Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 11 mars 2021

I mål C‑400/19, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 23 maj 2019,

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M. Vilaras samt domarna N. Piçarra, D. Šváby, S. Rodin (referent) och K. Jürimäe, generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 september 2020,

och efter att den 12 november 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Ungersk rätt

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Den första anmärkningen: Åsidosättande av förordning nr 1308/2013

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 34 FEUF

Rättegångskostnader

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 34 FEUF och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), genom att anta 3 § punkt 2 u mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek vonatkozásában a beszállítókkal szemben alkalmazott tisztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról szóló 2009. évi XCV. törvény (2009 års lag nr XCV om förbud mot att otillbörliga handelsmetoder tillämpas på leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter (nedan kallad 2009 års lag nr XCV) och därigenom begränsa villkoren för fastställande av försäljningspriser på jordbruks- och livsmedelsprodukter.

2 Skäl 172 i förordning nr 1308/2013 har följande lydelse:

3 I artikel 83.5 i förordningen föreskrivs följande:

4 I 1 § 2009 års lag nr XCV preciseras att syftet med nämnda lag är att säkerställa att god handelssed tillämpas mellan de organ som säljer jordbruks- och livsmedelsprodukter och deras leverantörer.

5 2 § punkt 1 i den lagen avser dels de företag som producerar, bearbetar eller utan bearbetning säljer jordbruks- och livsmedelsprodukter, dels de företag som säljer sådana produkter till slutkonsumenter. Den sistnämnda kategorin omfattar alla detaljister, oavsett storlek, och är därmed tillämplig på både stormarknader och små butiker som säljer jordbruks- och livsmedelsprodukter.

6 I 3 § punkt 2 u i denna lag föreskrivs följande:

7 Den 12 januari 2015 skickade kommissionen en skrivelse till de ungerska myndigheterna i syfte att erhålla upplysningar om 3 § punkt 2 u 2009 års lag nr XCV (nedan kallad den aktuella åtgärden). Ungern besvarade denna skrivelse den 23 mars 2015.

8 Kommissionen ansåg att ytterligare upplysningar var nödvändiga och skickade därför en begäran om upplysningar till Ungern den 7 juli 2015, vilken Ungern besvarade den 22 juli 2015.

9 Den 16 februari 2017 skickade kommissionen en formell underrättelse till Ungern, i vilken den uttryckte tvivel om huruvida vissa bestämmelser i 2009 års lag nr XCV var förenliga med förordning nr 1308/2013 och artikel 34 FEUF.

10 Ungern besvarade den formella underrättelsen den 7 juni 2017 och bestred det påtalade fördragsbrottet.

11 Den 9 mars 2018 avgav kommissionen ett motiverat yttrande, i vilket den vidhöll den uppfattning som den hade framfört i den formella underrättelsen. Kommissionen uppmanade medlemsstaten att, inom två månader från mottagandet av det motiverade yttrandet, vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter detsamma. Ungern besvarade nämnda yttrande den 11 maj 2018 och upprepade därvid sin uppfattning att den ungerska lagstiftningen är förenlig med unionsrätten.

12 Kommissionen fann inte svaret tillfredsställande och har därför väckt förevarande talan om fördragsbrott.

13 Kommissionen har till stöd för sin talan gjort gällande att den aktuella åtgärden inte är förenlig med förordning nr 1308/2013 och artikel 34 FEUF. Anmärkningen avseende åsidosättande av denna förordning ska prövas först, och därefter ska anmärkningen avseende åsidosättande av artikel 34 FEUF prövas.

14 Kommissionen har erinrat om att det i den aktuella åtgärden i huvudsak föreskrivs att detaljhandelspriserna på jordbruks- och livsmedelsprodukter från ett visst land ska omfatta samma vinstmarginal som den som tillämpas på identiska produkter från andra länder, vilket innebär ett förbud mot att fastställa olika marginaler för identiska produkter från olika länder, eftersom begreppet identiska produkter definieras med hänvisning till produktens sammansättning och organoleptiska egenskaper (nedan kallade identiska produkter).

15 Kommissionen har påpekat att även om medlemsstaterna i princip fortfarande har befogenhet att vidta vissa åtgärder som inte föreskrivs i förordning nr 1308/2013, får sådana åtgärder emellertid inte vara av sådan art att de avviker från eller äventyrar förordningen eller uppställer hinder för dess välfungerande.

16 Kommissionen har i detta avseende erinrat om att i avsaknad av en prisregleringsmekanism utgör det fria fastställandet av försäljningspriserna i fri konkurrens en komponent i förordning nr 1308/2013 och är ett uttryck för principen om fri rörlighet för varor under effektiva konkurrensvillkor. Kommissionen har vidare hävdat att varje gemensam organisation av marknaden grundas på principen om en öppen marknad, till vilken varje producent ska ha fritt tillträde under effektiva konkurrensvillkor.

17 I förevarande fall anser kommissionen dels att den aktuella åtgärden äventyrar genomförandet av förordning nr 1308/2013, eftersom den strider mot principen om det fria fastställandet av försäljningspriserna på jordbruksprodukter grundad på rättvis konkurrens, dels att vinstmarginalen utgör en integrerad del av fastställandet av detaljhandelspriset. Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att en bestämmelse som, såsom i förevarande fall, förbjuder att olika vinstmarginaler fastställs vid detaljhandelsförsäljning av identiska produkter hindrar importerade produkter från att inträda på en viss nationell marknad med hjälp av attraktiva detaljhandelspriser.

18 Kommissionen har visserligen medgett att syftet att förbjuda otillbörliga handelsmetoder kan utgöra ett mål av allmänintresse som inte omfattas av bestämmelserna om den gemensamma organisationen av marknaden, men den har erinrat om att de restriktiva åtgärder som vidtas för att uppnå detta mål likväl måste vara proportionerliga.

19 Kommissionen har i detta avseende hävdat att den aktuella åtgärden varken är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som ska uppnås eller står i proportion till det målet, vilket är att säkerställa att god handelssed iakttas och att förbättra producenternas situation i livsmedelskedjan.

20 Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att den praxis som består i att fastställa olika marginaler inte utgör en otillbörlig handelsmetod. Kommissionen anser vidare att den aktuella åtgärden avsevärt inkräktar på detaljhandlarnas frihet att fastställa marginaler, trots att utövandet av denna frihet inte kan anses motsvara försäljning till ett pris som understiger inköpspriset, eftersom sistnämnda praxis kan begränsas utan att unionsrätten åsidosätts.

21 Den aktuella åtgärden är dessutom inte ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas, eftersom fastställandet av vinstmarginalerna vid detaljhandelsförsäljning inte på något sätt garanterar att leverantörerna får någon fördel av detta.

22 Enligt kommissionen går den ifrågavarande åtgärden under alla omständigheter utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och har i praktiken en diskriminerande effekt, eftersom den har en större negativ inverkan på importerade varor.

23 Ungern har för sin del gjort gällande att den aktuella åtgärden syftar till att säkerställa lika konkurrensvillkor för inhemska jordbruks- och livsmedelsprodukter och sådana produkter från andra medlemsstater. Ungern har erinrat om att Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 av den 17 april 2019 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan (EUT L 111, 2019, s. 59), uttryckligen tillåter medlemsstaterna att behålla bestämmelser avseende handelsmetoder som inte omfattas av detta direktiv, under förutsättning att de är förenliga med bestämmelserna om den inre marknadens funktion. Denna medlemsstat anser således att nämnda åtgärd, enligt vilken det – i syfte att de berörda produkterna ska kunna släppas ut på den nationella marknaden och konkurrera på grundval av deras kostnadseffektivitet – är förbjudet för detaljhandlare att på ett diskriminerande sätt fastställa försäljningspriset på grundval av produkternas ursprungsland, är förenlig med förordning nr 1308/2013.

24 Ungern har anfört att 2009 års lag nr XCV antogs i ett sammanhang som kännetecknades av leverantörernas ekonomiska beroende och sårbarhet gentemot stormarknader, vilket ledde till en asymmetri i deras förhandlingsposition och resulterade i otillbörliga marknadsmetoder. Denna medlemsstat har gjort gällande att detaljhandlarna, innan denna lag trädde i kraft, kunde diktera för leverantörerna vilka villkor som skulle vara uppfyllda för att deras produkter skulle saluföras och att de i praktiken begärde att leverantörerna skulle betala ytterligare avgifter eller att de skulle uppfylla ad hoc‑krav som detaljhandlarna ålade dem, vilket således utgjorde missbruk. Det syfte som eftersträvas med nämnda lag är enligt Ungern att skydda leverantörerna mot detaljhandlare, vilka, genom att missbruka sin starkare förhandlingsposition, tillämpar metoder som skadar den rättvisa konkurrensen på den berörda marknaden och som emellertid inte kan bestraffas enligt konkurrensrätten.

25 Ungern har gjort gällande att begreppet identisk produkt omfattar baslivsmedel som är homogena och inte kan särskiljas genom sammansättning och smak. Den aktuella åtgärden avser endast produkter som är identiska avseende alla deras egenskaper, vilket innebär att den i allmänhet avser baslivsmedelsprodukter i en lägre priskategori, vilka är mindre bearbetade, men inte så kallade märkesvaror. Ungern har hävdat att eftersom dessa varor är identiska är konsumenternas preferenser av mindre betydelse och prisskillnaden kan vara avgörande för konsumenternas val. Eftersom konkurrensen i fråga om nämnda produkter grundar sig på priset på dessa produkter, anser denna medlemsstat att den aktuella åtgärden gör det möjligt att säkerställa att konkurrensen är rättvis.

26 Ungern anser dessutom att denna åtgärd hindrar att konkurrensen på marknaden för leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter påverkas av en detaljhandlares specifika kriterier, däribland den subjektiva sympati som denne kan känna för en leverantör eller för de produkter som denne säljer.

27 Denna medlemsstat har emellertid betonat att leverantören och detaljhandlaren fortfarande är helt fria att fastställa inköpspriset på produkterna, eftersom den aktuella åtgärden förhindrar snedvridning av konkurrensen genom att förbjuda att det pris som konsumenten betalar för en produkt som detaljhandlaren har köpt till ett lägre pris än priset för en identisk produkt, höjs på ett konstlat sätt på grund av att detaljhandlaren tillämpar en större vinstmarginal.

28 Denna medlemsstat har dessutom betonat att den aktuella åtgärden inte hindrar att de berörda varorna säljs till ett särskilt kampanjpris.

29 När det gäller frågan huruvida den aktuella åtgärden är förenlig med förordning nr 1308/2013 har Ungern påpekat att kommissionen inte har angett vilken konkret bestämmelse i förordningen som har åsidosatts.

30 Ungern har gjort gällande att friheten för detaljhandlarna att fastställa priser när de köper jordbruks- och livsmedelsprodukter till fullo skyddas genom den aktuella åtgärden, vilket innebär att den inte strider mot den fasta rättspraxis enligt vilken nationella åtgärder som skadar konkurrensförhållandena genom att hindra vissa producenter eller importörer från att dra fördel av lägre självkostnadspriser för att kunna erbjuda attraktivare detaljhandelspriser, strider mot unionsrätten. Medlemsstaten har tillagt att den princip som ligger till grund för förordning nr 1308/2013 inte avser fastställande av priser, utan att den fria rörligheten för varor garanteras, vilket innebär att den aktuella åtgärden som syftar till att säkerställa en effektiv konkurrens, inte strider mot denna förordning.

31 Ungern har i detta avseende påpekat att den aktuella åtgärden formellt sett vidtas i slutet av distributionskedjan, i samband med förhållandet mellan detaljhandlaren och konsumenten, men att den får verkan i samband med förhållandet mellan leverantören och detaljhandlaren, vilket innebär att den grundas på samma tanke som direktiv 2019/633. Denna medlemsstat har gjort gällande att denna åtgärd är ägnad att uppnå det angivna målet, eftersom den skyddar producenterna genom att förhindra att deras produkters konkurrenskraft i förhållande till konsumenterna kan neutraliseras genom en diskriminerande prissättningsmetod från detaljhandlarens sida.

32 Ungern har tillagt att nämnda åtgärd inte undanröjer detaljhandlarnas valfrihet, eftersom dessa behåller möjligheten att tillämpa prisminskningar när de lanserar produkter och att använda marknadsföringsverktyg grundade på en övergångsminskning av priserna, förutsatt att de prismarginaler som tillämpas på produkterna jämnas ut inom en sexmånadersperiod.

33 Ungern anser slutligen att kommissionen inte har lyckats styrka dels att den aktuella åtgärden gör en åtskillnad mellan saluföringen av produkter som importeras från andra medlemsstater och saluföringen av nationella produkter, dels att det är produktens pris som är avgörande för konsumenternas val när det gäller basprodukter. Denna medlemsstat anser i detta hänseende att kommissionens argument att nämnda åtgärd är indirekt diskriminerande, eftersom den missgynnar importerade varor, grundar sig på resonemanget att konsumenterna i allmänhet föredrar nationella produkter som de redan är vana vid, men det visar emellertid inte på vilket sätt detta resonemang kan tillämpas på varor som är identiska med avseende på deras sammansättning och organoleptiska egenskaper.

34 Domstolen konstaterar inledningsvis att medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som enligt artikel 4.2 d FEUF omfattas av delad befogenhet mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna, har en befogenhet att lagstifta som gör det möjligt för dem att, såsom framgår av artikel 2.2 FEUF, utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet (dom av den 13 november 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

35 Det framgår vidare av domstolens fasta praxis att när det finns en förordning om gemensam organisation av marknaden inom ett visst område är medlemsstaterna skyldiga att avhålla sig från att vidta alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Även bestämmelser som hindrar att den gemensamma organisationen av marknaden fungerar väl är oförenliga med en sådan organisation, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den gemensamma organisationen av marknaden (dom av den 13 november 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

36 Det ska i detta avseende inledningsvis erinras om att även om kommissionen inte har åberopat att en särskild bestämmelse i förordning nr 1308/2013 har åsidosatts, utan att förordningen i sin helhet har åsidosatts, är det emellertid så, att i avsaknad av en prisregleringsmekanism utgör det fria fastställandet av försäljningspriser i fri konkurrens en komponent i den förordningen och är ett uttryck för principen om fri rörlighet för varor under effektiva konkurrensvillkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

37 Inrättandet av en gemensam organisation av marknaden hindrar emellertid inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler vilka eftersträvar ett annat mål av allmänintresse än de mål som den gemensamma organisationen av marknaden omfattar, även om reglerna kan ha en inverkan på den inre marknadens funktion på det berörda området, förutsatt att dessa regler är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, punkt 30 och 56 och där angiven rättspraxis).

38 I förevarande fall förbjuder den aktuella åtgärden, vad gäller jordbruks- och livsmedelsprodukter som omfattas av dess tillämpningsområde i enlighet med 2 § punkt 1 2009 års lag nr XCV, allt diskriminerande fastställande, på grundval av produkternas ursprungsland, av det pris till vilket identiska produkter ska säljas till slutkonsumenten.

39 Eftersom den aktuella åtgärden innebär ett förbud mot att tillämpa olika vinstmarginaler vid detaljhandelsförsäljning av identiska produkter från olika medlemsstater, påverkar den prissättningen på jordbruks- och livsmedelsprodukter som säljs till konsumenter av detaljhandlare, vilket innebär att den begränsar friheten att fastställa detaljhandelspriser på dessa produkter.

40 Såsom kommissionen har gjort gällande påverkar nämligen denna åtgärd detaljhandlarnas frihet att fastställa sina vinstmarginaler, genom att hindra dem från att sälja identiska varor från olika länder med en högre eller lägre vinstmarginal, och således från att antingen kunna dra fördel av lägre inköpspriser på vissa jordbruks- och livsmedelsprodukter som är identiska med andra produkter, eller – genom att tillämpa lägre vinstmarginaler – kompensera för den konkurrensnackdel som följer av högre inköpspriser på sådana produkter.

41 Denna slutsats påverkas inte av Ungerns argument att den aktuella åtgärden inte förbjuder utförsäljningar. Denna åtgärd får nämligen till följd att detaljhandlarna, såsom kommissionen har påpekat, fråntas en säljfrämjande åtgärd för de produkter som de önskar föra fram, däribland nyligen saluförda produkter. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 83 i sitt förslag till avgörande kan det emellertid visa sig vara nödvändigt för en detaljhandlare att under vissa omständigheter använda sig av en prisstrategi för att främja försäljningen på lång sikt av en ny produkt som kommer in på marknaden.

42 Det ska följaktligen konstateras att den aktuella åtgärden strider mot principen om det fria fastställandet av försäljningspriser i fri konkurrens, vilken såsom framgår av punkt 36 ovan utgör en komponent i förordning nr 1308/2013. Den aktuella åtgärden kan således äventyra den förordningen.

43 Ungern har i förevarande fall gjort gällande att den aktuella åtgärden är motiverad med hänsyn till bekämpningen av otillbörliga handelsmetoder, eftersom den förhindrar att detaljhandlarna, genom att efter eget skön fastställa sin vinstmarginal, prioriterar vissa produkter och därigenom påverkar konkurrensen mellan producenterna. Denna medlemsstat anser att det beteendet ska anses utgöra en otillbörlig handelsmetod som skadar intressena för producenter av jordbruks- och livsmedelsprodukter, vilka ska kunna erbjuda sina produkter under rättvisa konkurrensvillkor. Detta innebär följaktligen att konkurrensen inte får snedvridas av detaljhandlarna.

44 Ungern har emellertid inte styrkt att den omständigheten – som är tillåten enligt unionsrätten – att en detaljhandlare tillämpar olika vinstmarginaler på identiska produkter från olika leverantörer som är etablerade i olika medlemsstater, utgör en otillbörlig handelsmetod.

45 En detaljhandlares val att variera vinstmarginalen på identiska jordbruks- och livsmedelsprodukter kan bero på olika affärsmässiga skäl, såsom att marknadsföra nya produkter med hänsyn till var de kommer ifrån eller att locka nya kunder genom lägre detaljhandelspriser.

46 Den motivering som Ungern har anfört till stöd för den aktuella åtgärden kan således inte godtas.

47 Vad inledningsvis gäller proportionalitetsbedömningen av den aktuella åtgärden måste den göras med särskilt beaktande av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken och behovet av en väl fungerade gemensam organisation av marknaden. Detta innebär att det krävs en avvägning mellan dessa mål och det mål som eftersträvas med nämnda åtgärd, vilket är att motverka otillbörliga handelsmetoder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, EU:C:2019:962, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

48 Vad därefter gäller frågan huruvida den aktuella åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som den eftersträvar ska det påpekas att enligt domstolens fasta praxis är den nationella lagstiftningen ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet endast om den verkligen svarar mot önskan att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juli 2019, kommissionen/Tyskland, C‑377/17, EU:C:2019:562, punkt 89 och där angiven rättspraxis).

49 Domstolen konstaterar i förevarande fall, såsom kommissionen riktigt har påpekat, att denna åtgärd, som vidtas i slutledet i leveranskedjan för jordbruks- och livsmedelsprodukter, det vill säga vid försäljningen till konsumenter, inte förstärker producenternas eller leverantörernas förhandlingsposition, vilka den ungerska lagstiftaren anser vara de svagaste parterna vid försäljningen av deras produkter till detaljhandlare.

50 Nämnda åtgärd förbjuder således inte producenter av jordbruks- och livsmedelsprodukter från att konkurrera med priser genom att använda andra metoder än dem som är förbjudna enligt den aktuella åtgärden, vilka kan utgöra otillbörliga handelsmetoder, såsom bland annat fastställande av försäljningspriset på dessa produkter till detaljhandlaren till deras självkostnadspris eller till marginalproduktionskostnaden, oberoende av om produktionsmetoderna är effektiva, trots att den ungerska lagstiftaren har eftersträvat att främja detta.

51 Eftersom den aktuella åtgärden endast kräver att en identisk vinstmarginal ska tillämpas på identiska varor som kommer från olika länder, hindrar den inte detaljhandlare från att tillämpa olika vinstmarginal på identiska varor från ett och samma land, vilket undergräver att denna åtgärd är sammanhängande, eftersom syftet med nämnda åtgärd i så fall inte kan uppnås.

52 Under dessa omständigheter kan det inte godtas att den aktuella åtgärden är ägnad att uppnå målet att bekämpa otillbörliga handelsmetoder på ett sammanhängande och systematiskt sätt.

53 Av det ovan anförda följer att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning nr 1308/2013, genom att anta den aktuella åtgärden och därigenom begränsa villkoren för fastställande av försäljningspriser på jordbruks- och livsmedelsprodukter.

54 Mot bakgrund av ovanstående saknas anledning att pröva den aktuella åtgärden mot bakgrund av artikel 34 FEUF.

55 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Ungern har tappat och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som har uppkommit för kommissionen.

1 Rättegångsspråk: ungerska.