Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 11 juni 2020

I mål C‑206/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (förvaltningsdomstol på distriktsnivå, avdelningen i Riga, Lettland) genom beslut av den 28 februari 2019, som inkom till domstolen den 5 mars 2019, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Safjan, ordföranden på första avdelningen J.-C. Bonichot (referent) och domaren C. Toader, generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: KOB SIA, genom A. Blūmiņš, advokāts, Lettlands regering, inledningsvis genom V. Kalniņa och I. Kucina, därefter genom V. Kalniņa, båda i egenskap av ombud, Sveriges regering, inledningsvis genom A. Falk, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, H. Shev och H. Eklinder, därefter genom C. Meyer-Seitz, H. Shev och H. Eklinder, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, I. Rubene och L. Malferrari, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Lettisk rätt

Det nationella målet och tolkningsfrågan

Prövnings av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 18 FEUF, 49 FEUF, 63 FEUF och 345 FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan KOB SIA, ett bolag etablerat i Lettland, och Madonas novada pašvaldības Administratīvo aktu strīdu komisija (omprövningsnämnden i kommunen Madona, Lettland), angående omprövningsnämndens beslut att avslå KOB:s ansökan om förvärv av jordbruksmark.

3 Artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) har följande lydelse:

4 Artikel 2.1 i direktivet har följande lydelse:

5 I artikel 4 i nämnda direktiv anges följande:

6 I artikel 9 i samma direktiv, med rubriken Tillståndsförfaranden, föreskrivs följande i punkt 1:

7 Artikel 10 i direktiv 2006/123 har följande lydelse:

8 I artikel 14 i direktivet, med rubriken Otillåtna krav, föreskrivs följande:

9 I artikel 281 första stycket punkt 2 i likums Par zemes privatizāciju lauku apvidos (lagen om privatisering av mark inom landsbygdsområdena, Latvijas Republikas Augstākās Padomes un Valdības Ziņotājs, 1992, nr 32–34) föreskrivs att juridiska personer får förvärva äganderätten till jordbruksmark och mark som främst är avsedd att användas för jordbruk, och en andel av samäganderätten till sådan mark … [under förutsättning att de] uppfyller samtliga nedanstående villkor:

10 Enligt artikel 25 i Ministru kabineta noteikumi Nr. 675 Kārtība, kādā Savienības pilsoņi un viņu ģimenes locekļi ieceļo un uzturas Latvijas Republikā (ministerrådets dekret nr 675 om förfarandet för inresa och vistelse i Lettland för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar) av den 30 augusti 2011 (Latvijas Vēstnesis, 2011, nr 141) måste en unionsmedborgare, som vill bosätta sig i Lettland i mer än tre månader, registrera sig vid Myndigheten för migrations- och medborgarskapsfrågor (Lettland) och få ett intyg om registrering.

11 Metoderna för att kontrollera kunskaperna i Republiken Lettlands officiella språk fastställs i Ministru kabineta noteikumi Nr. 733 Noteikumi par valsts valodas zināšanu apjomu un valsts valodas prasmes pārbaudes kārtību profesionālo un amata pienākumu veikšanai, pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai un Eiropas Savienības pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai un valsts nodevu par valsts valodas prasmes pārbaudi (Ministerrådets dekret nr 733 om kunskapsnivån för det officiella språket, om förfarandena för att kontrollera denna kunskap för utförandet av uppgifterna inom ett yrke eller en anställning, om beviljande av ett permanent uppehållstillstånd, och om beviljande av status som stadigvarande bosatt inom EU, samt om de officiella avgifterna för kontroll av kunskaperna i det officiella språket) av den 7 juli 2009 (Latvijas Vēstnesis, 2009, nr 110). Enligt detta dekret krävs det, för att en person ska kunna hävda B2-kunskaper i detta språk, att vederbörande kan föra samtal om vardagliga och yrkesrelaterade ämnen.

12 KOB är ett bolag med säte i Lettland som bedriver jordbruksverksamhet. Bolagets styrelse består av en enda person, nämligen VP, en tysk medborgare som även har rätt att ensam företräda bolaget. Tre andra bolag som är registrerade i Lettland och som ägs av tyska medborgare innehar andelar i KOB. De verkliga huvudmännen i KOB är VP och ZT. Den senare är också tysk medborgare.

13 Den 10 januari 2018 ingick KOB ett avtal om köp av jordbruksmark på 8,10 hektar och ansökte hos de behöriga nationella myndigheterna om tillstånd till detta förvärv. Genom beslut av den 6 april 2018 avslog nämnden för överklaganden i förvaltningsärenden i Madona kommun ansökan om godkännande av förvärvet.

14 Till stöd för sin talan mot detta beslut vid den hänskjutande domstolen (Administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (förvaltningsdomstol på distriktsnivå, avdelningen i Riga, Lettland)), har KOB gjort gällande att den lettiska lagstiftning som reglerar villkoren för godkännande av förvärv av jordbruksmark, strider mot förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet, och mot grundläggande friheter i artiklarna 18 FEUF, 49 FEUF och 63 FEUF samt artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

15 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att lettisk rätt tillåter en juridisk person att förvärva jordbruksmark i Lettland. När en juridisk person företräds eller kontrolleras av en medborgare i en annan medlemsstat måste emellertid två villkor vara uppfyllda. För det första ska den utländske medborgaren registrera sig som unionsmedborgare i Lettland, vilket innebär att vederbörande önskar vistas där i mer än tre månader. För det andra måste den utländska medborgaren bevisa att vederbörande uppfyller kunskapsnivå B2 i det lettiska språket, vilket innebär att han eller hon ska kunna föra ett samtal om ett yrkesrelaterat ämne. Samma villkor gäller för medborgare i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiziska edsförbundet.

16 Den hänskjutande domstolen anser att denna lagstiftning väcker frågor om dess förenlighet med unionsrätten. Den har särskilt, med hänvisning till punkt 80 i domen av den 24 maj 2011, kommissionen/Belgien ( C‑47/08, EU:C:2011:334), erinrat om att artikel 49 FEUF innebär att nationell behandling ska tillförsäkras var och en som är medborgare i en medlemsstat och som etablerar sig i en annan medlemsstat för att där utöva verksamhet som egenföretagare, och artikeln förbjuder varje diskriminering på grund av nationalitet. I sin dom av den 23 september 2003, Ospelt och Schlössle Weissenberg ( C‑452/01, EU:C:2003:493, punkt 24), slog domstolen dessutom fast att även om artikel 345 FEUF inte påverkar medlemsstaternas möjlighet att föreskriva särskilda åtgärder för förvärv av jordbruksmark, så undgår sådana åtgärder ändå inte unionsrättens bestämmelser om bland annat icke-diskriminering, etableringsfrihet och fri rörlighet för kapital.

17 Det följer dessutom av kommissionens tolkningsmeddelande om förvärv av jordbruksmark (EUT C 350, 2017, s. 5) att rätten att förvärva, bruka och avyttra jordbruksmark omfattas av artikel 63 FEUF, avseende fri rörlighet för kapital. Med hänvisning till jordbruksmarkers särart har Europeiska kommissionen emellertid medgett att de nationella myndigheterna har möjlighet att motivera vissa begränsningar med hänsyn till mål, såsom att bevara den traditionella formen av jordbruk, att bevara jordbrukssamhällena, att motstå trycket på jordbruksmarken, eller att bevara en blomstrande landsbygd.

18 Mot denna bakgrund beslutade Administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (förvaltningsdomstol på distriktsnivå, avdelningen i Riga) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

19 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 18 FEUF, 49 FEUF och 63 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken rätten för en juridisk person – vars delägare tillsammans företräder mer än hälften av rösterna i denna person och de personer som har rätt att företräda densamma är medborgare i andra medlemsstater – att förvärva jordbruksmark i denna medlemsstat, villkoras med att dessa delägare eller företrädare måste uppvisa dels ett intyg om att de registrerats som bosatta i denna medlemsstat, dels en handling som intygar att de har tillräckliga kunskaper i det officiella språket i samma medlemsstat för att kunna föra ett samtal om vardagliga och yrkesrelaterade ämnen.

20 Domstolen erinrar inledningsvis om att artikel 345 FEUF, även om den uttrycker principen att fördragen är neutrala i förhållande till medlemsstaternas egendomsordning, inte leder till att de grundläggande reglerna i EUF-fördraget inte ska tillämpas på medlemsstaternas befintliga egendomsordningar. Även om denna artikel således inte påverkar medlemsstaternas möjlighet att införa ett system för förvärv av mark som innehåller specifika åtgärder som gäller för transaktioner avseende jordbruksmark och skogsmark, omfattas ett sådant system ändå av, bland annat, icke-diskrimineringsprincipen och bestämmelserna om etableringsfrihet och fri rörlighet för kapital (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth, C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

21 Vidare hänvisas det i tolkningsfrågan till EUF-fördragets bestämmelser om etableringsfrihet och fri rörlighet för kapital.

22 Vad gäller den fria rörligheten har domstolen slagit fast att den, när en nationell åtgärd kan knytas till flera olika grundläggande friheter samtidigt, i princip endast ska utgå från en enda av dessa friheter om det, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, framgår att de övriga friheterna är helt underordnade denna frihet och kan knytas till denna (dom av den 8 juni 2017, Van der Weegen m.fl., C‑580/15, EU:C:2017:429, punkt 25).

23 Det följer av fast rättspraxis att man i detta sammanhang ska beakta ändamålet med den aktuella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2014, Bouanich, C‑375/12, EU:C:2014:138, punkt 27, och dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak, C‑323/18, EU:C:2020:140, punkterna 50 och 51).

24 Det framgår av beslutet om hänskjutande att KOB vill köpa jordbruksmark i Lettland för att bedriva jordbruksverksamhet på den. Ur detta beslut framgår också att den ifrågavarande nationella lagstiftningen reglerar inte enbart förvärv av jordbruksmark i Lettland utan också säkerställandet av ett hållbart jordbruk.

25 Det är således inte möjligt att endast utifrån ändamålet med denna lagstiftning fastställa huruvida denna till övervägande del omfattas av artikel 49 FEUF eller artikel 63 FEUF. Under sådana förhållanden tar domstolen hänsyn till de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet i syfte att avgöra huruvida den situation som är i fråga i det nationella målet omfattas av den ena eller den andra av dessa båda bestämmelser (se, analogt, dom av den 13 mars 2014, Bouanich, C‑375/12, EU:C:2014:138, punkt 30).

26 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande och av de handlingar som ingetts till domstolen att den faktiska situation som ligger till grund för det nationella målet kännetecknas av att ett kommersiellt bolag inte har rätt att förvärva jordbruksmark i Lettland för att där bedriva sin jordbruksverksamhet såvida inte dess företrädare och delägare bevisar att de är bosatta i denna medlemsstat och att de till en viss grad behärskar det lettiska språket.

27 Domstolen konstaterar att förevarande situation, i motsats till andra situationer i vilka domstolen har funnit att de till övervägande del omfattas av den fria rörligheten för kapital (se, bland annat, dom av den 6 mars 2018, SEGRO och Horváth, C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157, punkterna 58 och 59), till övervägande del omfattas av etableringsfriheten.

28 Följaktligen, och i enlighet med den rättspraxis som angetts ovan i punkt 22, konstaterar domstolen att en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet enbart ska prövas mot bakgrund av den sistnämnda friheten.

29 Eftersom artikel 49 FEUF innehåller en särskild bestämmelse om icke‑diskriminering, är artikel 18 FEUF, som också har åberopats av den hänskjutande domstolen, inte tillämplig (se, analogt, dom av den 29 oktober 2015, Nagy, C‑583/14, EU:C:2015:737, punkt 24).

30 Domstolen erinrar dessutom om att varje nationell bestämmelse inom ett område som blivit föremål för fullständig harmonisering på unionsnivå ska bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (dom av den 16 december 2008, Gysbrechts och Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

31 Det ska i detta hänseende påpekas att det i artikel 1.1 i direktiv 2006/123 fastställs allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer. Kapitel III i detta direktiv, som omfattar artiklarna 9–15, reglerar etableringsfriheten för tjänsteleverantörer.

32 Artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123 uppställer krav på medlemsstaterna som deras lagstiftning måste uppfylla när tjänsteverksamheten är underkastad tillstånd. I likhet med vad som redan slagits fast med avseende på artikel 14 i direktiv 2006/123, i vilken det räknas upp krav som är otillåtna vid utövande av etableringsfriheten, konstateras att artiklarna 9–13 i direktivet utgör en uttömmande harmonisering vad gäller de tjänster som omfattas av deras tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl., C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558, punkterna 60 och 61).

33 Eftersom den aktuella nationella lagstiftningen, såsom framgår av punkt 27 ovan, kan påverka etableringsfriheten, ska den följaktligen prövas mot bakgrund av bestämmelserna i kapitel III i direktiv 2006/123.

34 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande har det genom den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet införts ett förfarande genom vilket en juridisk person måste ha ett förhandstillstånd för att få förvärva jordbruksmark i Lettland. Detta tillstånd är förenat med vissa villkor, bland annat ett skriftligt intyg om att marken i fråga fortsättningsvis kommer att användas för jordbruksverksamhet.

35 Ett sådant förfarande skulle kunna utgöra ett tillståndsförfarande, i den mening som avses i artikel 4.6 i direktiv 2006/123, det vill säga ett förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.

36 I artikel 9.1 i direktiv 2006/123 uppställs vissa villkor för medlemsstaternas möjlighet att föreskriva ett tillståndssystem. Ett sådant förfarande får till exempel inte diskriminera tjänsteleverantören i fråga. Enligt artikel 10.2 a i direktivet krävs även att kriterierna för tillstånd inte är diskriminerande.

37 I artikel 14 i samma direktiv föreskrivs dessutom att medlemsstaterna inte får uppställa något av däri uppräknade krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium. Enligt punkt 1 i denna artikel är det bland annat förbjudet med diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet, och krav på att andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse ska vara bosatta på landets territorium.

38 I detta avseende har domstolen slagit fast att det framgår av såväl lydelsen av artikel 14 i direktiv 2006/123 som systematiken i direktivet att de krav som anges i denna artikel inte kan rättfärdigas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2015, Rina Services m.fl., C‑593/13, EU:C:2015:399, punkterna 28–35, och dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern, C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 45).

39 I förevarande mål ska det påpekas att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet föreskriver särskilda villkor för en situation i vilken en juridisk person som önskar förvärva jordbruksmark i Lettland kontrolleras eller företräds av medborgare i andra medlemsstater, nämligen att dessa personer ska anmäla sig som bosatta i Lettland och styrka att de har kunskaper i det officiella språket i denna medlemsstat som motsvarar åtminstone B2, vilket innebär att de måste kunna föra ett samtal om vardagliga och yrkesrelaterade ämnen på denna medlemsstats officiella språk.

40 Eftersom dessa särskilda villkor inte är tillämpliga på lettiska medborgare, konstaterar domstolen att de aktuella bestämmelserna innebär en direkt diskriminering på grund av nationalitet.

41 En sådan diskriminering strider följaktligen mot artiklarna 9, 10 och 14 i direktiv 2006/123.

42 Det saknas således anledning att pröva huruvida även artikel 63 FEUF utgör hinder för en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet.

43 Mot bakgrund av det ovanstående ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande: Artiklarna 9, 10 och 14 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken rätten för en juridisk person – vars delägare tillsammans företräder mer än hälften av rösterna i denna person och de personer som har rätt att företräda densamma är medborgare i andra medlemsstater – att förvärva jordbruksmark i denna medlemsstat villkoras med att dessa delägare eller företrädare måste uppvisa dels ett intyg om att de registrerats som bosatta i denna medlemsstat, dels en handling som intygar att de har tillräckliga kunskaper i det officiella språket i samma medlemsstat för att kunna föra ett samtal om vardagliga och yrkesrelaterade ämnen.

44 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: lettiska.