Förslag till avgörande av generaladvokat Priit Pikamäe föredraget den 17 juni 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Begreppet opartiskhet har ett nära samband med begreppet rättvisa. Opartiskhet anses inom rättsfilosofin utgöra ett nödvändigt etiskt villkor för att säkerställa en enhetlig, och därmed jämlik eller skälig, lagtillämpning på enskilda, och därigenom undvika godtyckliga beslut (se, för ett liknande resonemang, Petersen, J., Nietzsches Genialität der Gerechtigkeit, Berlin 2008, s. 102, och Drews, A., Kants Naturphilosophie als Grundlage seines Systems, Berlin 1894, s. 250). Det förutsätter att beslutshavaren bortser från sina personliga intressen och att ett beslut fattas oberoende av den berörda personens ställning (se, i det avseendet, Guinchard, S., La gestion des conflits d’intérêts du juge: entre statut et vertu, Pouvoirs, 2013/4, nr 147, s. 39). Enligt en tradition som härrör från medeltiden symboliseras den opartiskhet som ligger till grund för medlemsstaternas rättssystem av bilden på en kvinna med förbundna ögon, en allegorisk personifikation inspirerad av gudinnorna Justitia och Themis, från den romerska respektive den grekiska mytologin.

3 Enligt artikel 252 andra stycket FEUF ska generaladvokaterna vid offentliga domstolssessioner, fullständigt opartiskt och oavhängigt, lägga fram motiverade yttranden i ärenden som enligt stadgan för Europeiska unionens domstol kräver deras deltagande (se, i det avseendet, dom av den 3 december 2015, Banif Plus Bank, C‑312/14, EU:C:2015:794, punkt 33, och dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl., C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 25).

4 Dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64), dom av den 16 juli 2015, kommission/rådet ( C‑425/13, EU:C:2015:483, punkt 69), dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommissionen ( C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 61), och dom av den 28 juli 2016, rådet/kommissionen ( C‑660/13, EU:C:2016:616, punkt 32).

5 Inom förvaltningsrätt tar sig strävan att garantera dessa homogena värden och principer, vilka är kännetecknade för god förvaltningssed, uttryck dels i att artikel 41 i stadgan tillämpas på unionens institutioner och organ, till vilka denna bestämmelse är riktad, dels i att den allmänna unionsrättsliga principen, som återspeglar denna bestämmelse, tillämpas på medlemsstaterna när de genomför denna rätt. Se, i det avseendet, dom av den 8 maj 2019, PI ( C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 57), och dom av den 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken ( C‑225/19 och C‑226/19, EU:C:2020:951, punkt 34).

6 För en översikt över tillämpningen av dessa två principer på internationell nivå, se Olbourne, B., Independence and impartiality: International standards for national judges and courts, Law and practice of international courts and tribunals, volym 2, nr 1, april 2003, s. 97.

7 Se, i det avseendet, Voßkuhle, A., The cooperation between European courts: the Verbund of European courts and its legal toolbox, The Court of Justice and the Constitution of Europe: analyses and perspectives on sixty years of case-law, Haag 2013, s. 82, som förklarar att den tyska författningsdomstolen uttryckligen har erkänt EU-domstolens behörighet att bidra till utvecklingen av unionsrätten.

8 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 41.

9 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 39.

10 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 43.

11 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 44.

12 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 45.

13 Domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna av den 24 februari 1993, Fey mot Österrike (CE:ECHR:1993:0224JUD001439688, §28), av den 25 februari 1997, Findlay mot Förenade kungariket (CE:ECHR:1997:0225JUD002210793, §73), och av den 4 oktober 2007, Forum Maritime SA mot Rumänien (CE:ECHR:2007:1004JUD006361000, §116).

14 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 46.

15 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 47.

16 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkterna 48 och 49.

17 Se Kanska, K., Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the Charter of Fundamental Rights, European Law Journal, volym 10, nr 3, maj 2004, s. 303. Författaren anser att det stärker medborgarskapets ställning utöver den rent nationella ramen om medborgarna får administrativa befogenheter på europeisk nivå. Enligt författaren är detta en nödvändighet med hänsyn till den ökade makten för unionens institutioner.

18 Batalli, M./Fejzullahu, A., Principles of Good Administration under the European Code of Good Administrative Behavior, Pécs Journal of International and European Law, 2018, nr 1, s. 31. Författarna anger att legalitetsprincipen anses ligga till grund för varje rättsordning, vilket i princip definierar en rättsstat. I enlighet med denna princip ska all administrativ verksamhet grunda sig på rättsregler.

19 Dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen ( C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punkt 36), och dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl. ( C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punkt 54).

20 Se, för ett liknande resonemang, Kanska, K., Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the Charter of Fundamental Rights, European Law Journal, volym 10, nr 3, maj 2004, s. 300. Se även Bousta, R., Who said there is a right to good administration? A Critical Analysis of Article 41 of the Charter of fundamental rights of the European Union, European Public Law, 2013, nr 3, s. 488, där författaren däremot anser att rätten till god förvaltning innehåller processrättsliga skyddsregler för att förverkliga de grundläggande rättigheterna.

21 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet M. ( C‑277/11, EU:C:2012:253, punkt 31).

22 I unionsfördragen föreskrivs redan några bestämmelser som har tjänat som inspirationskälla för kodifieringen av artikel 41 i stadgan. Artikel 41.2 c i stadgan baserar sig således på artikel 296 FEUF, artikel 41.3 i stadgan baserar sig på artikel 340 FEUF, och artikel 41.4 i stadgan baserar sig på artikel 20.2 d FEUF. Kravet på opartiskhet har däremot inte uttryckligen nämnts i fördragen. Endast i artikel 298 FEUF talas det om en oberoende europeisk administration.

23 Se, i det avseendet, förklaringarna avseende artikel 41 i stadgan (EUT C 303, 2007, s. 17), och dom av den 13 juli 1966, Consten och Grundig/kommissionen ( 56/64 och 58/64, EU:C:1966:41, s. 501), dom av den 9 juli 1970, Tortora/kommissionen ( 32/69, EU:C:1970:68, punkt 11), och dom av den 31 mars 1992, Burban/parlamentet ( C‑255/90 P, EU:C:1992:153, punkt 7).

24 Se, i det avseendet, Mendes, J., The EU Administrative Institutions, Their Law, and Legal Scholarship, The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law, Oxford 2021, s. 544; Stelkens, U. och Andrijauskaite, A., How to Assess the Effectiveness of the Pan-European General Principles of Good Administration, Good Administration and the Council of Europe, Oxford 2020, s. 68. Dessa författare talar om den nuvarande fragmenteringen av unionens förvaltningsrätt, däribland det administrativa förfarandet, i flera lagstiftningsakter.

25 Tidigare har det i vart fall funnits initiativ som syftade till att skapa en enda förvaltningsprocesslag, nämligen parlamentets resolution av den 15 januari 2013, som antogs med stöd av artikel 225 FEUF, med rekommendationer till kommissionen om Europeiska unionens förvaltningsprocesslag (2012/2024 (INL); A7–0369/2012), samt Förslag till förordning för en öppen, effektiv och oberoende administration för Europeiska unionen (2016/2610(RSP); P8_TA(2016)0279), som godkändes av parlamentet genom resolution av den 9 juni 2016, i vilken parlamentet uppmanade kommissionen att behandla nämnda förslag till förordning och att lägga fram ett lagstiftningsförslag. Kommissionen tycks dock inte ha efterkommit denna uppmaning.

26 Se, för ett liknande resonemang, Ladenburger, C. Evolution oder Kodifikation eines allgemeinen Verwaltungsrechts in der EU, Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, Tübingen 2008, s. 116. Författaren anser att artikel 41 i stadgan utgör en komprimerad och allmän kodifiering som fastställer de viktigaste processuella rättigheterna som subjektiva rättigheter.

27 Se punkt 70 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

28 Se punkt 76 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

29 Se punkt 84 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

30 Se punkt 91 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

31 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 146.

32 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 154.

33 Se punkt 67 i detta förslag till avgörande.

34 Se punkt 63 i detta förslag till avgörande.

35 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 155.

36 Dom Ziegler/kommissionen, punkterna 155 och 156.

37 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 158.

38 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 159.

39 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 160.

40 Se, i det avseendet, Craig, P., The EU Charter of Fundamental Rights (utgiven av Peers/Hervey/Kenner/Ward), Oxford 2014, artikel 41, 41.25, s. 1077.

41 Dom Wolff/kommissionen, punkt 21.

42 Dom Wolff/kommissionen, punkterna 24 och 25.

43 Dom Wolff/kommissionen, punkt 26.

44 Dom Wolff/kommissionen, punkt 27.

45 Dom Wolff/kommissionen, punkt 28.

46 Dom Wolff/kommissionen, punkt 30.

47 Dom Wolff/kommissionen, punkt 38.

48 Dom Wolff/kommissionen, punkt 37.

49 Dom Wolff/kommissionen, punkt 39.

50 Dom Spanien/rådet, punkt 89.

51 Dom Spanien/rådet, punkt 86.

52 Dom Spanien/rådet, punkt 90.

53 Dom Spanien/rådet, punkt 91.

54 Dom Spanien/rådet, punkt 96.

55 Dom Spanien/rådet, punkterna 99 och 100.

56 Dom Spanien/rådet, punkt 101.

57 Se, för ett liknande resonemang, Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 4:e upplagan, Berlin, 2021, artikel 41, punkt 10.

58 Se även dom av den 4 juni 2020, SEAE/De Loecker ( C‑187/19 P, EU:C:2020:444, punkt 70), som också rör rätten att yttra sig på det område som avser unionens personal.

59 EUT C 83, 2010, s. 266.

60 Dom kommissionen/RQ, punkt 64.

61 Dom kommissionen/RQ, punkt 65.

62 Dom kommissionen/RQ, punkt 66.

63 Dom kommissionen/RQ, punkt 67.

64 Se punkterna 111–118 i detta förslag till avgörande.

65 Dom kommissionen/RQ, punkt 105.

66 Dom kommissionen/RQ, punkterna 106 och 107.

67 Dom Dalli/kommissionen, punkterna 106 och 107.

68 Dom Dalli/kommissionen, punkterna 111–118.

69 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), EGT L 136, 1999, s. 1.

70 Dom Dalli/kommissionen, punkterna 119–124.

71 Se punkt 119 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

72 Dom kommissionen/RQ, punkt 65.

73 Dom Dalli/kommissionen, punkt 111.

74 Dom Wolff/kommissionen, punkt 26.

75 Se punkterna 80, 87, 98 och 100 i detta förslag till avgörande.

76 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkterna 43–45.

77 Dom Wolff/kommissionen, punkt 39.

78 Dom Spanien/rådet, punkt 99.

79 Dom Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet, punkt 47.

80 Dom Dalli/kommissionen, punkt 117.

81 Dom Wolff/kommissionen, punkt 30.

82 Dom Wolff/kommissionen, punkt 37.

83 Dom Ziegler/kommissionen, punkt 156.

84 Dom Wolff/kommissionen, punkt 41.

85 Dom Spanien/rådet, punkt 94.

86 Dom Wolff/kommissionen, punkt 28.

87 Dom Wolff/kommissionen, punkt 39.

88 Dom kommissionen/RQ, punkt 112.

89 Dom kommissionen/RQ, punkt 105.

90 Se dom av den 15 januari 2013, Križan m.fl. ( C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 91), beträffande rättelse av förfarandefel i samband med ett beslutsförfarande rörande miljön, dom av den 25 oktober 2011, Solvay/kommissionen ( C‑109/10 P, EU:C:2011:686, punkt 56), vad gäller rättelse av förfarandefel i samband med kommissionens förfaranden avseende konkurrensbegränsande samverkan, och dom av den 16 januari 1992, Marichal-Margrève ( C‑334/90, EU:C:1992:15, punkt 25), vad gäller lagstiftning avseende tullförfaranden.

91 Dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo ( C‑114/19 P, EU:C:2020:457).

92 Dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo ( C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkterna 51–60).

93 Enligt artikel 8 (Opartiskhet och oberoende) i den europeiska kodexen för god förvaltningssed, vilken utarbetades av Europeiska ombudsmannen och antogs av parlamentet genom en resolution under dess plenarsammanträde den 6 september 2001, kräver skyldigheten till opartiskhet att tjänstemannen ska avstå från godtyckliga handlingar som kan vara till men för allmänheten och även avstå från att gynna någon enskild person, oavsett vilka anledningar som kan åberopas. Kodexen kräver att tjänstemannens uppträdande aldrig ska vägledas av personliga intressen, familjeintressen eller nationella intressen och inte heller av politiska påtryckningar. Tjänstemannen ska inte heller ta del i beslut som rör ekonomiska intressen för honom eller henne själv eller nära familjemedlemmar.

94 Batalli, M. och Fejzullahu, A., Principles of Good Administration under the European Code of Good Administrative Behavior, Pécs Journal of International and European Law, 2018, nr 1, s. 35. Författarna erinrar om att underlåtenhet att iaktta principerna om god förvaltningssed kan leda till administrativa missförhållanden, det vill säga en situation som kännetecknas av svaga statliga institutioner som är oförmögna att främja medborgarnas välbefinnande. Allt detta kan leda till ett allmänt missnöje bland medborgarna.

95 Se, i det avseendet, Mouly, J., Du caractère substantiel des dispositions garantissant le principe d’impartialité dans la procédure disciplinaire, Droit Social, Dalloz, 2016, nr 10, s. 869, där författaren framhåller betydelsen av kravet på opartiskhet. Författaren anser att vissa regler om disciplinära förfaranden, som är särskilt viktiga, utgör betydande skyddsregler, och att ett åsidosättande av dessa bör medföra att den beslutade disciplinåtgärden automatiskt blir ogiltig, utan att den anställde behöver styrka att vederbörande inte kunde göra gällande sin rätt till försvar.

96 Dom Wolff/kommissionen, punkterna 37–41.

97 Se punkt 115 i detta förslag till avgörande.

98 Se punkt 112 i detta förslag till avgörande.

99 Se dom av den 12 januari 2017, Timab Industries och CFPR/kommissionen ( C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punkt 89), och dom av den 1 oktober 2020, CC/parlamentet ( C‑612/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:776, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

100 Se punkterna 103 och 104 i detta förslag till avgörande.

101 Se punkt 105 i detta förslag till avgörande.

102 Se punkt 108 i detta förslag till avgörande.

103 Se punkt 106 i detta förslag till avgörande.

104 Se, i det avseendet, Van Reenen, P., Impartiality in the EU Asylum Procedure, European Journal of Migration and Law, 2018, nr 20, s. 345. Författaren anser att fallet när en domare vid flera tillfällen har deltagit i antagandet av beslut som är ogynnsamma för en person kan väcka legitima tvivel om domarens opartiskhet.

105 Det ska i det sammanhanget hänvisas till domen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna av den 28 oktober 1998, Castillo Algar mot Spanien (CE:ECHR:1998:1028JUD002819495), vilken avsåg en militärdomstols opartiskhet, då två av ledamöterna redan hade prövat, vid en annan avdelning, överklagandet av ett beslut rörande åtal mot den berörda personen. Enligt Europadomstolen fanns det uppgifter som tydde på att domarna hade anslutit sig till den ståndpunkt som tidigare hade intagits av den föregående domstolen, enligt vilken det fanns tillräckliga bevis för att kunna dra slutsatsen att ett militärt brott hade begåtts. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fann följaktligen att det hade skett en kränkning av artikel 6.1 i Europakonventionen.

106 Se punkt 104 i detta förslag till avgörande.

107 Dom av den 14 februari 2017, Kerstens/kommissionen ( T-270/16 P, ej publicerad, EU:T:2017:74).

108 Se punkt 118 i detta förslag till avgörande.

109 Se punkt 118 i detta förslag till avgörande.