Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 15 april 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 (EUT L 180, 2013, s. 60).

3 Som det anges i punkt 26 och fotnot 7 nedan är en efterföljande ansökan en ytterligare ansökan om internationellt skydd som inges efter det att ett slutligt beslut har fattats om en tidigare ansökan om internationellt skydd.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

5 Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13), upphävd genom artikel 53 i direktiv 2013/32.

6 XY överklagade domen av den 27 juli 2018 från Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) vid Verfassungsgerichtshof (Författningsdomstolen, Österrike). Genom beslut av den 25 september 2018 vägrade denna att bifalla överklagandet och överlät genom beslut av den 25 oktober 2018, till följd av en efterföljande ansökan, behörigheten att avgöra överklagandet till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen). Inget överklagande av denna dom har registrerats vid Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen).

7 Se artikel 2 q i direktiv 2013/32 där begreppet efterföljande ansökan definieras som en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan, inklusive fall där sökanden uttryckligen har dragit tillbaka sin ansökan och fall där den beslutande myndigheten har avslagit en ansökan efter ett implicit återkallande enligt artikel 28.1. Begreppet slutligt beslut i denna definition definieras i artikel 2 e som ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt direktiv 2011/95/EU och som inte längre kan överklagas i enlighet med kapitel V i det här direktivet, oberoende av om ett sådant överklagande innebär att sökandena får stanna i de berörda medlemsstaterna i avvaktan på resultatet.

8 Den österrikiska regeringen har preciserat att den österrikiska lagstiftaren ansåg att det inte var nödvändigt att anta särskilda bestämmelser om behandlingen av efterföljande ansökningar om internationellt skydd, eftersom det i de österrikiska reglerna avseende de administrativa förfarandena föreskrevs åtgärder som gjorde det möjligt att uppfylla föreskrifterna i artikel 40 i direktiv 2013/32.

9 Enligt den hänskjutande domstolen är 68.1 § AVG analogt tillämplig inom ramen för förfaranden vid förvaltningsdomstolar, medan liknande bestämmelser som 69.1 § punkt 2 och 69.2 § AVG föreskrivs i 32.1 § punkt 2 och 32.2 § VwGVG, som citeras i punkt 14 ovan. I min bedömning nedan hänvisar jag för tydlighetens skull endast till bestämmelserna i AVG.

10 Domstolen har erkänt den betydelse som principen om rättskraft har i såväl unionens rättsordning som de nationella rättsordningarna. För att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning är det nämligen viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan angripas (se dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl. ( C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 52)).

11 I tolkningsfrågan, såsom den har formulerats av den hänskjutande domstolen, hänvisas inte till någon bestämmelse i unionsrätten. Av begäran om förhandsavgörande framgår det emellertid att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i tolkningen av artikel 40.3 i direktiv 2013/32.

12 Vad gäller sistnämnda prövning rör det sig, som jag anger nedan, om en bedömning av förenligheten med dels artikel 40.2–40.4, jämförd med artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, dels artikel 42.2 i detta direktiv. För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar kan domstolen enligt fast rättspraxis ta hänsyn till unionsrättsliga bestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i den fråga som den ställt (se, bland annat, dom av den 27 mars 1990, Bagli Pennacchiotti ( C‑315/88, EU:C:1990:139, punkt 10), dom av den 8 november 2007, ING. AUER ( C‑251/06, EU:C:2007:658, punkt 38), och dom av den 7 mars 2017, X och X ( C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 39)).

13 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2011, Samba Diouf ( C‑69/10, EU:C:2011:524, punkt 29).

14 Enligt artikel 9.1 i direktiv 2013/32 har en sökande som har ingett en första ansökan om internationellt skydd således i princip tillåtelse att stanna kvar i medlemsstaten fram till dess att den ansvariga myndigheten har uttalat sig om hans eller hennes ansökan. Vad gäller en sökande som har ingett en efterföljande ansökan om internationellt skydd har medlemsstaterna enligt artikel 41.1, jämförd med artikel 9.2 i detta direktiv, emellertid möjlighet att på de villkor som föreskrivs i den artikeln göra undantag från den regel som föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 2013/32.

15 Detta påpekande följer av artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna får anse att en efterföljande ansökan inte kan tas upp till prövning endast i den situation som anges i denna bestämmelse och vilken ska läsas i kombination med de villkor för upptagande till prövning som föreskrivs i artikel 40.2–40.4 i samma direktiv. Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Hogan i målet LH (Nya fakta eller uppgifter) ( C‑921/19, EU:C:2021:117, punkt 33).

16 Som jag anger i punkterna 93–101 nedan utgör artikel 40.4 i direktiv 2013/32 en fakultativ bestämmelse, vilket innebär att den måste införlivas i nationell rätt för att det villkor som föreskrivs däri, avseende att sökanden inte har gjort sig skyldig till något fel, ska kunna tillämpas. Enligt fast rättspraxis kräver genomförandet av en sådan bestämmelse i ett direktiv inte nödvändigtvis att nya bestämmelser antas, i den mån som nationell rätt redan innehåller en regel som motsvarar en sådan bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 mars 1995, kommissionen/Grekland ( C‑365/93, EU:C:1995:76, punkt 9 och där angiven rättspraxis)), vilket enligt den österrikiska regeringen är fallet i förevarande mål (se fotnot 8 ovan).

17 Se punkt 64 och fotnot 15 ovan.

18 Enligt artikel 42.2 a i direktiv 2013/32 får medlemsstaterna ålägga den berörda sökanden att ange de sakförhållanden och lägga fram de bevis som motiverar ett nytt förfarande. Enligt artikel 42.2 b får medlemsstaterna tillåta att den preliminära prövningen genomförs enbart på grundval av skriftliga inlagor utan krav på att sökanden ska intervjuas personligen, förutom i de fall som avses i artikel 40.6 i direktiv 2013/32.

19 Med detta sagt och tvärtemot vad den tyska regeringen har gjort gällande, anser jag inte att artikel 42.2 i direktiv 2013/32 ger uttryck åt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, så att det av denna bestämmelse skulle följa att det överlåts på medlemsstaterna att i namn av deras processuella autonomi fastställa preklusionsfrister, förutsatt att de iakttar likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. Även om det är riktigt att formuleringen av artikel 42.2 andra stycket i detta direktiv kan likna det sätt på vilket principen om medlemsstaternas processuella autonomi är formulerad, ingår denna bestämmelse emellertid i ett annat sammanhang: denna princip tillämpas i fråga om processuella regler som gäller för talan vid domstol och som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten (se, exempelvis, dom av den 18 mars 2010, Alassini m.fl. ( C‑317/08 till C‑320/08, EU:C:2010:146, punkt 47)), medan artikel 42.2 i nämnda direktiv avser ett mycket tidigare skede, det vill säga den behöriga administrativa myndighetens (preliminära) prövning av en efterföljande ansökan.

20 Se rådets motivering, gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför Europaparlamentets och rådets antagande av ett direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd av den 23 oktober 2009, 14959/09 ADD 1, ASILE 82, CODEC 1231, interinstitutionellt ärende 2009/0164 (COD). Innehållet i artikel 42 i direktiv 2013/32 föreskrevs i det ursprungliga förslaget till direktiv 2013/32 i artikel 36. Beträffande sistnämnda bestämmelse framgår det av ovannämnda bilaga att [t]wo changes are proposed with regard to the procedural rules applicable in a preliminary examination procedure. Firstly, the optional provision allowing Member States to require submission of the new information within a time limit is deleted to avoid possible tension with the principle of non-refoulement…. Som jag förstår denna punkt ville kommissionen, eftersom de villkor för att betraktas som en person som behöver internationellt skydd som föreskrivs i direktiv 2011/95 huvudsakligen grundar sig på principen om non-refoulement (se artikel 21 och skäl 3 i detta direktiv), undvika den situationen att en efterföljande ansökan skulle avvisas enbart av det skälet att den inte hade lämnats in inom en given frist, trots att den faktiskt kunde uppfylla de villkor för att betraktas som en person som behöver internationellt skydd som föreskrivs i direktiv 2011/95.

21 Gemensamt bidrag av den tyska och den franska delegationen samt Förenade kungarikets delegation om förslagen till direktiv om normer för mottagande av asylsökande och om asylförfaranden av den 27 juni 2011, 12168/11, ASILE 54. I punkt II.2 i detta bidrag sade sig dessa delegationer vara oroade över problemet med missbruk av efterföljande ansökningar. De hävdade att direktiv 2013/32 måste omfatta bestämmelser som ger medlemsstaterna medel att bättre och snabbare vidta åtgärder mot kringgåenden av förfarandet och missbruk av efterföljande ansökningar, exempelvis genom att göra det möjligt att föreskriva en frist inom vilken asylsökanden ska lämna in nya uppgifter.

22 Se, för ett liknande resonemang, skäl 3 i direktiv 2013/32.

23 Jag bedömer visserligen att artikel 42.2, jämförd med artiklarna 40.2–40.4 och 33.2 d i direktiv 2013/32, utgör hinder för de preklusionsfrister som föreskrivs i österrikisk rätt. Som det anges i punkt 82 ovan kan emellertid den österrikiska rätten göras förenlig med direktiv 2013/32 genom att underlåta att tillämpa dessa frister.

24 Det rör sig om alla språkversioner, utom den tjeckiska, den italienska och den bulgariska versionen.

25 På tjeckiska har denna bestämmelse följande lydelse: Členské státy mohou rozhodnout o dalším posuzování žádosti, pouze pokud dotyčný žadatel nemohl v předchozím řízení bez vlastního zavinění uvést skutečnosti uvedené v odstavcích 2 a 3 tohoto článku….

26 Det rör sig om den bulgariska versionen (Държавите-членки могат да предвидят разглеждането на молбата да продължи само при условие че съответният кандидат не е имал възможност, без да има вина за това, да представи ситуациите, изложени в параграфи 2 и 3 от настоящия член, в предходната процедура…) och den italienska versionen (Gli Stati membri possono stabilire che la domanda sia sottoposta a ulteriore esame solo se il richiedente, senza alcuna colpa, non è riuscito a far valere, nel procedimento precedente, la situazione esposta nei paragrafi 2 e 3 del presente articolo, in particolare esercitando…).

27 Enligt fast rättspraxis kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner. Detta skulle strida mot kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten (se dom av den 26 april 2012, DR och TV2 Danmark ( C‑510/10, EU:C:2012:244, punkt 44 och där angiven rättspraxis)). I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till sammanhanget i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se dom av den 26 april 2012, DR och TV2 Danmark ( C‑510/10, EU:C:2012:244, punkt 45 och där angiven rättspraxis)).

28 I det initiala förslaget till direktiv 2013/32 var artikel 35.6, som motsvarar artikel 40.4 i den version som antogs, faktiskt formulerad så att den hade den innebörd den nederländska regeringen har anfört (förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv av den 21 oktober 2009 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd, COM(2009) 554 final). Vid förhandlingarna om direktiv 2013/32 föreslog Europaparlamentet emellertid att denna bestämmelse helt skulle utgå, med motiveringen att [m]edlemsstaterna bör inte systematiskt vägra att pröva en efterföljande ansökan under förevändningen att den sökande skulle ha kunnat göra gällande nya fakta eller uppgifter i det tidigare förfarandet eller överklagandet. Ett automatiskt avslag skulle i själva verket kunna innebära en kränkning av principen om non-refoulement (se motiveringen till ändringsförslag 88 i parlamentets betänkande av den 24 mars 2011 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd (A7–0085/2011)). Rådet ändrade därefter i sitt gemensamma förslag den initiala ordalydelsen i artikel 40.4 till den version som slutligen antogs (Rådets ståndpunkt (EU) nr 7/2013 vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, antagen den 6 juni 2013 (EUT C 179 E, 2013, s. 27). Såvitt jag vet innehåller förarbetena ingen särskild förklaring till denna ändring. Med hänsyn till de farhågor som parlamentet uttryckte beträffande principen om non-refoulement är det emellertid rimligt att anta att det var detta som motiverade ändringen av ordalydelsen i artikel 40.4, vilken kommissionen och parlamentet sedan godkände.

29 Se dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova ( C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 100).

30 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

31 Det ska således påpekas att enligt artikel 28.1 a i direktiv 2013/32 får medlemsstaterna förutsätta att sökanden implicit har återkallat eller avstått från sin ansökan om internationellt skydd, om det har kunnat fastställas att sökanden har underlåtit att besvara en begäran om att lämna information av betydelse för ansökan i enlighet med artikel 4 i direktiv 2011/95. Enligt artikel 4.3 i sistnämnda direktiv kan vidare, enligt min mening, den omständigheten att de lämnade uppgifterna inte åberopats tidigare beaktas vid den individuella bedömningen av ansökan om internationellt skydd.

32 Se dom av den 23 mars 1995, kommissionen/Grekland ( C‑365/93, EU:C:1995:76, punkt 9 och där angiven rättspraxis).

33 Se dom av den 11 september 2014, kommissionen/Portugal ( C‑277/13, EU:C:2014:2208, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

34 Se, bland annat, dom av den 24 juni 2019, Popławski ( C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 65 och där angiven rättspraxis).