Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) den 12 februari 2020
I mål T‑170/18,
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning), sammansatt av ordföranden S. Gervasoni samt domarna L. Madise, R. da Silva Passos (referent), K. Kowalik-Bańczyk och C. Mac Eochaidh, justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 4 juli 2019,
följande
Dom
Bakgrund
Faktiska omständigheter efter antagandet av beslut 2017/2282
Förfarandet och parternas yrkanden
Prövning i sak
Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten och rätten att yttra sig
– Den första grundens första del
– Den första grundens andra del
Den andra grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktig bedömning
– Den andra grundens första del
1 Sökanden, Alex Kande Mupompa, är medborgare i Demokratiska republiken Kongo.
2 Förevarande mål rör de restriktiva åtgärder som Europeiska unionens råd har vidtagit för att uppnå en varaktig fred i Demokratiska republiken Kongo och för att utöva påtryckningar på personer och enheter som bryter mot vapenembargot som införts mot denna stat.
3 Den 18 juli 2005 antog rådet, med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, förordning (EG) nr 1183/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot personer som bryter vapenembargot mot Demokratiska republiken Kongo (EUT L 193, 2005, s. 1).
4 Den 20 december 2010 antog rådet, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2010/788/Gusp om restriktiva åtgärder mot Demokratiska republiken Kongo och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2008/369/Gusp (EUT L 336, 2010, s. 30).
5 Den 12 december 2016 antog rådet, med stöd av artikel 215 FEUF, förordning (EU) 2016/2230 om ändring av förordning nr 1183/2005 (EUT L 336 I, 2016, s. 1).
6 Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 29 FEU, beslut (Gusp) 2016/2231 om ändring av beslut 2010/788 (EUT L 336 I, 2016, s. 7).
7 Skälen 2–4 i beslut 2016/2231 har följande lydelse:
8 I artikel 3.2 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, föreskrivs följande:
9 I artikel 4.1 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, föreskrivs att [m]edlemsstaterna ska vidta erforderliga åtgärder för att förhindra att de personer som avses i artikel 3 reser in till eller passerar genom deras territorium. I artikel 4.2 föreskrivs att [p]unkt 1 … inte [ska] innebära att en medlemsstat är skyldig att vägra sina egna medborgare inresa till det egna territoriet.
10 I artikel 5.1, 5.2 och 5.5 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, föreskrivs följande:
11 I artikel 6.2 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, föreskrivs följande:
12 I artikel 7.2 och 7.3 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, föreskrivs följande:
13 Enligt artikel 9.2 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, ska [d]e åtgärder som avses i artikel 3.2 … tillämpas till och med den 12 december 2017 och [d]e ska förlängas eller vid behov ändras, om rådet bedömer att målen för åtgärderna inte har uppnåtts.
14 Vad beträffar förordning nr 1183/2005 har artikel 2b.1, i dess lydelse enligt förordning nr 2016/2230, följande lydelse:
15 Den 29 maj 2017 antog rådet – med stöd av bland annat artikel 31.2 FEU och artikel 6.2 i beslut 2010/788 – genomförandebeslut (Gusp) 2017/905 om genomförande av beslut 2010/788 (EUT L 138 I, 2017, s. 6). Samma dag antog rådet genomförandeförordning (EU) 2017/904 om genomförande av artikel 9.2 i förordning nr 1183/2005 (EUT L 138 I, 2017, s. 1).
16 Skäl 2 i genomförandeförordning 2017/904 och genomförandebeslut 2017/905 har följande lydelse:
17 Genom genomförandebeslut 2017/905 lades sökandens namn till i förteckningen över personer och enheter i bilaga II till beslut 2010/788 (nedan kallad den omtvistade förteckningen) och genom genomförandeförordning 2017/904 uppfördes sökanden i förteckningen över personer och enheter i bilaga Ia till förordning nr 1183/2005.
18 I bilaga II till beslut 2010/788, i dess lydelse enligt genomförandebeslut 2017/905, och i bilaga Ia till förordning nr 1183/2005, i dess lydelse enligt genomförandeförordning 2017/904, motiverade rådet antagandet av restriktiva åtgärder mot sökanden med följande motivering:
19 Den 30 maj 2017 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till de personer som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2010/788, som genomförs genom genomförandebeslut 2017/905, och i förordning nr 1183/2005, som genomförs genom genomförandeförordning 2017/904, om restriktiva åtgärder mot Demokratiska republiken Kongo (EUT C 169, 2017, s. 4). I meddelandet angavs bland annat att de berörda personerna, före den 1 oktober 2017, kunde inkomma med en begäran till rådet om omprövning av beslutet att uppta dem i den omtvistade förteckningen och i förteckningen över personer och enheter i bilaga Ia till förordning nr 1183/2005, tillsammans med styrkande handlingar. I detta meddelande angavs även att alla synpunkter skulle beaktas vid rådets senare översyn, i enlighet med artikel 9 i beslut 2010/788.
20 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 22 augusti 2017 väckte sökanden och sju andra personer talan om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2017/904 och genomförandebeslut 2017/905, i den del dessa rättsakter avsåg dem. Målet registrerades under målnummer T‑582/17.
21 Efter översynen av de omtvistade åtgärderna antog rådet den 11 december 2017, med stöd av artikel 29 FEU, beslut (Gusp) 2017/2282 om ändring av beslut 2010/788 (EUT L 328, 2017, s. 19). Genom artikel 1 i detta beslut ersattes således texten i artikel 9.2 i beslut 2010/788 med följande text:
22 Genom skrivelse av den 18 december 2017 delgav rådet sökanden beslut 2017/2282. Vid detta tillfälle informerade rådet sökandens ombud om att det hade för avsikt att uppdatera redogörelsen för skälen avseende sökanden och gav honom möjlighet att yttra sig angående detta.
23 Den 12 april 2018 antog rådet genomförandebeslut (Gusp) 2018/569 om genomförande av beslut 2010/788 (EUT L 95, 2018, s. 21) och genomförandeförordning (EU) 2018/566 om genomförande av artikel 9 i förordning nr 1183/2005 (EUT L 95, 2018, s. 9). Skälen för att uppta sökanden i förteckningen ändrades på följande sätt:
24 Genom dom av den 26 mars 2019, Boshab m.fl./rådet ( T‑582/17, ej publicerad, EU:T:2019:193), ogillade tribunalen den talan som nämns i punkt 20 ovan.
25 Sökanden väckte talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 8 mars 2018.
26 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 5 juni 2018 framställde sökanden, med stöd av artikel 86 i tribunalens rättegångsregler, en begäran om justering av talan i syfte att utvidga yrkandena i ansökan till att även omfatta genomförandebeslut 2018/569 och genomförandeförordning 2018/566, i den del dessa rättsakter avsåg honom. Rådet yttrade sig över inlagan om justering av talan den 6 juli 2018.
27 Ordföranden på tribunalens nionde avdelning beslutade den 12 oktober 2018 att förena förevarande mål med målen T‑171/18, Boshab/rådet, T‑172/18, Akili Mundos/rådet, T‑173/18, Ramazani Shadary/rådet, T‑174/18, Mutondo/rådet, T‑175/18, Ruhorimbere/rådet, T‑176/18, Mende Omalanga/rådet, och T‑177/18, Kazembe Musonda/rådet, vad gäller den skriftliga och den eventuella muntliga delen av förfarandet.
28 På förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet. Den 15 maj 2019 hänsköt tribunalen målet till nionde avdelningen i utökad sammansättning.
29 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 4 juli 2019.
30 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
31 Rådet har yrkat att tribunalen ska
39 Sökanden har åberopat fyra grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring av beslut 2017/2282 och genomförandebeslut 2018/569 (nedan tillsammans kallade de angripna besluten). Den första grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten och rätten att yttra sig. Den andra grunden avser felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktig bedömning. Den tredje grunden avser åsidosättande av rätten till skydd för privat- och familjeliv, rätten till egendom och proportionalitetsprincipen. I den fjärde grunden görs gällande att artikel 3.2 b i beslut 2010/788 och artikel 2b.1 b i förordning nr 1183/2005 är rättsstridiga.
40 Den första grunden består av två delar, varav den första avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och den andra avser åsidosättande av rätten att yttra sig.
41 Genom den första grundens första del har sökanden gjort gällande att rådet åsidosatte skyldigheten enligt artikel 296 FEUF att motivera en rättsakt som går någon emot. Sökanden har hävdat att motiveringen av de angripna besluten är synnerligen kortfattad, varvid rådet inte har formulerat någon precis anklagelse eller någon särskild och identifierbar omständighet som gör det möjligt att utan några tvivel tillskriva honom de handlingar som han anklagas för i nämnda motivering. Enligt sökanden grundar sig de angripna besluten således endast på påståenden om presumerade förhållanden som är omöjliga att kontrollera och som försätter honom i en situation där han är skyldig att lägga fram negativ bevisning för att de allmänna omständigheter som lagts honom till last inte föreligger, vilket medför att bevisbördan kastas om.
42 Rådet har bestritt detta resonemang.
43 Tribunalen vill först erinra om att den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 296 andra stycket FEUF syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande unionsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som denne underrättas om antagandet av den rättsakt som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid unionsdomstolen (dom av den 7 december 2011, HTTS/rådet, T‑562/10, EU:T:2011:716, punkt 32).
44 Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det aktuella området. I synnerhet är ett beslut som går någon emot tillräckligt motiverat om det har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot vederbörande (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 54, och dom av den 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/rådet, T‑390/08, EU:T:2009:401, punkt 82).
45 Rådets motiveringsskyldighet innebär att det ska ange dels den rättsliga grunden för den vidtagna åtgärden, dels de omständigheter som gör det möjligt att anse att något av kriterierna för upptagande i förteckningen är uppfyllt i de berördas fall (dom av den 18 september 2014, Central Bank of Iran/rådet, T‑262/12, ej publicerad, EU:T:2014:777, punkt 86).
46 Det ska följaktligen prövas huruvida motiveringen i den angripna rättsakten innehåller uttryckliga hänvisningar till det omtvistade kriteriet för upptagande i förteckningen och om denna motivering, i förekommande fall, kan anses tillräcklig för att ge sökanden möjlighet att kontrollera huruvida den angripna rättsakten är välgrundad, att försvara sig vid tribunalen och för att tribunalen ska kunna utföra sin prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2014, Central Bank of Iran/rådet, T‑262/12, ej publicerad, EU:T:2014:777, punkt 88).
47 Slutligen ska motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, genom vilken en restriktiv åtgärd införs, således inte endast innehålla den rättsliga grunden för denna åtgärd, utan också behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 52, och dom av den 25 mars 2015, Central Bank of Iran/rådet, T‑563/12, EU:T:2015:187, punkt 55).
48 I förevarande fall ska det framhållas att beslut 2017/2282 har till syfte att förlänga upptagandet av sökandens namn i den omtvistade förteckningen genom att bibehålla de skäl som rådet angav vid det ursprungliga upptagandet av hans namn i genomförandebeslut 2017/905, genom vilket beslut 2010/788 ändrades. Genom genomförandebeslut 2018/569 uppdaterade rådet skälen för att uppta sökanden i den omtvistade förteckningen.
49 Enligt sökanden är dessa skäl särskilt kortfattade, eftersom rådet inte har framfört någon precis kritik som skulle kunna göra det möjligt att tillskriva honom handlingarna i de anklagelser som riktats mot honom i nämnda skäl.
50 Det ska i detta hänseende erinras om att det i artikel 3.2 b i beslut 2010/788, som infördes i detta beslut genom beslut 2016/2231, föreskrivs att bilaga II omfattar personer och enheter som av rådet ansetts deltar i planeringen, ledningen eller utförandet av handlingar som utgör allvarliga brott mot eller kränkning av de mänskliga rättigheterna i Demokratiska republiken Kongo.
51 Det ska även erinras om att rådets motivering i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2017/2282, för att uppta sökanden i den omtvistade förteckningen avser hans ställning som guvernör i Kasaï Central (Demokratiska republiken Kongo) och att säkerhetsstyrkorna i denna provins hade deltagit i oproportionerlig våldsanvändning, brutal repression och utomrättsliga avrättningar sedan år 2016. Rådet har i detta avseende hänvisat till mord på civila i Mwanza Lomba som begåtts av medlemmar av milisen i februari 2017 (se punkt 18 ovan). Genom genomförandebeslut 2018/569 ändrade rådet det ovannämnda skälet för upptagande i förteckningen genom att precisera att sökanden hade varit guvernör i Kasaï Central fram till oktober 2017 och hänvisade till mord som begåtts i februari 2017, inte längre i Mwanza Lomba, utan i Dibaya (se punkt 23 ovan).
52 I motiveringen till att sökandens namn togs upp i den omtvistade förteckningen anges de specifika och konkreta omständigheter som rör såväl sökandens yrkesmässiga befattningar som den typ av handling som avses. Där anges vidare att sökanden varit inblandad i allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Demokratiska republiken Kongo. Denna motivering gör det nämligen möjligt att förstå de skäl som föranledde rådet att anta restriktiva åtgärder mot sökanden avseende hans påstådda ansvar, i egenskap av guvernör i Kasaï Central till och med oktober 2017, för oproportionerlig våldsanvändning, brutal repression och utomrättsliga avrättningar som involverar säkerhetsstyrkorna och den kongolesiska poliskåren (PNC) i Kasaï Central från och med augusti 2016, inbegripet de mord som begicks i denna provins i februari 2017.
53 Såsom rådet med rätta har gjort gällande innehåller en sådan motivering en redogörelse för de specifika och konkreta skälen för att kriterierna för upptagande i förteckningen var tillämpliga på sökanden. Vidare innehåller motiveringen dels en tydlig rättslig grund som hänvisar till kriterierna för upptagande i förteckningen, dels de skäl som hänför sig till sökandens handlingar som gör det möjligt för honom att förstå de skäl som berättigade att hans namn togs upp i den omtvistade förteckningen. Sökanden kände dessutom till det sammanhang i vilket de angripna besluten antogs, eftersom han vid tribunalen i huvudsak bestred lagenligheten av det första upptagandet av hans namn i förteckningarna, såsom angetts ovan i punkterna 20 och 24, och eftersom skälen till upptagandet i förteckningen i hög grad liknar varandra i de angripna besluten. Sökandens kännedom om detta sammanhang bekräftas dessutom av den skrivelse som han skickade till rådet den 31 oktober 2017 och som bifogades ansökan som bilaga A.3.
54 Följaktligen kunde sökanden inte rimligen vara ovetande om att rådet, när det genom de angripna besluten i huvudsak bekräftade skälen för det ursprungliga upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen, vilket beslutades i genomförandebeslut 2017/905, hänvisade till den omständigheten att sökanden, mot bakgrund av hans ämbete som guvernör i Kasaï Central fram till oktober 2017, hade faktisk behörighet att direkt påverka säkerhetsstyrkorna och PNC i denna provins, vilka var inblandade i de ovannämnda våldshandlingarna.
55 Mot bakgrund av motiveringen till att hans namn togs upp i den omtvistade förteckningen kunde sökanden på ett ändamålsenligt sätt bestrida de restriktiva åtgärder som vidtagits mot honom. Detta är för övrigt vad sökanden har gjort inom ramen för den andra grundens andra del, vilken avser en uppenbart oriktig bedömning.
56 Av detta följer att de angripna besluten var tillräckligt motiverade för att sökanden skulle kunna ifrågasätta deras giltighet och för att tribunalen skulle kunna utöva sin lagenlighetsprövning. Talan kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första delgrund.
57 Genom den första grundens andra del har sökanden gjort gällande att rådet har åsidosatt hans rätt att yttra sig. Sökanden anser att även om det är riktigt att den överraskningseffekt som krävs för en åtgärd för frysning av tillgångar innebär att rådet inte är skyldigt att höra personen eller enheten innan namnet på en person eller enhet för första gången förs upp i en förteckning avseende införande av restriktiva åtgärder, kvarstår det faktum att en sådan effekt, såsom i förevarande fall inom ramen för en omprövning av ett sådant initialt beslut om upptagande i förteckningen, saknar ändamål. Vidare ska principen om ett kontradiktoriskt förfarande iakttas såväl när det gäller underrättelsen om skälen innan beslutet att bibehålla upptagandet i den omtvistade förteckningen fattas som när det gäller rätten att yttra sig. Sökanden har även anfört att han begärde att få höras av rådet, men att rådet vid den tidpunkt då förevarande talan väcktes inte hade fattat beslut angående denna begäran.
58 I repliken har sökanden för det första gjort gällande att han aldrig hördes av Förenta nationernas gemensamma kontor för mänskliga rättigheter (BCNUDH) vid utarbetandet av de olika rapporter som rådet använt till stöd för de angripna besluten. Ett sådant agerande uppfyller inte de kriterier som fastställts i rättspraxis och visar att han borde ha hörts innan de angripna besluten antogs, särskilt som han den 31 oktober 2017 och den 15 februari 2018 tillhandahöll rådet uppgifter med stöd av vilka det kunde ifrågasättas huruvida de angivna skälen var välgrundade. Sökanden har vidare gjort gällande att rådet, i förhållande till det ursprungliga beslutet att uppta hans namn i den omtvistade förteckningen, lade ny bevisning till grund för att anta de angripna besluten.
59 Rådet har bestritt dessa argument och understrukit att beslut 2017/2282 grundar sig på samma skäl som låg till grund för det ursprungliga upptagandet av sökandens namn i den omtvistade förteckningen, i enlighet med genomförandebeslut 2017/905. Av detta följer att rådet inte var skyldigt att låta sökanden yttra sig innan det antog beslut 2017/2282. I sitt yttrande över inlagan om justering av talan har rådet dessutom gjort gällande att de argument som sökanden har anfört i ansökan inte kan överföras på begäran om justering av talan, eftersom en skriftväxling, under det förfarande som ledde till antagandet av genomförandebeslut 2018/569, ägde rum mellan rådet och sökandens ombud, vilket gav honom möjlighet att yttra sig över den nya redogörelsen för skälen till att hans namn togs upp i den omtvistade förteckningen, såsom rådet föreslagit.
60 Tribunalen erinrar inledningsvis om att det i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) föreskrivs att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne.
61 Enligt rättspraxis kräver iakttagandet av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd, i ett förfarande som avser ett beslut om att uppta eller behålla en persons namn i en förteckning i bilagan till en rättsakt om restriktiva åtgärder, att den behöriga unionsmyndigheten underrättar den berörda personen om de uppgifter som den förfogar över beträffande de omständigheter som lagts personen till last och som utgjort grunden för myndighetens beslut, så att personen kan tillvarata sina rättigheter under bästa möjliga villkor och med full kännedom avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid unionsdomstolen. I samband med underrättelsen ska den behöriga unionsmyndigheten bereda personen i fråga tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig över de skäl som har åberopats mot honom eller henne (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 111 och 112, och dom av den 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/rådet, T‑228/02, EU:T:2006:384, punkt 93).
62 När det gäller en första rättsakt med beslut om att en persons eller enhets tillgångar ska frysas, är rådet inte skyldigt att i förväg underrätta den berörda personen eller enheten om skälen till det ursprungliga uppförandet av personen eller enheten i förteckningen över personer och enheter vars tillgångar ska frysas. Det ligger nämligen i sakens natur att en sådan åtgärd för att vara effektiv måste kunna ha en överraskningseffekt och tillämpas omedelbart. I ett sådant fall räcker det i princip att institutionen underrättar den berörda personen eller enheten om skälen för åtgärden, och bereder vederbörande tillfälle att yttra sig, samtidigt som eller omedelbart efter det att beslutet antas (dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 61).
63 När det däremot gäller ett efterföljande beslut om frysning av tillgångar genom vilket namnet på en person eller enhet som redan finns i förteckningen över personer och enheter vars tillgångar ska frysas behålls i denna förteckning, är denna överraskningseffekt inte längre nödvändig för att säkerställa åtgärdens effektivitet, vilket innebär att berörda personer eller enheter således i princip ska underrättas om de uppgifter som anförs mot dem, samt beredas tillfälle att yttra sig, innan ett sådant beslut antas (dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 62).
64 Domstolen har i detta avseende understrukit att det skydd som ges genom kravet på underrättelse av de uppgifter som läggs den berörde till last och vederbörandes rätt att yttra sig innan rättsakter antas genom vilka namnet på en person eller enhet behålls i en förteckning över personer eller enheter som omfattas av restriktiva åtgärder är grundläggande och nödvändiga för rätten till försvar. Detta gäller i än högre grad eftersom de aktuella restriktiva åtgärderna har en betydande inverkan på berörda personers och gruppers fri- och rättigheter (dom av den 21 december 2011, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punkt 64).
65 Denna rätt att yttra sig före antagandet av sådana rättsakter gäller för det fall rådet tar in nya uppgifter om personen i beslutet om att behålla namnet i förteckningen, det vill säga uppgifter som inte fanns med i det ursprungliga beslutet att ta upp namnet i förteckningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2015, Ipatau/rådet, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punkt 26 och där angiven rättspraxis, och dom av den 7 april 2016, Central Bank of Iran/rådet, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punkt 33).
66 I förevarande fall grundar sig visserligen, såsom rådet har påpekat, beslutet att behålla sökandens namn i den omtvistade förteckningen, vilket fastställdes i beslut 2017/2282, i huvudsak på samma skäl som motiverade antagandet av den ursprungliga rättsakten om införande av de aktuella restriktiva åtgärderna.
67 Denna omständighet kan emellertid inte i sig innebära att rådet inte var skyldigt att iaktta sökandens rätt till försvar och, i synnerhet, att bereda honom tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter angående de faktiska omständigheter på grundval av vilka rådet antog beslut 2017/2282 om att behålla sökandens namn i den omtvistade förteckningen.
68 Ett åsidosättande av rätten till försvar ska nämligen prövas mot bakgrund av de specifika omständigheterna i varje enskilt fall, framför allt den aktuella rättsaktens beskaffenhet, det sammanhang i vilket den antagits och rättsreglerna på det aktuella området (se dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
69 Det ska i detta hänseende understrykas att de restriktiva åtgärderna är av säkerhetskaraktär och, per definition, provisoriska, vars giltighet alltid är beroende av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades fortbestår och att det är nödvändigt att behålla åtgärden för att uppnå det angivna målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2014, Yusef/kommissionen, T‑306/10, EU:T:2014:141, punkterna 62 och 63). Det är i detta syfte som det i artikel 9.2 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, föreskrivs att de restriktiva åtgärderna mot Demokratiska republiken Kongo ska tillämpas till och med den 12 december 2017 och förlängas eller vid behov ändras, om rådet bedömer att målen för åtgärderna inte har uppnåtts.
70 Härav följer att det, vid den regelbundna översynen av dessa restriktiva åtgärder, ankommer på rådet att göra en uppdaterad bedömning av situationen och att göra en bedömning av effekterna av dessa åtgärder, i syfte att fastställa om de har gjort det möjligt att uppnå målen med det ursprungliga upptagandet av de berörda personerna och enheterna i den omtvistade förteckningen eller om det fortfarande är möjligt att dra samma slutsats avseende dessa personer och enheter.
71 I dom av den 27 september 2018, Ezz m.fl./rådet ( T‑288/15, EU:T:2018:619, punkt 316 och där angiven rättspraxis), slog tribunalen fast att iakttagandet av rätten till försvar innebär att rådet, innan det antar ett beslut om förlängning av de restriktiva åtgärderna mot sökandena, ska underrätta dem om de omständigheter på grundval av vilka rådet vid den regelbundna översynen av de aktuella åtgärderna gjorde en uppdatering av de uppgifter som låg till grund för det ursprungliga uppförandet av deras namn i förteckningen över personer som omfattas av sådana restriktiva åtgärder.
72 Mot bakgrund av det ursprungliga syftet med de restriktiva åtgärderna mot Demokratiska republiken Kongo, det vill säga att i förevarande fall åstadkomma en miljö som främjar hållande av val och att alla kränkningar av de mänskliga rättigheterna ska upphöra (se ovan punkt 7),var rådet, vid den regelbundna översynen av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden, skyldigt att i förekommande fall underrätta honom om de nya omständigheter på grundval av vilka rådet hade uppdaterat uppgifterna rörande inte bara hans personliga situation utan även den politiska situationen och säkerhetsläget i Demokratiska republiken Kongo.
73 Det framgår emellertid av handlingarna i målet att rådet, vilket det bekräftade vid förhandlingen som svar på en fråga från tribunalen, antog beslut 2017/2282 med beaktande, utöver de uppgifter som det redan förfogade över vid det ursprungliga upptagandet av sökandens namn i den omtvistade förteckningen, av uppgifterna i den interna handlingen av den 23 oktober 2017, med referensnummer COREU CFSP/1492/17. I denna handling av den 23 oktober 2017 nämndes att det vid detta datum inte hade skett något offentliggörande av en valplanering och att den oberoende nationella valkommissionen den 11 oktober 2017 meddelade att det krävdes minst 504 dagar för att anordna val. Vidare angavs det i samma dokument att FN:s uppdrag i Demokratiska republiken Kongo (Monusco) hade rapporterat dels en försämring av säkerhetsläget i flera delar av Demokratiska republiken Kongo, dels en ökning av den regionala instabiliteten efter det att civila lämnat området på flykt undan konfliktzonerna. Slutligen angavs i dokumentet att mötesfriheten, åsiktsfriheten och yttrandefriheten fortfarande inskränktes, vilket framgår av förbudet mot att demonstrera mot att någon valplanering inte offentliggjorts och, i augusti 2017, blockeringen av sociala medier efter det att en allmän strejk tillkännagetts.
74 På samma sätt framgår det av rådets slutsatser av den 11 december 2017 att rådet vid tidpunkten för antagandet av beslut 2017/2282 hade kännedom om en annan uppdaterad omständighet, nämligen tillkännagivandet av en valplanering som den 5 november 2017 fastställde presidentvalet till den 23 december 2018. Ett sådant tillkännagivande hindrade emellertid inte rådet från att anse att status quo fortfarande rådde i Demokratiska republiken Kongo.
75 Även om rådet genom beslut 2017/2282 förlängde de restriktiva åtgärderna mot sökanden av samma skäl som dem som angavs i genomförandebeslut 2017/905 för det ursprungliga upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen, utgör de uppdaterade omständigheter som avses i punkterna 73 och 74 ovan nya omständigheter som rådet beaktade vid antagandet av beslut 2017/2282. Rådet borde följaktligen, i enlighet med vad som angetts i punkt 72 ovan, ha inhämtat sökandens synpunkter på dessa omständigheter innan det antog ett sådant beslut. Det är emellertid utrett att så inte skedde.
76 Det saknar härvidlag betydelse dels att det ursprungliga upptagandet av sökandens namn i den omtvistade förteckningen följdes av offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning av ett meddelande till de personer som berördes av nämnda åtgärder, enligt vilket dessa personer uppmanades att före den 1 oktober 2017 inkomma med en begäran om omprövning till rådet, dels att sökanden endast utnyttjade denna möjlighet efter fristens utgång. Rådet kan nämligen inte befrias från sin skyldighet att iaktta rätten till försvar av det skälet att en person som är föremål för restriktiva åtgärder har möjlighet att begära att tillämpningen av sådana åtgärder mot honom eller henne ska upphöra.
77 Det framgår för övrigt inte av handlingarna i målet att sökanden kunde förutse att rådet skulle komma att dra slutsatsen att status quo råder avseende situationen i Demokratiska republiken Kongo med beaktande av de omständigheter som beskrivits ovan i punkterna 73 och 74, det vill säga avsaknaden av offentliggörandet av en valplanering, en försämring av säkerhetsläget och den fortsatta inskränkning av de allmänna friheterna i många regioner i landet, vilka utgör omständigheter som sökanden inte beretts tillfälle att yttra sig över innan beslut 2017/2282 antogs. Det ska härvidlag erinras om att de restriktiva åtgärderna är provisoriska (se punkt 69 ovan), vilket garanteras av bestämmelserna i beslut 2017/2282 som sådana (se punkt 21 ovan).
78 Mot denna bakgrund ska beslut 2017/2282 anses ha fattats efter ett förfarande under vilket sökandens rätt till försvar inte iakttogs.
79 Denna slutsats gäller även för genomförandebeslut 2018/569. Det är visserligen riktigt att rådet, innan det antog detta beslut, underrättade sökanden om sin avsikt att uppdatera skälen för att hans namn togs upp i den omtvistade förteckningen, men det framgår inte av handlingarna i målet att sökanden, vid tidpunkten för antagandet av nämnda beslut, hade underrättats om de nya omständigheter som nämndes i den interna handlingen av den 23 oktober 2017, med referensnummer COREU CFSP/1492/17, och i rådets slutsatser av den 11 december 2017.
80 Av det ovan anförda följer emellertid inte av det förhållandet att rådet inte underrättade sökanden om de nya omständigheter som anges i punkt 79 ovan, eller den omständigheten att sökanden inte getts tillfälle att yttra sig över dessa omständigheter innan rådet antog de angripna besluten, att dessa beslut ska ogiltigförklaras.
81 Det ankommer nämligen på unionsdomstolen, när det föreligger ett fel som berör rätten till försvar, att pröva huruvida det aktuella förfarandet, med hänsyn till de särskilda faktiska och rättsliga omständigheterna i det enskilda fallet, hade kunnat leda till ett annat resultat som en följd av att sökanden hade kunnat försvara sig bättre om detta fel inte hade förelegat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares szóló Hardware/rådet, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkterna 81, 88, 92, 94 och 107, och dom av den 27 september 2018, Ezz m.fl./rådet, T‑288/15, EU:T:2018:619, punkt 325 och där angiven rättspraxis).
82 I förevarande fall finns det inget i handlingarna i målet som tyder på att de aktuella restriktiva åtgärderna inte skulle ha bibehållits gentemot sökanden om han hade fått del av de nya omständigheterna på grundval av vilka rådet uppdaterade sin bedömning av den politiska och säkerhetsmässiga situationen i Demokratiska republiken Kongo.
83 Det ska i detta hänseende påpekas att sökanden inte har lämnat några exakta uppgifter som tyder på att sökanden, för det fall han hade getts möjlighet att yttra sig över de nya omständigheter som beskrivs i punkterna 73 och 74 ovan före antagandet av de angripna besluten, hade kunnat ifrågasätta deras innehåll eller relevans för förlängningen av upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen.
84 Sökanden har för övrigt, som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen, inte i sig bestritt att status quo rådde i Demokratiska republiken Kongo under tiden från det ursprungliga upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen, vilket beslutades den 29 maj 2017, till och med antagandet av de angripna besluten om att bibehålla de aktuella restriktiva åtgärderna.
85 Under dessa omständigheter är det inte möjligt att anse att utgången av förfarandet hade kunnat bli en annan, även om sökanden hade underrättats om de omständigheter som nämns i punkterna 73 och 74 ovan innan de angripna besluten antogs. Inte heller den omständigheten att rådet beaktade vissa nya omständigheter när det förlängde de restriktiva åtgärderna mot sökanden innebär inte att dessa beslut är rättsstridiga.
86 I den mån sökanden, till stöd för den första grundens andra del, har gjort gällande att han inte hade hörts av BCNUDH i samband med dess utarbetande av de rapporter som rådet har åberopat till stöd för de angripna besluten, är det tillräckligt att påpeka att unionsdomstolarna saknar behörighet att pröva huruvida de utredningar som utförs av Förenta nationernas (FN) organ är förenliga med de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juli 2017, Badica och Kardiam/rådet, T‑619/15, EU:T:2017:532, punkt 65).
87 Slutligen kan sökanden inte vinna framgång med sitt argument att rådet borde ha hört honom, eftersom varken den aktuella lagstiftningen eller den allmänna principen om iakttagande av rätten till försvar ger honom någon formell rätt att höras (se, analogt, dom av den 6 september 2013, Bank Melli Iran/rådet, T‑35/10 och T‑7/11, EU:T:2013:397, punkt 105 och där angiven rättspraxis).
88 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och därmed inte såvitt avser någon del av den första grunden.
89 I den andra grunden har sökanden gjort gällande att rådet gjorde fel när det fann att sökanden hade [deltagit] i planeringen, ledningen eller utförandet av handlingar som utgör allvarliga brott mot eller kränkning av de mänskliga rättigheterna i Demokratiska republiken Kongo.
90 Denna grund består av två delar. I den första delgrunden har sökanden gjort gällande att rådet gjorde sig skyldigt till felaktig rättstillämpning när det behöll upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen på grund av omständigheter som hade upphört vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten. I den andra delgrunden har sökanden bestritt rådets bedömning av hans uppgifter och uppdrag samt förekomsten av tillräckligt precisa och konkreta faktiska omständigheter till stöd för att hans namn skulle kvarstå i den omtvistade förteckningen.
91 I den andra grundens första del har sökanden gjort gällande att de omständigheter som rådet angett i skälen till upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen hänför sig till en period som avser förfluten tid. Det framgår nämligen av användningen av presens indikativ i artikel 3.2 i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, att de gärningar som läggs de personer eller enheter som är föremål för restriktiva åtgärder till last ska fortgå när åtgärderna förlängs. Den omständigheten att sökanden vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten inte längre var inblandad i de omständigheter som lades honom till last medför således att de restriktiva åtgärderna i fråga är obsoleta.
92 Sökanden har tillagt att genom att bibehålla dessa åtgärder på grund av omständigheter som inte längre var aktuella har rådet i själva verket antagit en dold straffrättslig påföljd, trots att de restriktiva åtgärderna endast utgör en säkerhetsåtgärd vars syfte är att förmå dem som åtgärderna riktar sig till att ändra sitt beteende.
93 Såsom det har erinrats om i punkt 8 ovan föreskrivs det i artikel 3.2 b i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, att restriktiva åtgärder ska införas mot personer och enheter som deltar i planeringen, ledningen eller utförandet av handlingar som utgör allvarliga brott mot eller kränkning av de mänskliga rättigheterna i Demokratiska republiken Kongo. Det var på denna grund som sökandens namn ursprungligen upptogs i den omtvistade förteckningen, genom genomförandebeslut 2017/905, med motiveringen att han, i egenskap av guvernör i Kasaï Central var ansvarig för den oproportionella våldsanvändning, den brutala repressionen och de utomrättsliga avrättningar som genomförts av säkerhetsstyrkor och PNC i Kasaï Central under år 2016, inbegripet avrättningar genomförts i denna provins i februari 2017 (se punkt 18 ovan). Genom beslut 2017/2282 förlängde rådet de restriktiva åtgärderna mot sökanden till och med den 12 december 2018 genom att behålla exakt samma skäl som dem som låg till grund för det ursprungliga upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen (se punkt 21 ovan), eftersom dessa skäl i stor utsträckning liknar varandra efter antagandet av genomförandebeslut 2018/569 (se punkt 23 ovan).
94 För det första kan det inte anses att användningen av presens indikativ i artikel 3.2 b i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2016/2231, vad gäller fastställandet av kriterierna för upptagande i den omtvistade förteckningen innebär att de faktiska omständigheter som ligger till grund för upptagandet av en persons eller en enhets namn i denna förteckning måste bestå vid den tidpunkt då beslutet om upptagande eller bibehållande i förteckningen fattas. Det har nämligen redan slagits fast att användningen av presens indikativ när det gäller upptagande i en förteckning över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder, hänvisar det till den allmänna betydelsen av rättsliga definitioner och inte till en viss tidsperiod (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet, T‑256/07, EU:T:2008:461, punkt 108).
95 För det andra innebär inte den omständigheten att skälen för att uppta sökanden i den omtvistade förteckningen hänvisar till faktiska omständigheter som inträffat innan de angripna besluten antogs och som hade avslutats vid denna tidpunkt, nödvändigtvis att de restriktiva åtgärder som bibehölls mot honom genom dessa beslut var obsoleta. Det är uppenbart att det endast vara fråga om handlingar i förfluten tid, eftersom rådet beslutade att i skälen för att uppta sökandens namn i den omtvistade förteckningen hänvisa till konkreta situationer som involverade polisen i Kasaï Central, där sökanden var guvernör. En sådan hänvisning kan inte anses sakna relevans av den enda anledningen att det aktuella beteendet ligger mer eller mindre långt tillbaka i tiden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2015, Tomana m.fl./rådet och kommissionen, T‑190/12, EU:T:2015:222, punkt 236).
96 Denna tolkning stöds av artikel 9.2 andra meningen i beslut 2010/788, i dess lydelse enligt beslut 2017/2282, enligt vilken de aktuella restriktiva åtgärderna ska förlängas eller vid behov ändras om rådet bedömer att målen för åtgärderna inte har uppnåtts. För att denna bestämmelse inte ska förlora sin ändamålsenliga verkan finner tribunalen att den gör det möjligt att i den omtvistade förteckningen behålla namn på personer och enheter som inte gjort sig skyldiga till något nytt åsidosättande av de mänskliga rättigheterna under perioden före omprövningen, om bibehållandet är motiverat med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter och, i synnerhet, med hänsyn till att de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna inte har uppnåtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet, T‑256/07, EU:T:2008:461, punkt 108).
97 I motsats till vad sökanden har gjort gällande innebär skälen för att ta upp hans namn i den omtvistade förteckningen följaktligen inte att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot honom, och som förlängts genom de angripna besluten, är av straffrättslig karaktär.
98 Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
1 Rättegångsspråk: franska.
2 Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.