Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 25 november 2021

1 Originalspråk: engelska.

2 År 1982 ändrades namnet till konventionen om Internationella sjöfartsorganisationen.

3 Avtal om samarbete mellan Internationella sjöfartsorganisationen och Europeiska kommissionen.

4 Artikel 11 i IMO-konventionen.

5 Artikel 37 i IMO-konventionen.

6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/757 av den 29 april 2015 om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter och om ändring av direktiv 2009/16/EG (EUT L 123, 2015, s. 55).

7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/94/EU av den 22 oktober 2014 om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen (EUT L 307, 2014, s. 1).

8 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82).

9 Resolution MEPC.304(72).

10 Avsnitt 4.7.11 i den inledande strategin.

11 Denna förklaring ges av IMO och återfinns på dess officiella webbplats (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). I ett vidare perspektiv berör livscykelanalys (LCA) miljöaspekter och potentiell miljöpåverkan (till exempel användning av resurser och miljökonsekvenserna av utsläpp) genom en produkts hela livscykel från anskaffning av råmaterial och vidare till produktion, användning, slutbehandling (end-of-life), återvinning och slutlig kvittblivning (det vill säga från vaggan till graven) (se introduktionen till standarden ISO 14040:2006 Environmental management – Life cycle assessment – Principles and framework, tillgänglig via https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). På senare tid har livscykelanalys införts i flertal policyer/förordningar, i huvudsak sådana som rör minskning av utsläpp av växthusgaser från transportbränslen. Trots att fältet livscykelanalys har vuxit snabb kvarstår många utmaningar i samband med metodologi och genomförande (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L., Life Cycle Assessment for Economists, Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815–095513, s. 362 och 363).

12 Rapport från det sjätte mötet som hölls av arbetsgruppen för minskning av växthusgasutsläpp från fartyg (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships) den 15 november 2019 (nedan kallat ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, punkt 49.1–3.

13 Kommissionens arbetsdokument: Unionens synpunkter till det sjunde mötet som hålls av arbetsgruppen för minskning av växthusgasutsläpp från fartyg (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships) vid IMO i London från den 23 till den 27 mars 2020 rörande införandet av riktlinjer för livscykelanalys av växthusgasutsläpp från källa till tank från hållbara alternativa bränslen för att skapa incitament för användningen av hållbara alternativa bränslen på global nivå (SWD(2019) 456 final av den 20 december 2019).

14 EU:s officiella ståndpunkt enligt artikel 218.9 FEUF skulle i stället etableras senare (SWD(2019) 456 final, s. 2 och 3 och fotnot 8).

15 SWD(2019) 456 final, s. 2 och 3 och fotnot 8.

16 SWD(2019) 456 final, s. 2 och fotnot 1.

17 Rådets dokument 5606/20.

18 Dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet ( C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 14) och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 59).

19 Dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 61).

20 Som kommissionen förklarat fastställs i bilagan till FN:s generalförsamlings resolution 65/276 av den 3 maj 2011 (nedan kallad generalförsamlingens resolution 65/276) villkoren för Europeiska unionens företrädares deltagande – varvid unionen agerar i egenskap av observatör – i generalförsamlingens arbete och möten, och i dess kommittéer och arbetsgrupper, vid internationella möten och konferenser under ledning av församlingen och i Förenta nationernas konferenser.

21 Detta argument framfördes för första gången i repliken.

22 Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, s. 1, 2, 11 och 12.

23 Se, mer allmänt, Droesse, G., ovan angivet arbete, s. 151 och 152. Omständigheten att det inte är ovanligt att Europeiska unionen är medlem i andra organisationer är snarare ett undantag som bekräftar regeln.

24 Vissa författare skiljer mellan deltagare som är medlemmar (inbegripet fullvärdiga medlemmar, associerade medlemmar, anslutna medlemmar och partiella medlemmar) och icke-medlemmar (inklusive observatörer), men noterar dock att anslutna medlemmars status ligger nära observatörers. Se Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, femte reviderade utgåvan, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, s. 63 och 150.

25 Se vidare Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, andra utgåvan, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, s. 94–99.

26 Regional organisation för ekonomisk integration respektive regional organisation för integration (nedan kallad R(E)IO-klausul).

27 Det ska dock påpekas att, som J. Klabbers uttrycker det, [en] organisations medlemsstater inte alltid är entusiastiska i förhållande till observatörer (Klabbers, J., a.a., s. 101).

28 Klabbers, J., a.a., s.100.

29 Klabbers, J., a.a., s. 101.

30 Wessel, R.A., Odermatt, J., (eds.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, s. 16.

31 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 4). För att domstolen ska ha en sådan behörighet krävs en särskild rättslig grund i ett internationellt avtal.

32 Se, exempelvis, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 127 och där angiven rättspraxis).

33 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 5), dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland ( C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31), dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 52), och yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 44).

34 Se, för en översikt över rättspraxis, Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, tredje utgåvan, Oxford University Press, Oxford, s. 24, 25, 139 och 166. Se även Van Elsuwege, P., The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations in Varju, M., (ed.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, s. 283–297.

35 Se med avseende på IMO exempelvis artikel 4.1 i rådets beslut 2013/268/EU av den 13 maj 2013 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) i fråga om antagandet av vissa koder och tillhörande ändringar av vissa konventioner och protokoll (EUT L 155, 2013, s. 3).

36 Kommissionen angav själv i sitt arbetsdokument att det formella beslutet enligt artikel 218.9 FEUF skulle antas vid en senare tidpunkt. Generaladvokat Sharpston konstaterande i sitt förslag till avgörande i målet rådet/kommissionen ( C‑660/13, EU:C:2015:787, punkt 107) följande: [t]ill skillnad från interna unionsåtgärder, begränsas de instrument som unionen använder i sina yttre åtgärder inte till dem som fördragen uttryckligen anger, bestämmer formen och rättsverkningarna för samt föreskriver de processuella steg som ska genomföras. Kommissionen kunde med rätta ha antagit att ett formellt beslut enligt artikel 218.9 FEUF inte var nödvändigt för den aktuella åtgärden när utkastet till bidraget presenterades för rådet.

37 Se, analogt, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 65).

38 Vid förhandlingen höll kommissionen inte med om vissa ståndpunkter som uttrycktes i det rättsliga yttrandet, enligt vilket det är unionen och inte kommissionen som innehar observatörsstatus i IMO.

39 Alla IMO-dokument som parterna hänvisar till samt IMO:s webbplats anger Europeiska kommissionen (och inte Europeiska unionen) bland organisationens observatörer (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).

40 Kommissionen har gjort gällande att bidraget från år 2005 inte lämnades som svar på en inbjudan från IMO. Medlemsstaterna har emellertid identifierat och hänvisat till ett specifikt IMO-dokument från den 28 juni 2004 i vilket denna inbjudan gjordes. Jag konstaterar således att bidraget lämnades som svar på en inbjudan från IMO.

41 Ingenting hindrar unionen och dess medlemsstater från att vidta lämpliga åtgärder för att ändra denna situation. I synnerhet kan institutionerna och medlemsstaterna vidta åtgärder för att ändra 1974 års samarbetsavtal eller lämna ett förslag om att ingå ett nytt avtal med IMO i syfte att ändra unionens status i organisationen.

42 Se fotnot 33 i förevarande förslag till avgörande.

43 Se, för ett liknande resonemang, exempelvis yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 44).

44 Se, mer allmänt, Schermers, H.G., Blokker, N.M., a.a., s. 190, Droesse, G., a.a., s. 84–86, och Klabbers, J., a.a., s. 107 och 108.

45 På samma sätt som gäller för staters representation i den mening som avses i artikel 7 i Wienkonventionen om traktaträtten.

46 Detta begrepp som används av domstolen i dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Förenade kungariket ( 804/79, EU:C:1981:93, punkt 30) tillämpas på den aktuella situationen i doktrinen. Se, exempelvis, Cremona, M, Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union, i Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (eds.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011, s. 435–458.

47 Det är endast i extraordinära situationer som domstolen har ansett att avtal som ingåtts av medlemsstaterna är bindande för gemenskapen (för närmare detaljer, se Cremona, M., a.a., s. 447). Den uteslöt emellertid en sådan effekt för Marpol-konventionen 73/78 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl. ( C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 50).

48 I doktrinen har även argumentet framförts att situationen där medlemsstaterna agerar i unionens ställe under de aktuella omständigheterna hör till de i fördragen angivna undantag som omnämns i artikel 17.1 FEU. Se, exempelvis, Martenczuk, B., EUV Art. 17 i Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., (eds.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021, punkt 45. Hursomhelst påverkar detta inte slutsatsen att artikel 17.1 FEU inte är tillämplig.

49 Se, mer allmänt, Droesse, G., ovan angivet arbete, s. 85 och 86. Under förhandlingen ifrågasatte kommissionen inte att det är möjligt att på detta sätt delegera en uppgift till en medlemsstat, utan endast i ett fall där IMO tidigare har avvisat ett bidrag som ingetts för unionens räkning.

50 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande föreskriver fördragen inte några befogenheter för rådets ordförandeskap på området för EU:s internationella representation. Det finns således ingen rättslig grund i fördragen för en sådan åtgärd. Det innebär emellertid inte att medlemsstaterna när de agerar i eget namn inte kan utse någon att handla för samtligas räkning.

51 I den mån som observatörens åtgärd är tillåten.

52 Dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 112).

53 Dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet ( 22/70, EU:C:1971:32).

54 Chamon, M., Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, vol. 55(4), 2018, s. 1102.

55 Idem, s. 1140.

56 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 74), dom av den 26 November 2014, Green Network ( C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 33), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 108).

57 Se även Rosas, A., EU External Relations: Exclusive Competence Revisited, Fordham International Law Journal, volym 38(4), 2015, s. 1086.

58 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, ( C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 102), yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 85), och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 114).

59 Yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 ( EU:C:2014:2303, punkt 71), dom av den 26 november 2014, Green Network ( C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 29), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 ( EU:C:2017:114, punkt 105).

60 Yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 ( EU:C:2014:2303, punkt 72), dom av den 26 november 2014, Green Network ( C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 30), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 ( EU:C:2017:114, punkt 106).

61 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 73), dom av den 26 november 2014, Green Network ( C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 31) och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 ( EU:C:2017:114, punkt 107).

62 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 75), och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 115).

63 I anslutning till rekommendationen från generaladvokat Sharpston i hennes förslag till avgörande i målet kommissionen/rådet ( C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 89).

64 Det framtida instrumentet kan få en helt annan karaktär. Exempelvis lämnade Australien, Japan, Norge, Republiken Korea och ICS ett gemensamt bidrag där de för att återspegla utsläpp i tidigare led föreslog införandet av märkning som anger bränslekategorier baserade på utsläpp under livscykeln (IMO ISWG-dokumentet ISWG-GHG 7/5/8).

65 Se den inledande strategin, punkt 4.7.11, och mandatet för ISWG-GHG 6, vilka godkändes under den 74:e sessionen i MEPC, punkt 7.48.4.

66 IMO-konventionerna innehåller hänvisningar till vissa riktlinjer som utarbetats av IMO:s kommittéer och som därför är av bindande karaktär. Se, exempelvis, Marpolkonventionen 73/78/97, bilaga I, bestämmelse 9.7 g eller bilaga I, bestämmelse 13F.5. Dessutom finns det riktlinjer som inte har bifogats på detta sätt till något bindande instrument.

67 I IMO-handlingarna förutsågs inte heller några direkta förslag till eller ändringar av IMO-instrument.

68 I skäl 10 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering anges att [o]ffentlig tillgång till utsläppsdata kommer att bidra till att avlägsna marknadshinder som förhindrar att många kostnadsnegativa åtgärder som skulle minska växthusgasutsläppen från sjötransporter får spridning.

69 Vad gäller sjötransport följer det av IMO:s fjärde växthusgasstudie från 2020 att de sammanlagda växthusgasutsläppen var 1076 miljoner ton år 2018 och att 1056 miljoner ton av dessa var koldioxidutsläpp. Se Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020, IMO, London, 2021, s. 1, tillgänglig på: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.

70 Se även skäl 20 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering där begränsningen av förordningens räckvidd förklaras: För att ytterligare minska fartygsägares och fartygsoperatörers administrativa börda bör övervakningsreglerna fokusera på koldioxid som den mest relevanta växthusgas som släpps ut från sjötransporter.

71 Se punkt 22 i förevarande förslag till avgörande.

72 Det omtvistade bidraget lämnar denna fråga obesvarad men föreslår att värden från källa till tank inte ska användas för fossila bränslen.

73 Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar vid FN (IPCC) har i sin metodik som är avsedd att användas av länder för att uppskatta växthusgasinventeringar som rapporteras till FN:s ramkonvention om klimatförändringar föreskrivit separat rapportering av utsläpp frän bränsleanvändning i fartyg som utför internationella transporter och utsläpp från bränsleproduktion. Växthusgasutsläpp i produktions- och distributionsledet för bränslen (i tidigare led) ska redan ha redovisats i beräkningarna för en annan sektor. De särskilda värden som rör växthusgasutsläpp från bränslen från källa till tank (i enlighet med förslaget i det omtvistade bidraget) syftar således inte till att ge allmän information om utsläpp i tidigare led, utan att ge information om utsläpp i tidigare led till fartygsoperatörer i sjöfartssektorn som har övervaknings- och rapporteringsskyldigheter i senare led. Se rörande IPCC:s metodik 2006 års IPCC‑riktlinjer för nationella inventeringar av växthusgaser: https://www.ipcC‑nggip.iges.or.jp/public/2006gl/och 2019 års IPCC:s finjustering 2019 av 2006 års IPCC‑riktlinjer för nationella inventeringar av växthusgaser: https://www.ipcC‑nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.

74 Jag är medveten om att ordet främja kan vara missvisande, eftersom det kan ge intrycket av åtgärder av ett annat slag. Dessa kan bestå i att tillhandahålla information för att öka medvetenheten och därigenom påverka beslut som fattas av individer, men kan även bestå i att införa begränsningar eller ytterligare skyldigheter om vissa krav inte efterlevs. Det framtida internationella åtagandet i den form som det förutses i det omtvistade bidraget ger inte skäl att anta att konkreta åtgärder som går utöver att öka medvetenheten kommer att införas inom överskådlig framtid. I ansökan har kommissionen själv gjort gällande att syftet med instrumentet är att tillhandahålla information som främjar användningen av hållbara alternativa bränslen.

75 IMO:s system för datainsamling infördes till följd av antagandet av resolution MEPC.278(70) av den 28 oktober 2016 (som trädde i kraft den 1 mars 2018) som ändrade bilaga VI i MARPOL-konventionen 73/78/97 genom att lägga till den nya bestämmelsen 22A med rubriken Insamling av uppgifter om fartygs förbrukning av eldningsolja. IMO:s system för datainsamling har således en rättslig grund i en internationell konvention.

76 Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258).

77 Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet ( C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkterna 57–64).

78 Dom av den 26 november 2014, Green Network ( C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 61).

79 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2015/757 för att ta vederbörlig hänsyn till det globala systemet för insamling av uppgifter om fartygs förbrukning av eldningsolja COM/2019/38.

80 Artikel 22.3 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering föreskriver följande: Om en internationell överenskommelse om ett globalt system för övervakning, rapportering och verifiering av växthusgasutsläpp eller globala åtgärder för att minska växthusgasutsläppen från sjötransporter ingås, ska kommissionen se över denna förordning och om lämpligt föreslå ändringar för att anpassa den till den internationella överenskommelsen.

81 Se punkt 147 i förevarande förslag till avgörande.

82 Det var endast vid den muntliga framställningen i sitt svar på domstolens frågor som kommissionen hänvisade till den fjärde strecksatsen i artikel 191.1 FEUF, artikel 21 FEU och till sjöfartens globala karaktär. Kommissionen anförde att alla åtgärder mot klimatförändringar i sjöfartssektorn måste vara globala för att vara effektiva fullt ut och att det är omöjligt att uppnå unionens mål fullständigt utan att agera på internationell nivå.

83 Yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar, av den 26 april 1977, EU:C:1977:63, punkterna 3 och 4). Denna rättspraxis preciserades i senare yttranden och domar, i synnerhet i yttrande 1/94 (Avtal bilagda WTO-avtalet) [av den 15 november 1994, EU:C:1994:384] och Open Skies-domarna av den 15 november 1994, exempelvis dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark ( C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 56).

84 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar, av den 26 april 1977, EU:C:1977:63, punkterna 4 och 7) och yttrande 1/94 (Avtal bilagda WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punkt 85).

85 Se, särskilt, dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark ( C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 57) och yttrande 1/03 (Ny Luganokonvention) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punkt 115).

86 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark ( C‑467/98, EU:C:2002:625, punkterna 57–62).

87 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet, C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 68).

88 Se, analogt, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) ( C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkterna 130–133).