Förslag till avgörande av generaladvokat Priit Pikamäe föredraget den 11 februari 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

3 Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12).

4 Det har ansetts att artikel 37 i direktiv 2004/83 återspeglade unionslagstiftarens uppfattning av de möjliga svårigheterna att tolka artikel 15 i direktivet, i den tvetydiga formuleringen och resultatet av en kompromiss mellan medlemsstaterna (J. Périlleux, L’interprétation de la notion de conflit armé interne et de violence aveugle de la protection subsidiaire: le droit international humanitaire est-il une référence obligatoire?, Revue belge de droit international 2009/1, BRUYLANT, sidorna 113–143).

5 KOM(2008) 360 slutlig

6 KOM(2009) 551 slutlig

7 Domen Elgafaji, punkterna 33 och 34.

8 Domen Elgafaji, punkt 43.

9 Detta synsätt är också det som Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) har anlagt i sina rapporter från januari 2015, med rubriken Artikel 15 c i skyddsdirektivet om de villkor som asylsökande ska uppfylla (2011/95/EU) – Rättslig analys (s. 26 och 27) och från april 2018 med rubriken Kvalificering för internationellt skydd (s. 31). Begreppet rörlig skala eller avtagande skala innebär således att det antingen är fråga om områden där det urskillningslösa våldet är så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson som återsänds till det berörda landet eller, i förekommande fall, till den berörda regionen skulle löpa en verklig risk att utsättas för sådana allvarliga hot som anges i artikel 15 c i direktiv 2011/95 genom sin blotta närvaro på området, eller att det är fråga om områden där urskillningslöst våld förekommer, dock utan att det är så allvarligt och med avseende på vilket ytterligare individuella faktorer måste föreligga. Denna åtskillnad görs, bland annat i Frankrike, av Cour nationale de droit d’asyle (Nationella asyldomstolen) (nedan kallad CNDA) (se CNDA:s dom i stor sammansättning av den 19 november 2020, M.N, nr 19009476, punkt 10).

10 Domstolen bekräftade för övrigt sin ståndpunkt på ett entydigt sätt i domen av den 30 januari 2014, Diakité ( C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 31).

11 Se punkt 13 i beslutet om hänskjutande.

12 Se punkterna 14–20 i beslutet om hänskjutande.

13 Den hänskjutande domstolens fråga omfattas av tillämpningsområdet för artikel 15 c i direktiv 2011/95, vilket den nederländska regeringen har medgett fullt ut och till och med anser vara det enda möjliga.

14 Vid förhandlingen uppgav företrädaren för den tyska regeringen i huvudsak att den hänskjutande domstolen inte hade gjort en korrekt tolkning av den rättspraxis från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) som det hänvisas till i beslutet och hänvisade till ett beslut från den domstolen av den 20 maj 2020 som innehöll preciseringar som motsade tillvägagångssättet med en systematisk tillämpning av ett kvantitativt kriterium som en faktor för att utesluta subsidiärt skydd. Det ska i detta avseende erinras om att EU-domstolen enbart är behörig att tolka unionsrätten eller pröva dess giltighet mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som beskrivits av den hänskjutande domstolen, för att ge denna de uppgifter som den behöver för att lösa tvisten i fråga (dom av den 28 juli 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604, punkt 27). Bedömningen av de faktiska omständigheterna och den nationella lagstiftningen omfattas av den nationella domstolens behörighet (dom av den 19 september 2019, Lovasné Tóth, C‑34/18, EU:C:2019:764, punkt 42). Det råder inte heller något tvivel om att det nationella målet fortfarande pågår, eftersom den hänskjutande domstolen ska meddela ett avgörande med beaktande av förhandsavgörandet.

15 Dom av den 23 maj 2019, Bilali ( C‑720/17, EU:C:2019:448, punkt 36).

16 Dom av den 10 september 2014, Ben Alaya ( C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

17 Det sistnämnda påståendet har inte stöd i samtliga språkversioner av artikel 15 c i direktiv 2011/95. I den spanska versionen anges således följande: las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil …

18 Dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova ( C‑652/16, EU:C:2018:801, punkterna 48 och 49).

19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2018, F ( C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 33).

20 Dom av den 30 januari 2014, Diakité ( C‑285/12, EU:C:2014:39, punkterna 30, 32 och 35).

21 Dom av den 23 maj 2019, Bilali ( C‑720/17, EU:C:2019:448, punkt 35).

22 Dom av den 30 januari 2014, Diakité ( C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 33).

23 I detta avseende anges i artikel 8.2 i direktiv 2011/95 att medlemsstaterna ska se till att exakt och aktuell information inhämtas från relevanta källor, såsom FN:s flyktingkommissariat och Easo.

24 I beslutet om hänskjutande hänvisas det till ett beslut av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) av den 17 november 2011, i vilket denna domstol ansåg att sannolikheten för att dö eller skadas uppgick till cirka 0,12 procent eller cirka 1 på 800 per år låg långt under den lägsta nivå som krävs eller endast visade att risken för att utsättas för skada låg så långt ifrån det relevanta tröskelvärdet för sannolikhet att en underlåtenhet att beakta andra omständigheter inte kunde påverka resultatet. Det är ostridigt att varken den relevanta sannolikhetsnivån eller, med nödvändighet, de skäl som ledde till att en sådan tröskel infördes har preciserats. Man kan således på goda grunder fråga sig på vilket sätt ett förhållande på 1 på 800 per år kan anses vara otillräcklig för att fastställa urskillningslöst våld av viss intensitet.

25 Se, analogt, dom av den 24 april 2018, MP (Subsidiärt skydd för ett offer av tidigare tortyr) ( C‑353/16, EU:C:2018:276, punkt 31).

26 Det ska understrykas att i artikel 46.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) definieras omfattningen av den rätt till ett effektivt rättsmedel som tillkommer den som ansöker om skydd, genom att det preciseras att de medlemsstater som är bundna av detta direktiv ska se till att den domstol vid vilken beslutet om ansökan om internationellt skydd bestrids gör en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd. Uttrycket aktuellt behov lyfter fram skyldigheten för domstolen att göra en bedömning som, i förekommande fall, beaktar nya omständigheter som har framkommit efter antagandet av det överklagade beslutet. Adjektivet full bekräftar att domstolen är skyldig att pröva såväl de omständigheter som den beslutande myndigheten har beaktat eller skulle ha kunnat beakta, som de omständigheter som har inträffat efter det att myndigheten antog sitt beslut (dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Flyktings syster) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 52).

27 Man kan bland annat tänka sig ett nyligen inträffat avbrott i avtal om vapenvila som följs av att väpnade styrkor tränger in på ett visst område, vilket ger upphov till en omfattande förflyttning av civilbefolkningen.

28 Dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso ( C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 29).

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 2014, Spasic ( C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, punkt 54).

30 Dom av den 17 februari 2009, Elgafaji ( C‑465/07, EU:C:2009:94, punkterna 28 och 44).

31 Europadomstolens dom av den 28 juni 2011, Sufi och Elmi mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2011:0628JUD000831907, § 226).

32 Europadomstolens dom av den 28 juni 2011, Sufi och Elmi mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2011:0628JUD000831907, § 241).

33 Dom av den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 56).

34 Rapporter från Easo från januari 2015 med rubriken Artikel 15 c i skyddsdirektivet om de villkor som de asylsökande ska uppfylla (2011/95/EU) – Rättslig analys (se särskilt sidorna 33–35) och april 2018 med rubriken Villkor som ska vara uppfyllda för att komma i åtnjutande av internationellt skydd (se särskilt sidan 32).

35 Se särskilt Boutruche-Zarevac, The Court of Justice of the EU and the Common European Asylum System: Entering the Third Phase of Harmonisation? (2009–2010) 12 CYELS 53, 63, och rapporten från Easo från januari 2015, med rubriken Artikel 15 c i direktivet kvalificering av de villkor som de asylsökande ska uppfylla (2011/95/EU) – Rättslig analys (se särskilt sidorna 33–35).

36 Dom av den 30 januari 2014 ( C‑285/12, EU:C:2014:39).

37 Det framgår av beslutet om hänskjutande att de tvivel som uttrycks däri är av tolkningskaraktär, på så sätt att syftet med begäran om förhandsavgörande inte är att fastställa en korrekt tillämpning av begreppet verklig risk för allvarlig skada i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv 2011/95 med avseende på mycket precisa faktiska situationer i målet vid den nationella domstolen, utan avser en begäran om förtydligande av de kriterier som ska tillämpas vid tolkningen av detta begrepp, på grund av en ursprunglig alltför allmän tolkning. Det är således fråga om en begäran om förhandsavgörande som avser en begäran om tolkning av domstolens tolkning i domen Elgafaji.

38 Europadomstolens dom av den 28 juni 2011, Sufi och Elmi mot Förenade kungariket (ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907, § 241).

39 Europadomstolen har ofta erinrat om detta behov. I sin dom av den 23 augusti 2016, J.K. m.fl. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0823JUD005916612) underströk domstolen att [f] ör att bedöma vilken betydelse som ska tillmätas uppgifterna om landet i fråga ska hänsyn tas till deras källa, i synnerhet deras oberoende, tillförlitlighet och objektivitet. När det gäller rapporterna, upphovsmannens auktoritet och anseende, tyngden i de utredningar som ligger till grund för dessa, är samstämmigheten i deras slutsatser och bekräftelse av dem genom andra källor relevanta omständigheter.

40 Asylum and Immigration Tribunal, 25 november 2011, AMM and others, UKUT 445.

41 En genomgång av rättspraxis i olika medlemsstater återfinns i en bilaga till rapporten med rubriken Artikel 15 c i skyddsdirektivet om de villkor som asylsökande ska uppfylla (2011/95/EU) – Rättslig analys, som utarbetats av Easo (januari 2015).

42 Det är viktigt att understryka att det är fråga om tolkningskriterier som ska vägleda de nationella domstolarna vid deras bedömning av de faktiska omständigheterna i varje enskilt fall för att avgöra de mål som anhängiggjorts vid dem.