. 6.

15 Rapport från flyktingkommissariatet med titeln Hungary as a country of asylum. Observations on restrictive legal measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016 (Ungern som asylland. Synpunkter på restriktiva rättsliga åtgärder och efterföljande praxis som genomförts mellan juli 2015 och mars 2016), tillgänglig på webbplatsen https://www.refworld.org/docid/57319d514.html.

16 Rapport från det informationsbesök som ambassadör Tomás Boček, Europarådets generalsekreterares särskilda representant för migration och flyktingar, gjorde i Serbien och två transitområden i Ungern den [12–16 juni] 2017, tillgänglig på webbplatsen https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=090000168075e9b2.

17 Rapport från den ungerska Helsingforskommittén med titeln Country Report: Hungary (Rapport om Ungern), tillgänglig på webbplatsen https://www.asylumineurope.org/sites/default/files/report-download/aida_hu_2017 update.pdf.

18 Rapport från UNHCR med titeln Desperate journeys: Refugees and migrants arriving in Europe and at Europe’s border (Desperata resor – Flyktingar och migranter som anländer till Europa och till Europas gränser) januari–augusti 2018, tillgänglig på webbplatsen https://www.unhcr.org/desperatejourneys/.

19 Vilket även följer av rapporten från det informationsbesök som ambassadör Tomás Boček, Europarådets generalsekreterares särskilda representant för migration och flyktingar, gjorde i Serbien och två transitområden i Ungern den [12–16 juni] 2017, tillgänglig på webbplatsen https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=090000168075e9b2.

20 Jag noterar att kommissionen i sina inlagor genomgående har hänvisat till inlämnandet av ansökan om internationellt skydd. Det är emellertid uppenbart att den första anmärkningen avser det skede som föregår registreringen av ansökan, det vill säga när ansökan görs.

21 Bilaga, detaljerad redogörelse för det ändrade förslaget till dokument Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt förfarande för att bevilja och återkalla internationellt skydd, artikel 6.

22 Texten inom hakparenteser har lagts till av mig.

23 Se förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU, undertecknat i Bryssel den 13 juli 2016 (COM/2016/0467 final – 2016/0224 (COD)).

24 Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:294, punkt 136).

25 Såvitt jag vet kommer idén om att föreskriva en särskild ordning för gränsförfarandet från det ändrade förslaget till direktiv 2005/85, i vilket följande anges: Efter vidare samråd med medlemsstaterna föreslås ett särskilt förhållningssätt till ansökningar som görs vid gränser (min kursivering) (se ändrat förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus/* COM/2002/0326 slutlig – CNS 2000/0238 */(EGT C 291E, 2002, s. 143)), vilket enligt min mening bekräftar att den territoriella aspekten av förfarandet är av yttersta vikt.

26 Huruvida anläggningarna i Röszke och Tompa utifrån sin funktion, i den mening som avses i nationell rätt, ska klassificeras som transitområden eller mottagningsanläggningar, vilket Ungern flera gånger har framhållit i sitt svaromål, saknar därför relevans i detta avseende.

27 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublinförordningen).

28 I artikel 2 d i direktiv 2013/32 definieras begreppet sökande i behov av särskilda förfarandegarantier på följande sätt: sökande vars förmåga att utnyttja de rättigheter eller uppfylla de skyldigheter som följer av detta direktiv är begränsad på grund av individuella omständigheter.

29 I 71A § punkt 7 anges närmare bestämt att reglerna om förfarandet vid gränsen inte är tillämpliga på personer som är i behov av särskild behandling, det vill säga, enligt definitionen i artikel 2 k i lagen om rätt till asyl, underåriga utan medföljande vuxen eller annan utsatt person – särskilt underåriga, äldre personer, personer med funktionsnedsättning, ensamstående föräldrar med underåriga barn, samt personer som har utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld – som, efter en bedömning i det enskilda fallet, kan fastställas ha särskilda behov. Enligt min mening omfattas detta begrepp emellertid inte av det i direktiv 2013/32 använda begreppet ”sökande i behov av särskilda förfarandegarantier, som har en vidare räckvidd. För definitionen av det sistnämnda begreppet, se fotnot 30 i förevarande till avgörande.

30 Dom av den 2 april 2020 ( C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257).

31 Innan domstolen meddelade dom i det målet hade jag redan uttalat mig om tolkningen av artikel 72 FEUF i mitt förslag till avgörande i målet Stadt Frankfurt am Main ( C‑18/19, EU:C:2020:130, punkterna 38–42).

32 Dessa undantag återfinns enligt domstolen i artiklarna 36, 52, 45, 65, 72, 346 och 347 FEUF.

33 Dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen m.fl. (Tillfälligt system för omplacering av personer som söker internationellt skydd) ( C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkterna 143–147).

34 Jag har parafraserat punkterna 148–153 i nämnda dom.

35 Dom av den 14 maj 2020 FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 244).

36 Europadomstolen, 14 mars 2017, Ilias och Ahmed mot Ungern CE:ECHR:2017:0314JUD004728715.

37 Dom av den 19 mars 2020 ( C 564/18, EU:C:2020:218).

38 Dom av den 19 mars 2020 ( C‑564/18, EU:C:2020:218).

39 Europadomstolen, 21 november 2019, CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.

40 Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:294, punkterna 148–152).

41 I förklaringarna avseende artikel 52 i stadgan anges det nämligen att punkt 3 i denna artikel syftar till att trygga det nödvändiga sammanhanget mellan stadgan och Europakonventionen utan att detta inkräktar på unionsrättens och Europeiska unionens domstols autonomi.

42 Se, på asylområdet, dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 45), och dom av den 14 september 2017, K. ( C‑18/16, EU:C:2017:680, punkt 32).

43 Denna självständiga tolkning av bestämmelserna i stadgan, vars innehåll liknar innehållet i bestämmelserna i Europakonventionen, omfattas av villkoret i artikel 52.3 i stadgan att denna ska tillförsäkra en högre skyddsnivå än den som garanteras i Europakonventionen.

44 Detta skäl har följande lydelse: Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i [stadgan]. Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 och 47 i stadgan, och måste genomföras i enlighet därmed.

45 Dom av den 14 maj 2020, FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367).

46 Europadomstolen, 21 november 2019, CE:EHCR:2019:1121JUD004728715.

47 Dom av den 14 maj 2020, FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkterna 216–222).

48 Jag kan inte se hur en så stor begränsning av rörelsefriheten skulle kunna anses vara en oundviklig följd av den begränsade storleken på transitområdet, vilket Ungern har hävdat.

49 Dom av den 14 maj 2020, FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 226).

50 Dom av den 14 maj 2020, FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367).

51 Se mitt förslag till avgörande i målet FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:294, punkterna 155 och 166), i vilket jag har gjort gällande att förvar endast kan uteslutas om det finns en verklig möjlighet att av egen fri vilja lämna platsen för inkvarteringen, och att detta ska bedömas med hänsyn till den situation som de sökande av internationellt skydd befinner sig i.

52 Dom av den 14 maj 2020, FMS m.fl. ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkterna 228–229).

53 Se, bland annat, dom av den 30 april 2014, Kásler och Káslerné Rábai ( C‑26/13, EU:C:2014:282, punkt 37).

54 Dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 27).

55 Se, även, dom av den 14 september 2017, K. ( C‑18/16, EU:C:2017:680, punkt 48).

56 Ungern hänvisar bland annat till dom av den 23 november 2010, Tsakouridis ( C‑145/09, EU:C:2010:708).

57 Jag konstaterar att Ungerns argument att den ungerska polisen agerar inom gränserna för lagstiftningen och på ett proportionerligt sätt använder tvångsmedel endast i de fall som föreskrivs i lag, i enlighet villkoren i artikel 8.4 i direktiv 2008/115, saknar relevans för fastställandet av huruvida Ungern har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som denna medlemsstat i förevarande anmärkning påstås ha åsidosatt.

58 Dom av den 19 mars 2019, Arib m.fl. ( C‑444/17, EU:C:2019:220, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

59 Min kursivering.

60 I 5 § punkt 1a i lagen om statens gränser föreskrivs: Inom [åtta] kilometer från den yttre gränsen enligt artikel 2.2 i kodexen om Schengengränserna, eller gränsmarkeringarna, får polisen stoppa utländska medborgare som vistas olagligt i Ungern, och eskortera dem till den närmaste gränsanläggning som avses i punkt 1, förutom vid misstanke om brott.

61 Dom av den 2 april 2020 ( C‑715/17, C‑718/17 et C‑719/17, EU:C:2020:257).

62 I avsaknad av ett ifrågasättande av direktivets giltighet är det uppenbart att den omständigheten att direktiv 2008/115 inte innehåller något skäl, såsom skäl 51 i direktiv 2013/32, i vilket det preciseras att direktivet inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten i enlighet med artikel 72 FEUF, inte kan motivera ett undantag från bestämmelserna i detta direktiv med stöd av denna artikel, såsom Ungern har gjort gällande.

63 I artikel 18 i direktiv 2008/115 ges medlemsstaterna nämligen endast rätt att besluta att tillämpa längre tidsfrister för rättslig prövning än dem som beskrivs i artikel 15.2 tredje stycket och vidta nödåtgärder vad gäller förhållanden vid förvar som avviker från vad som föreskrivs i artiklarna 16.1 och 17.2.

64 Som kommissionen har påpekat i ansökan framgår det till och med uttryckligen av artikel 18.3 i direktiv 2008/15 att [d]enna artikel … inte på något sätt [får] tolkas som att den tillåter medlemsstaterna att åsidosätta sin allmänna skyldighet att vidta alla lämpliga, både allmänna och särskilda, åtgärder för att säkerställa att deras skyldigheter enligt detta direktiv uppfylls.

65 Dom av den 23 november 2010 ( C‑145/09, EU:C:2010:708).

66 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).

67 Se dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Polen ( C‑336/16, EU:C:2018:94, punkt 120 och där angiven rättspraxis).

68 Se, bland annat, dom av den 13 februari 2014, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑530/11, EU:C:2014:67, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

69 Ungern har inte bestritt kommissionens påstående att det även om det i 51 § punkt 2 i 2007 års lag nr II om tredje mans inresa och vistelse föreskrivs att [o]m tredjelandsmedborgare är föremål för ett asylförfarande, får ett beslut om avvisning eller återvändande inte fattas eller verkställas, kvarstår det faktum att denna bestämmelse inte kan ge asylsökande rätt att stanna kvar i Ungern, eftersom den endast kan tillämpas om tredjelandsmedborgaren har uppehållsrätt i Ungern, i enlighet med en separat lag.

70 Min kursivering.

71 Min kursivering.

72 Artikel 46.6 a och b i direktiv 2013/32.

73 Ungern bekräftade vid förhandlingen att denna artikel omfattar överklaganden av dessa beslut genom att uppmärksamma punkt 2 i samma paragraf, enligt vilken [e]tt avslagsbeslut som motiveras av att en ansökan inte kan tas upp till prövning eller som meddelats inom ramen för ett påskyndat förfarande får överklagas inom ramen för ett administrativt förfarande (min kursivering).

74 I punkt 4 i denna paragraf anges att de skäl som motiverar behovet av ett omedelbart rättsligt skydd i detalj ska anges i ansökan, att de styrkande handlingarna ska bifogas och att de omständigheter som ligger till grund för ansökan ska anges.

75 Ungern bekräftade vid förhandlingen att förhållandet mellan dessa två rättsakter ska förstås på detta sätt.