Förslag till avgörande av generaladvokat Gerard Hogan föredraget den 11 februari 2021

1 Originalspråk: engelska.

2 Punkt 6.2 i Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT C 115, 2010, s. 1). Detta försök att komma fram till gemensamma kriterier framgår redan av ändringen av rubrik på Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat förfarandedirektivet) jämfört med dess föregångare, rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13). Det framgår emellertid av skäl 13 i förfarandedirektivet, där det endast talas om en tillnärmning av reglerna om förfaranden för beviljande eller återkallande av internationellt skydd, och av artikel 5 i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare normer, att förfarandedirektivet inte är avsett att uppnå fullständig harmonisering av de områden som det reglerar.

3 UNHCR, Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice, Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions, mars 2010, s. 401 (avsnittet om efterföljande ansökningar börjar på s. 361).

4 Ibidem.

5 Ibidem, s. 407.

6 Direktiv 2005/85 har omarbetats efter ett antal materiella ändringar.

7 Se, till exempel, EASO Guidance on asylum procedure: operational standards and indicators, EASO Practical Guides Series, september 2019, standarderna 61–63, särskilt indikator 62.1. Där ställs endast frågan huruvida interna riktlinjer har införts för sådant som kan anses utgöra nya fakta eller uppgifter som ett hjälpmedel för att fastställa huruvida ett förfarande för preliminär prövning har inrättats.

8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) (EUT L 337, 2011, s. 9) (nedan kallat skyddsdirektivet).

9 Artikel 2 f i förfarandedirektivet.

10 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016 (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912, 55 och 64 §§).

11 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2018, A ( C‑404/17, EU:C:2018:588, punkt 30) och mitt förslag till avgörande Addis ( C‑517/17, EU:C:2020:225, punkt 74).

12 Se, beträffande andra direktiv som hör till det gemensamma europeiska asylsystemet, dom av den 21 december 2011, N.S. m.fl. ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkt 68), dom av den 13 mars 2019, E ( C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 53), och dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (familjeåterförening – systern till en flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkterna 62 och 64).

13 Enligt andra meningen i artikel 40.3 i förfarandedirektivet.

14 Artikel 40.4 i förfarandedirektivet. Det förfarande som beskrivs i artikel 40 kan också tillämpas i de fall som avses i artikel 40.6. De fallen är emellertid inte aktuella i förevarande mål.

15 Artikel 41 i förfarandedirektivet.

16 Artikel 42.2 i förfarandedirektivet.

17 Detta inledande förfarande föreskrivs särskilt i artikel 40.2 i förfarandedirektivet vad beträffar senare ansökningar och måste särskiljas från den inledande ansökan.

18 Även om det bara finns en hänvisning till artikel 12 i förfarandedirektivet och det av artikel 40.3 i detta direktiv framgår att inte alla bestämmelserna i kapitel II är tillämpliga på den preliminära prövningen betyder detta inte att medlemsstaterna har obegränsat utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller hur de genomför förfarandet. Se, till exempel, dom av den 9 februari 2017, M ( C‑560/14, EU:C:2017:101, punkt 25), där EU-domstolen förklarade att rätten att yttra sig utgör en integrerad del av rätten till försvar, som är en allmän princip i unionsrätten, och således gäller när medlemsstaterna antar bestämmelser som faller inom unionsrättens tillämpningsområde, även om den tillämpliga lagstiftningen inte uttryckligen föreskriver en sådan formföreskrift. Enbart uppgiften i artikel 42.1 i förfarandedirektivet om att medlemsstaterna ska se till att sökandena omfattas av de garantier som anges i artikel 12.1 i samma direktiv vid en preliminär prövning innebär förvisso inte att de krav på prövning av ansökningar som anges i artikel 10 i direktivet, som innehåller ett antal mycket grundläggande regler (till exempel att ansökningar ska prövas och beslut fattas objektivt och opartiskt enligt artikel 10.3 a), inte är tillämpliga vid en preliminär prövning.

19 Förutom att medlemsstaterna får ange andra skäl till att gå vidare med en efterföljande ansökan enligt andra meningen i artikel 40.3 i förfarandedirektivet, och i överensstämmelse med principen att medlemsstaterna av andra skäl får införa eller behålla förmånligare normer (se artikel 5 och skäl 14 i förfarandedirektivet).

20 Detta kriterium ger förvisso den beslutande myndigheten utrymme för skönsmässig bedömning. Utrymme för skönsmässig bedömning får emellertid inte användas för att motverka syftet med direktivet (se förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet E ( C‑635/17, EU:C:2018:973, punkt 51) vad gäller direktiv 2003/86 av den 22 september 2003 om rätten till familjeåterförening (EGT L 251, 2003, s. 12)).

21 Med undantag av fall enligt artikel 40.6 i förfarandedirektivet, vilka inte är i fråga i förevarande mål. Nederländerna har antagit reglerna i fråga i artikel 3.118b i Vreemdelingenbesluit 2000 (2000 års utlänningsförordning) och i punkt C1/2.9 i Vreemdelingencirculaire 2000 (2000 års utlänningscirkulär) om möjligheten att fatta beslut utan personlig intervju. Den praxis som består i att inte godta icke‑bestyrkta handlingar som nya fakta och uppgifter grundar sig emellertid på sedvänja och fast rättspraxis från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen).

22 Enligt den hänskjutande domstolen har Nederländerna utnyttjat dessa möjligheter. Den hänskjutande domstolens frågor har emellertid inte direkt samband med dessa möjligheter utan snarare med den tolkning som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) i sin praxis har gett artikel 30a.1 d i utlänningslagen, genom vilken bestämmelserna om efterföljande ansökningar har införlivats i nederländsk rätt.

23 Se, analogt, dom av den 25 juli 2018, A ( C‑404/17, EU:C:2018:588, punkt 31).

24 Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl. mot Belgien (CE:ECHR:2012:1002JUD003321011).

25 Ibidem, 103 §.

26 Ibidem. Europadomstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att en kombinerad tillämpning av artiklarna 3 och 13 i Europakonventionen kräver att de som ansöker om internationellt skydd har tillgång till ett effektivt rättsmedel, om det finns grundad anledning att anta att sökanden löper en individuell och verklig risk att utsättas för en behandling som strider mot artikel 3 i Europakonventionen, om han eller hon utvisas. I ett sådant fall medför artikel 3 i Europakonventionen en skyldighet att inte utvisa personen till landet i fråga. På grund av betydelsen av artikel 3 i Europakonventionen och den oåterkalleliga skada som kan orsakas genom att den åsidosätts kräver artikel 13 i Europakonventionen en omsorgsfull granskning och en oberoende och noggrann prövning av alla ansökningar som visar att det finns risk för att sökanden utsätts för en behandling som strider mot artikel 3 i Europakonventionen, om han eller hon utvisas (Europadomstolens dom av den 21 januari 2011 i målet M.S.S mot Belgien och Grekland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, 293 och 387 §§ och där angiven rättspraxis)). Se även Europadomstolens dom av den 12 december 2012, F.N. m.fl. mot Sverige (CE:ECHR:2012:1218JUD002877409, 66 §) och Europadomstolens dom av den 18 november 2013, M.A. mot Schweiz (CE:ECHR:2014:1118JUD005258913, 52 och 53 §§), samt bedömningen av Europadomstolens praxis i förslaget till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:327, punkterna 68 och 69) med avseende på artikel 46.3 i förfarandedirektivet. Det bör också påpekas att artikel 3 i Europakonventionen inte endast omfattar tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling från tjänstemännens sida, utan den är också tillämplig i de fall där risken härrör från personer eller grupper av personer som inte är tjänstemän, om det kan visas att risken är verklig och att myndigheterna i den mottagande staten inte kan undanröja risken genom att ge lämpligt skydd. Se Europadomstolens dom av den 17 december 1996, Ahmed mot Österrike (CE:ECHR:1996:1217JUD002596494), och Europadomstolens dom av den 4 juni 2015, J.K. m.fl. mot Sverige (CE:ECHR:2015:0604JUD005916612, 50 §).

27 Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl. mot Belgien (CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, 104 §).

28 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016 (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912).

29 De handlingar som lämnades in utgjordes av tidningsartiklar som enligt den beslutande myndigheten kunde ha publicerats på sökandens initiativ. Andra skäl till att den beslutande myndigheten inte ansåg att de fakta som lades fram var nya var att sökanden inte nämndes i en granskningsrapport avseende broderns död och att det inte fanns något samband mellan en annan handling avseende hans föräldrars och bröders död och sökandens flykt.

30 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016, M.D. och M.A. mot Belgien (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912, 19–31 §§).

31 Ibidem, 55 och 56 §§.

32 Detta var särskilt uppenbart i det belgiska fallet, eftersom behörigheten att bedöma huruvida nya fakta hade lagts fram och för att bedöma innehållet i dessa handlingar delades mellan Migrationsverket (Belgien) och Generalkommissariatet för flyktingar och statslösa. Inte förrän den förra myndigheten har bedömt att fakta är nya överlämnas akten till den senare myndigheten.

33 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016, M.D. och M.A. mot Belgien (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912, 70 §).

34 Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl. mot Belgien (CE:ECHR:2012:1002JUD003321011).

35 Dom av den 19 januari 2016 (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912).

36 Handlingar är emellertid inte den enda möjligheten att visa att en sökande har rätt till internationellt skydd, och den omständigheten att handlingar inte är bestyrkta innebär inte nödvändigtvis att de inte har bevisvärde, se punkterna 51 och 59 och följande punkter i detta förslag till avgörande. Se även Europadomstolens dom av den 23 augusti 2016, J.K. m.fl. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0823JUD005916612, 91–98 §§), avseende sökandens och statens respektive skyldigheter.

37 Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl. mot Belgien (CE:ECHR:2012:1002JUD003321011).

38 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016 (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912).

39 Artikel 19.2 i stadgan är den mer specifika bestämmelse genom vilken, enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna, relevant rättspraxis från Europadomstolen beträffande artikel 3 i Europakonventionen införlivas. Se även dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (återkallande av flyktingstatus) ( C-391/16, C-77/17 och C-78/17, EU:C:2019:403, punkt 94).

40 Både i förfarandedirektivet och i skyddsdirektivet anges det specifikt att de, enligt skäl 60 i förfarandedirektivet och skäl 16 i skyddsdirektivet, respekterar de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som erkänns i stadgan.

41 Artikel 34.1 tredje meningen i förfarandedirektivet.

42 Denna princip bekräftas dessutom av skäl 43 i förfarandedirektivet. Se även, beträffande begreppet säkert land (undantag enligt artikel 33.2 c i förfarandedirektivet), förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet LH (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2019:1056, punkt 51).

43 Se, beträffande föregångaren till förfarandedirektivet, förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet X och X och Y ( C‑175/17 och C‑180/17, EU:C:2018:34, punkt 31). Denna bedömning gäller fortfarande för förfarandedirektivet, vilket klargörs genom skälen 3, 25 och 60 i detta direktiv.

44 Se skäl 25 i förfarandedirektivet.

45 Såsom beskrivits ovan ska det göras en ytterligare bedömning i enlighet med kapitel II i förfarandedirektivet (artikel 40.3 i förfarandedirektivet), om det finns nya fakta eller uppgifter som på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som ska beviljas skydd enligt skyddsdirektivet).

46 Efterföljande ansökningar kan behandlas på samma sätt enligt artikel 31.8 f i förfarandedirektivet, om det ännu inte har konstaterats att de inte kan tas upp till prövning.

47 Det måste dock även godtas att deras äkthet ännu inte är klart styrkt.

48 Detsamma gäller när handlingar saknas.

49 Denna skyldighet att göra en bedömning ska fullgöras i samarbete med sökanden. Jag ska återkomma till denna fråga nedan.

50 Mål C‑635/17, EU:C:2019:192, punkterna 63–69, om än med avseende på artiklarna 5.2 och 11.2 i direktiv 2003/86. Eftersom detta direktiv också ingår i det gemensamma europeiska asylsystemet och eftersom både artikel 4.5 i skyddsdirektivet och artikel 11.2 i direktiv 2003/86 på liknande sätt avser fall där nödvändiga (officiella) handlingar saknas, finns det ingen anledning till att detta inte skulle gälla även för skyddsdirektivet.

51 Punkt 63.

52 Målen C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720, punkterna 72 och 73, beträffande två kriterier i artikel 10.1 i direktiv 2004/83.

53 Ibidem.

54 Se även fotnot 18 i detta förslag till avgörande.

55 Europadomstolens dom av den 2 oktober 2012, Singh m.fl. mot Belgien (CE:ECHR:2012:1002JUD003321011).

56 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016 (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912).

57 Se artiklarna 9 och 15 c i skyddsdirektivet.

58 Europadomstolens dom av den 19 januari 2016 (CE:ECHR:2016:0119JUD005868912).

59 Se även Europadomstolens dom av den 18 november 2014, M.A. mot Schweiz, (CE:ECHR:2014:1118JUD005258913, 55 och 62 §§).

60 Dom av den 22 november 2012, M. ( C‑277/11, EU:C:2012:744, punkterna 65 och 66). EASO Practical Guide: Evidence Assessment från mars 2015, som medlemsstaterna ska ta hänsyn till enligt skäl 10 i förfarandedirektivet. I punkt 1.2.2.5 anges till exempel att beslutsfattaren också kan bli tvungen att inhämta annan bevisning ex officio för att bedöma ärendet.