Domstolens dom (femte avdelningen) den 7 november 2019

I de förenade C‑80/18–C‑83/18, angående fyra beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien), av den 27 juni 2017 samt den 10 och den 18 juli 2017, som inkom till domstolen den 6 februari 2018 och den 7 februari 2018, i målen

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden E. Regan samt domarna I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič och C. Lycourgos (referent), generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 februari 2019,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), genom J.C. García Muñoz och J.M. Mohedano Fuertes, abogados, biträdda av M.C. Villaescusa Sanz, procuradora, Endesa Generación SA, genom J.L. Buendía Sierra, F.J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J.M. Cobos Gómez och A. Lamadrid de Pablo, abogados, Iberdrola Generación Nuclear SAU, genom J. Ruiz Calzado, J. Domínguez Pérez och L. Cazorla Prieto, abogados, biträdda av J.L. Martín Jaureguibeitia, procurador, Spaniens regering, genom A. Rubio González och V. Ester Casas, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom O. Beynet, S. Pardo Quintillán och C. Hermes, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 8 maj 2019 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2005/89

Direktiv 2009/72

Spansk rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 191.2 FEUF, artikel 3.1 och 3.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 2009, s. 55), artiklarna 3 och 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (EUT L 33, 2006, s. 22) samt artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2 Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) och Endesa Generación SA och, å andra sidan, Iberdrola Generación Nuclear SAU och Administración General del Estado (allmänna statsförvaltningen, Spanien) samt i mål mellan, å ena sidan, Endesa Generación och Iberdrola Generación Nuclear och, å andra sidan, Administración General del Estado. Målen rör skatt på produktion av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall till följd av produktion av kärnkraftsel samt lagring av detta kärnbränsle och detta avfall i centraliserade anläggningar.

3 Artikel 3.1 och 3.4 i direktiv 2005/89 hade följande lydelse:

4 Artikel 5.1 i detta direktiv hade följande lydelse:

5 Direktiv 2005/89 upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/941 av den 5 juni 2019 (EUT L 158, 2019, s. 1).

6 Skäl 1 i direktiv 2009/72 har följande lydelse:

7 I artikel 3 i direktivet, med rubriken Skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och skyddet av kunderna, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

8 I ingressen till Ley 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (lag nr 15/2012 om skatteåtgärder för en hållbar användning av energi) av den 27 december 2012 (BOE nr 312 av den 28 december 2012, s. 88081) (nedan kallad energiskattelagen) anges följande:

9 I artikel 12 i energiskattelagen, som har rubriken Karaktär, föreskrivs följande:

10 I artikel 15 i denna lag föreskrivs följande:

11 Artikel 16 i nämnda lag har följande lydelse:

12 I artikel 17 i energiskattelagen föreskrivs följande:

13 I artikel 18 i denna lag föreskrivs följande:

14 Artikel 19 i nämnda lag har följande lydelse:

15 I artikel 21 i energiskattelagen definieras skattskyldiga personer som de fysiska eller juridiska personer och enheter som avses i artikel 35.4 i [lag 58/2003] och som äger de anläggningar i vilka de verksamheter som avses i artikel 19 bedrivs.

16 Artikel 22 i denna lag har följande lydelse:

17 Artikel 24 i nämnda lag har följande lydelse:

18 I artikel 26 i energiskattelagen föreskrivs följande:

19 I den andra tilläggsbestämmelsen i energiskattelagen, som handlar om kostnaderna för elsystemet, föreskrivs följande:

20 I Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (lag 16/2013 om införande av vissa åtgärder på området för miljöskatter och om antagande av andra skattemässiga och finansiella åtgärder, av den 29 oktober 2013) (BOE nr 260, av den 30 oktober 2013, s. 87528) föreskrivs vissa åtgärder på området för miljöskatter som delvis ändrar energiskattelagen, genom införande av tre skatter som ersätter de två tidigare, nämligen en skatt på produktion av kärnbränsle, en skatt på produktion av radioaktivt avfall som härrör från produktion av kärnkraftsel och en skatt på lagring.

21 Sökandena i det nationella målet är bolag som producerar kärnkraftsel. De väckte talan vid Audiencia Nacional (Centrala domstolen, Spanien) om ogiltigförklaring av Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados y 585 Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados, y se establece la forma y procedimiento para su presentación (förordning HAP/538/2013 av den 5 april 2013 om godkännande av formulären 584 Skatt på produktion av använt kärnavfall och av radioaktivt avfall från produktion av kärnkraftsel. Betalning på eget initiativ och delbetalningar och 585 Skatt på lagring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i centraliserade anläggningar. Betalning på eget initiativ och delbetalningar) om godkännande av formulären avseende skatt på kärnenergi.

22 Efter det att dessa bolags talan hade ogillats överklagade bolagen avgörandet till den hänskjutande domstolen.

23 Den hänskjutande domstolen har angett att den förordning som begärs ogiltigförklarad har antagits på grundval av den energiskattelag som föreskriver dessa skatter på kärnenergi. Den hänskjutande domstolen har angett att den, för att avgöra huruvida denna förordning är lagenlig, ska fastställa huruvida de skyldigheter som föreskrivs i denna lag strider mot unionsrätten, i synnerhet de regler och principer som reglerar elmarknaden. Den hänskjutande domstolen anser att skatter på kärnenergi ingår i området för energibeskattning, trots att de inte belastar själva elproduktionen, utan det bränsle som används för produktionen av el och det avfall som den genererar. Eftersom den uppbörd som följer av dessa skatter avser produktion och lagring av detta bränsle och härlett kärnavfall, anser den hänskjutande domstolen att de avser själva elproduktionen och att de följaktligen påverkar elproducenterna.

24 Enligt den hänskjutande domstolen är syftet med nämnda skatter att öka intäkterna i det finansiella systemet för el för att producenterna av kärnkraftsel ska bära en större del än övriga elproducenter av finansieringen av det taxerelaterade underskottet, vilket motsvarar skillnaden mellan de intäkter som de spanska elföretagen uppbär från konsumenterna och de kostnader för tillhandahållande av el som erkänns i den nationella lagstiftningen.

25 Den hänskjutande domstolen anser att den fria konkurrensen på elmarknaden är snedvriden om vissa företag utan sakliga skäl beskattas på grund av deras produktionssätt, även om beskattningen inte direkt påverkar vare sig elproduktionen i sig eller den producerade elen, utan bränsle och avfall samt lagring av det som använts för detta ändamål. En sådan skillnad i behandling skulle dessutom kunna strida mot unionsrätten om det fastställs att en sådan beskattning inte är grundad på miljöskydd och endast har införts av skäl som hänför sig till det taxerelaterade underskottet.

26 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen, vilka är identiska i de fyra förenade målen C‑80/18–C‑83/18:

27 Eftersom den första, den fjärde och den femte frågan avser tolkningen av principen om att förorenaren ska betala, i den mening som avses i artikel 191.2 FEUF, ska det för det första erinras om att det i denna bestämmelse anges att unionens miljöpolitik syftar till att åstadkomma en hög skyddsnivå och att denna politik bland annat grundas på principen om att förorenaren ska betala. I denna bestämmelse definieras således endast unionens allmänna mål på miljöområdet, eftersom artikel 192 FEUF överlämnar åt Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att uppnå dessa mål (dom av den 4 mars 2015, Fipa Group m.fl., C‑534/13, EU:C:2015:140, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

28 Eftersom artikel 191.2 FEUF avser åtgärder från unionens sida, kan denna bestämmelse inte som sådan åberopas av enskilda i syfte att göra gällande att en nationell lagstiftning inte får tillämpas, när denna lagstiftning kan påverka ett område som omfattas av miljöpolitiken och det inte finns någon tillämplig unionslagstiftning som antagits med stöd av artikel 192 FEUF som omfattar just denna situation (dom av den 4 mars 2015, Fipa Group m.fl., C‑534/13, EU:C:2015:140, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

29 Domstolen konstaterar att varken direktiv 2009/72 eller direktiv 2005/89, som den hänskjutande domstolen har åberopat i sina frågor, har antagits med stöd av artikel 175 EG (nu artikel 192 FEUF).

30 Eftersom artikel 191.2 FEUF inte är tillämplig i de nationella målen, på grund av att den varken har genomförts genom direktiv 2009/72 eller direktiv 2005/89, kan det konstateras att den femte tolkningsfrågan samt den första och den fjärde tolkningsfrågan i den del de avser denna bestämmelse inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det är uppenbart att de saknar relevans för avgörandet av målen vid den nationella domstolen.

31 Domstolen konstaterar för det andra, såsom Europeiska kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, att den hänskjutande domstolen inte har angett skälen till att artiklarna 3 och 5 i direktiv 2005/89, som avses i den fjärde tolkningsfrågan och som föreskriver åtgärder för att trygga elförsörjningen och en balans mellan efterfrågan på el och tillgänglig produktionskapacitet, är relevanta för målen vid den nationella domstolen.

32 Det framgår av fast rättspraxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva (dom av den 5 juli 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

33 Kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande anges uttryckligen i artikel 94 i domstolens rättegångsregler, vilka den nationella domstolen förväntas ha kännedom om och måste iaktta ytterst noggrant inom ramen för det samarbete som har inrättats genom artikel 267 FEUF (dom av den 5 juli 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

34 I enlighet med artikel 94 c i rättegångsreglerna ska begäran om förhandsavgörande innehålla en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen av vissa unionsrättsliga bestämmelser och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.

35 I förevarande fall ska det konstateras att besluten om hänskjutande varken innehåller en sådan redogörelse som krävs eller en förklaring avseende det samband som kan finnas mellan bestämmelserna i direktiv 2005/89 och den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, vilket berövar domstolen möjligheten att pröva huruvida detta direktiv är tillämpligt i det nationella målet och att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar på den fjärde frågan.

36 Denna brist på information leder också till att domstolen inte har möjlighet att, inom ramen för den fjärde frågan, uttala sig om tillämpligheten av artiklarna 20 och 21 i stadgan.

37 I detta hänseende erinrar domstolen om att det i artikel 51.1 i stadgan föreskrivs att dess bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.

38 Artikel 51.1 i stadgan bekräftar domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (se, bland annat, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

39 Om en rättslig situation inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde saknar domstolen således behörighet att pröva situationen, och de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopas kan inte i sig grunda någon sådan behörighet (dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

40 Inom ramen för den fjärde frågan skulle således artiklarna 20 och 21 i stadgan endast ha kunnat anses tillämpliga om de andra unionsrättsliga bestämmelser som avses i denna hade varit tillämpliga i målet vid den nationella domstolen. Av de skäl som anges i punkterna 27–35 i förevarande dom kan den fjärde frågan inte tas upp till sakprövning i den del den avser dessa andra bestämmelser, eftersom det inte framgår att dessa bestämmelser kan vara tillämpliga i de nationella målen.

41 Härav följer att den fjärde tolkningsfrågan ska avvisas i sin helhet.

42 Av det ovan anförda följer dels att den fjärde och den femte tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning, dels att den första tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning i den del den avser artikel 191.2 FEUF.

43 Domstolen ska således endast besvara den första frågan i den del den avser tolkningen av artikel 3.1 i direktiv 2009/72 samt den andra och den tredje frågan.

44 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 20 och 21 i stadgan och artikel 3.1 i direktiv 2009/72 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är aktuell i de nationella målen, om införande av skatter på produktion och lagring av kärnbränsle och kärnavfall, vilka endast påförs företag som producerar el och därvid använder kärnenergi, och vars huvudsakliga syfte inte är att skydda miljön, utan att öka intäkterna från elsektorn.

45 För att besvara de frågor som har ställts ska domstolen för det första pröva tillämpningsområdet för artikel 3.1 i direktiv 2009/72.

46 Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 i den artikeln, på grundval av sin institutionella organisation och med vederbörlig hänsyn till subsidiaritetsprincipen, se till att elföretag drivs i enlighet med principerna i detta direktiv för att uppnå en konkurrensutsatt, säker och miljömässigt hållbar elmarknad, och de får inte göra någon diskriminerande åtskillnad mellan dessa företag när det gäller deras rättigheter eller skyldigheter.

47 Domstolen påpekar att det i artikel 3.1 föreskrivs att på området för den inre marknaden för el ska den allmänna principen om icke-diskriminering gälla, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten. Domstolen har redan slagit fast att denna princip är bindande för medlemsstaterna när den nationella situation som är i fråga i det nationella målet omfattas av unionsrättens tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2006, Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, punkt 56, och dom av den 19 januari 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, punkterna 21 och 23).

48 I förevarande fall ska det understrykas att det framgår av de uppgifter som domstolen har tillgång till att de situationer som är i fråga i de nationella målen är rent interna, i den meningen att de saknar gränsöverskridande inslag, samt att de aktuella skatterna på kärnenergi utgör skatteåtgärder. Därför är principen om icke-diskriminering i artikel 3.1 i direktiv 2009/72 tillämplig på dessa skatter endast om detta direktiv kan anses syfta till att tillnärma medlemsstaternas skattebestämmelser.

49 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 35 i sitt förslag till avgörande ska det konstateras att unionslagstiftaren, eftersom målet med direktiv 2009/72 är att skapa en inre marknad för el, har använt sig av det ordinarie lagstiftningsförfarandet i artikel 95.1 EG (nu artikel 114.1 FEUF) för att anta åtgärder för tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar när det gäller den inre marknadens upprättande och funktion.

50 Det framgår dock av själva lydelsen av artikel 95.2 EG (nu artikel 114.2 FEUF) att artikel 95.1 EG (nu artikel 114.1 FEUF) inte ska tillämpas på skattebestämmelser.

51 Eftersom direktiv 2009/72 inte utgör en åtgärd för tillnärmning av medlemsstaternas skattebestämmelser, ska principen om icke-diskriminering i artikel 3.1 inte tillämpas på en nationell lagstiftning som inför skatter på produktion och lagring av kärnbränsle och kärnavfall, såsom de skatter på kärnenergi som är i fråga i de nationella målen.

52 Av det ovan anförda följer att icke-diskrimineringsprincipen, såsom den föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2009/72, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning om införande av skatter på produktion och lagring av kärnbränsle och kärnavfall, såsom de skatter på kärnenergi som är i fråga i de nationella målen, vilka endast påförs företag som producerar el och därvid använder kärnenergi, när de skatternas huvudsakliga syfte inte är att skydda miljön, utan att öka intäkterna från elsektorn.

53 Vad för det andra gäller artiklarna 20 och 21 i stadgan, framgår det av punkterna 37–39 i förevarande dom att eftersom artikel 3 i direktiv 2009/72 inte är tillämplig på en nationell lagstiftning om införande av skatter på produktion och lagring av kärnbränsle och kärnavfall, såsom de skatter på kärnenergi som är i fråga i de nationella målen, och i avsaknad av ytterligare preciseringar i beslutet om hänskjutande beträffande en annan unionsrättsakt som denna lagstiftning genomför, kan Konungariket Spanien inte anses ha genomfört unionsrätten genom att anta denna lagstiftning i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Av detta följer att domstolen, i enlighet med den rättspraxis som citerats i punkt 38 i denna dom, inte är behörig att besvara den första och den andra frågan vad gäller tolkningen av artiklarna 20 och 21 i stadgan.

54 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Icke-diskrimineringsprincipen, såsom den föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2009/72, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning om införande av skatter på produktion och lagring av kärnbränsle och kärnavfall, såsom de skatter som är i fråga i de nationella målen, vilka endast påförs företag som producerar el och därvid använder kärnenergi, när de skatternas huvudsakliga syfte inte är att skydda miljön, utan att öka intäkterna från elsektorn.

55 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.2 i direktiv 2009/72 ska tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i de nationella målen, när miljöskyddssyftet och särdragen hos de miljöskatter som föreskrivs i lagstiftningen inte kommer till uttryck i den bindande delen av denna lagstiftning.

56 Det framgår emellertid av svaret på den första frågan, och särskilt av punkterna 46–51 i förevarande dom, att direktiv 2009/72 inte utgör en åtgärd för tillnärmning av medlemsstaternas skattebestämmelser. Härav följer att artikel 3.2 i direktiv 2009/72 inte är tillämplig på en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i de nationella målen, genom vilken det införs skatter på produktion och lagring av kärnbränsle och kärnavfall.

57 Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 3.2 i direktiv 2009/72 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i de nationella målen, när miljöskyddssyftet och särdragen hos de miljöskatter som föreskrivs i lagstiftningen inte kommer till uttryck i den bindande delen av denna lagstiftning.

58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.