Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 24 mars 2022

I mål C‑533/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Kúria (Högsta domstolen, Ungern) genom beslut av den 20 oktober 2020, som inkom till domstolen den 21 oktober 2020, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J. Passer (referent) samt domarna F. Biltgen och N. Wahl, generaladvokat: L. Medina, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Somogy Megyei Kormányhivatal, genom Sz. Kovács-Tátrai, i egenskap av ombud, Upfield Hungary Kft., genom J. Kovács, ügyved, Ungerns regering, genom M.Z Fehér och R. Kissné Berta, båda i egenskap av ombud, Kroatiens regering, genom G. Vidović Mesarek, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Sipos, B. Rous Demiri och K. Talabér-Ritz, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 16 december 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1169/2011

Förordning nr 1925/2006

Ungersk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 2011, s. 18 och rättelse i EUT L 163, 2013, s. 32).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Somogy Megyei Kormányhivatal (Provinsförvaltningen i Somogy, Ungern) och Upfield Hungary Kft. Målet rör ett beslut varigenom Upfield Hungary av denna förvaltning förelades att ändra märkningen av en produkt som bolaget saluför i Ungern.

3 I artikel 1 i förordning nr 1169/2011, med rubriken Syfte och tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

4 I artikel 2.2 f, n, o och s i denna förordning preciseras att ordet ingrediens, uttrycket föreskriven beteckning, uttrycket vedertagen beteckning respektive näringsämne i denna förordning har följande innebörd:

5 I artikel 3 i förordningen, som har rubriken Allmänna mål, föreskrivs följande i punkt 1:

6 Artikel 7 i förordningen, med rubriken Rättvisande information, föreskriver följande i punkt 2:

7 Artikel 9 i förordning nr 1169/2011 har rubriken Förteckning över obligatoriska uppgifter. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

8 Artikel 17 i förordningen har rubriken Livsmedlets beteckning. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

9 I artikel 18 i förordningen, med rubriken Ingrediensförteckning, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

10 I artikel 30.1 och 30.2 i samma förordning, som rör innehållet i den näringsdeklaration som avses i artikel 9.1 l i samma förordning, föreskrivs följande:

11 Bilaga XIII till förordning nr 1169/2011, med rubriken Referensintag, innehåller en del A om dagligt referensintag för vitaminer och mineralämnen för vuxna. I punkt 1 i denna bilaga anges vilka vitaminer och mineralämnen som får deklareras och deras referensvärden för näringsinnehållet. Bland dessa vitaminer återfinns bland annat vitamin A och vitamin D.

12 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineraler samt vissa andra ämnen i livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 26), i dess lydelse enligt förordning nr 1169/2011 (nedan kallad förordning 1925/2006), innehåller en artikel 3, med rubriken Krav för tillsättning av vitaminer och mineralämnen. I punkt 1 i denna artikel anges att [e]ndast de vitaminer och/eller mineralämnen som förtecknas i bilaga I, i de former som förtecknas i bilaga II, får tillsättas i livsmedel enligt bestämmelserna i denna förordning.

13 Artikel 7 i förordningen har rubriken Märkning, presentation och reklam. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:

14 I bilaga I till nämnda förordning, med rubriken Vitaminer och mineralämnen som får tillsättas i livsmedel, anges bland annat vitamin A och vitamin D.

15 I bilaga II till samma förordning anges, bland de vitaminföreningar och mineralämnen som får tillsättas i livsmedel, under rubriken Vitamin A, fyra vitaminföreningar, nämligen retinol, retinylacetat, retinylpalmiat och betakaroten. Den innehåller även, under rubriken Vitamin D, två vitaminföreningar, nämligen kolekalciferol och ergocalciferol.

16 Enligt 10 § punkt 1 i az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (2008 års lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig kontroll av livsmedelskedjan) får livsmedel endast saluföras om märkningen innehåller den information som krävs enligt de föreskrifter som antagits med stöd av denna lag och enligt direkt tillämpliga unionsrättsakter, och informationen är på ungerska, allmänt begriplig, tydlig och läslig för alla.

17 Upfield Hungary saluför i Ungern en produkt kallad Flóra ProActiv, ett margarin med 35 procents fetthalt och med tillsatt växtsteroler. Märkningen av denna vara innehåller bland annat uppgiften Vitaminer (A, D).

18 Provinsförvaltningen i Somogy, som bland annat har till uppgift att övervaka efterlevnaden av de bestämmelser som är tillämpliga på konsumentskyddsområdet, ansåg att denna uppgift inte var förenlig med bestämmelserna i förordning nr 1169/2011, eftersom det enligt dessa bestämmelser är nödvändigt att vid märkningen av livsmedel allmänt ange den specifika beteckningen på de olika ingredienser som ingår i produkternas sammansättning och, i det särskilda fall då dessa ingredienser är vitaminer, de vitaminföreningar som de innehåller. Förvaltningen antog därför ett beslut enligt vilket Upfield Hungary ålades att ändra märkningen av den aktuella produkten.

19 Bolaget överklagade detta beslut till behörig domstol, som upphävde beslutet med stöd av två olika omständigheter. Den ansåg att förordning nr 1169/2011 inte definierade vad som allmänt ska anses vara specifik beteckning för de ingredienser som ingår i livsmedlets sammansättning. Den erinrade vidare om att förordning nr 1925/2006 inte reglerar beteckningarna på vitaminer, mineraler och andra ämnen som det hänvisas till i denna förordning, samtidigt som bland annat de olika vitaminföreningar för vitamin A och vitamin D som kan tillsättas livsmedel anges i bilaga II till förordningen. Mot bakgrund av dessa omständigheter fann nämnda domstol att ingen av de två berörda förordningarna eller någon annan unionsrättslig bestämmelse utgjorde hinder för att beteckningarna Vitamin A och Vitamin D används vid märkningen av ett livsmedel.

20 Provinsförvaltningen i Somogy överklagade beslutet till Kúria (Högsta domstolen, Ungern). Till stöd för sitt överklagande gjorde myndigheten för det första gällande att förordning nr 1169/2011 innebär en allmän skyldighet att i märkningen av livsmedel ange den specifika beteckningen på var och en av de ingredienser som ingår i livsmedlets sammansättning och, för det andra, att denna specifika beteckning, i fråga om sådana ingredienser som vitaminerna A och D, motsvarar den specifika beteckningen på den vitaminförening som har tillsatts ett visst livsmedel genom att denna vitaminförening i sig nödvändigtvis ska tillhöra de godkända vitaminföreningarna enligt bilaga II till förordning nr 1925/2006.

21 Den hänskjutande domstolen anser att detta resonemang väcker frågan hur begreppet specifik beteckning i artikel 18.2 i förordning nr 1169/2011 ska förstås med avseende på ingredienser såsom vitaminer. Eftersom de nationella domstolarnas ståndpunkt i detta avseende inte är enhetlig, anser den att det är nödvändigt att ställa en fråga till EU-domstolen.

22 Mot denna bakgrund beslutade Kúria (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

23 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida förordning nr 1169/2011, särskilt med hänsyn till artikel 18.2 i förordningen, ska tolkas så, att för det fall ett vitamin har tillsatts ett livsmedel, måste ingrediensförteckningen i detta livsmedel, utöver uppgiften om beteckningen på detta vitamin, även omfatta beteckningen på den vitaminförening som använts.

24 Det ska inledningsvis påpekas att det i förordning nr 1169/2011 görs åtskillnad mellan begreppen ingrediens och näringsämne.

25 I artikel 2.2 f i denna förordning preciseras nämligen att med ingrediens avses varje ämne eller produkt, inklusive aromer, livsmedelstillsatser och livsmedelsenzymer, och varje beståndsdel i en sammansatt ingrediens som används vid tillverkningen eller beredningen av ett livsmedel och som finns kvar i den färdiga varan, om än i annan form.

26 I artikel 2.2 s i förordningen anges att begreppet näringsämne omfattar protein, kolhydrat, fett, fiber, natrium, vitaminer och mineraler som förtecknas i bilaga XIII del A led 1 i samma förordning.

27 I artikel 9.1 b och 9.1 l i förordning nr 1169/2011 föreskrivs vidare att ingredienser och näringsämnen i livsmedel som framställs eller saluförs i Europeiska unionen ska innehålla två olika obligatoriska uppgifter, nämligen en ingrediensförteckning och en näringsdeklaration.

28 Den första av dessa obligatoriska uppgifter ska enligt artikel 18.1 i nämnda förordning omfatta samtliga ingredienser i det berörda livsmedlet.

29 Den andra av dessa obligatoriska uppgifter ska i enlighet med artikel 30.1 i samma förordning omfatta energivärdet och mängden fett, mättade fettsyror, kolhydrater, sockerarter, proteiner och salt som finns i livsmedlet i fråga. Dessutom får det enligt punkt 2 i samma artikel även ges uppgift om bland annat vitaminer som förekommer i betydande mängder i livsmedlet.

30 Härav följer att vitaminer i princip klassificeras som näringsämnen i förordning nr 1169/2011 och att de följaktligen kan anges i den näringsdeklaration som avses i artikel 9.1 l och artikel 30 i denna förordning, när de förekommer i betydande mängder i ett livsmedel, dock utan att denna uppgift är obligatorisk.

31 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 32–34 i sitt förslag till avgörande innebär denna klassificering emellertid inte att vitaminer inte samtidigt kan utgöra ingredienser i den mening som avses i förordning nr 1169/2011.

32 Begreppet ingrediens omfattar tvärtom, såsom framgår av punkt 25 i denna dom, varje produkt, ämne eller beståndsdel som används vid tillverkningen eller beredningen av ett livsmedel och som finns kvar i den färdiga produkten, vilket kan vara fallet med ett vitamin.

33 Av detta följer att ett vitamin måste anges i den ingrediensförteckning som föreskrivs i artikel 9.1 b och artikel 18 i förordning nr 1169/2011 för det fall ett vitamin tillsätts i ett livsmedel. Däremot behöver det inte nödvändigtvis anges och kvantifieras i den näringsvärdesdeklaration som avses i artikel 9.1 l och artikel 30 i denna förordning.

34 Vad gäller frågan under vilken beteckning ett sådant vitamin ska upptas i den ingrediensförteckning som ska finnas med på det berörda livsmedlet, ska det påpekas att enligt artikel 18.2 i förordning nr 1169/2011 ska ingredienser i ett livsmedel anges med sina specifika beteckningar, i förekommande fall i enlighet med de bestämmelser som fastställs i artikel 17 i denna förordning.

35 Det ska i detta hänseende erinras om att det i artikel 17.1 i förordning nr 1169/2011 anges att livsmedlets beteckning ska vara dess föreskrivna beteckning. Om det inte finns någon sådan beteckning ska livsmedlets beteckning vara dess vedertagna beteckning eller, om det inte finns någon vedertagen beteckning eller om denna inte används, ska en beskrivande beteckning av livsmedlet ges.

36 Varken hänvisningen till ”specifika beteckningar i artikel 18.2 i förordning nr 1169/2011 eller hänvisningarna till ”föreskriven beteckning, vedertagen beteckning och till beskrivande beteckning i artikel 17.1 i denna förordning gör det i sig möjligt att, i avsaknad av ytterligare preciseringar, fastställa under vilken beteckning ett vitamin som tillsatts ett livsmedel som framställts eller saluförts i unionen ska anges i ingrediensförteckningen avseende detta livsmedel.

37 Under dessa omständigheter är det lämpligt att, i enlighet med domstolens fasta praxis, tolka dessa bestämmelser med beaktande inte bara av ordalydelsen, utan också det sammanhang och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelserna ingår i (dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 41, och dom av den 21 januari 2021, Tyskland/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, punkt 81).

38 Vad för det första gäller det sammanhang som de aktuella bestämmelserna ingår i, ska det för det första påpekas att i artikel 2.2 n och 2.2 o i förordning nr 1169/2011 definieras begreppen föreskriven beteckning respektive vedertagen beteckning genom att det preciseras att det förstnämnda begreppet hänvisar till den beteckning för ett livsmedel som föreskrivs i de unionsbestämmelser som gäller för detta livsmedel eller, om sådana unionsbestämmelser inte finns, den beteckning som föreskrivs i de lagar och andra författningar som gäller i de medlemsstater där livsmedlet säljs till slutkonsumenter eller storhushåll och den andra som en beteckning som är accepterad som livsmedlets beteckning av konsumenterna i den medlemsstat där livsmedlet saluförs utan att beteckningen behöver ytterligare förklaringar.

39 För det andra hänvisas det i artikel 30.2 f och i del A punkt 1 i bilaga XIII till förordningen till vitaminer som kan anges och kvantifieras i den näringsdeklaration som avses i artikel 9.1 l, för det fall de förekommer i betydande mängder i ett livsmedel som framställs eller saluförs i unionen. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande, anges i punkt 1 i del A i bilaga XIII till direktivet de aktuella vitaminerna genom att de anges med beteckningar som Vitamin A, Vitamin D eller Vitamin E, dock utan att det emellertid föreskrivs att dessa beteckningar utgör en föreskriven beteckning enligt unionsrätten.

40 För det tredje hänvisas det varken i dessa bestämmelser eller i någon annan bestämmelse i förordning nr 1169/2011 till dessa vitaminer under andra beteckningar.

41 För det fjärde föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 1925/2006, genom vilken de nationella bestämmelserna om tillsättning av vitaminer och mineraler samt vissa andra ämnen i livsmedel tillnärmas, att [endast] de vitaminer och/eller mineralämnen som förtecknas i bilaga I, i de former som förtecknas i bilaga II, får tillsättas i livsmedel enligt bestämmelserna i denna förordning. Såsom framgår av den första av dessa två bilagor motsvarar beteckningarna på de olika vitaminerna de som anges i bilaga XIII del A punkt 1 till förordning nr 1169/2011, såsom påpekats i punkt 39 i denna dom. Det ska emellertid noteras att endast de vitaminföreningar som uttryckligen räknas upp i den andra av nämnda bilagor får tillsättas i livsmedel som framställs eller saluförs i unionen.

42 För det femte syftar förordning nr 1925/2006 emellertid inte till att reglera näringsdeklarationen eller, mer allmänt, information till konsumenterna om förekomsten av vitaminer i dessa livsmedel, utan en sådan fråga regleras tvärtom uteslutande, såsom tydligt framgår av artikel 7.3 i denna förordning och såsom generaladvokaten påpekade i punkt 45 i sitt förslag till avgörande, av förordning nr 1169/2011. De vitaminföreningar som räknas upp i bilaga II till förordning nr 1925/2006 kan således inte anses vara beteckningar utöver dem som avses i punkt 39 i denna dom, särskilt som det i denna bilaga anges att det endast rör sig om föreningar av de olika vitaminerna.

43 Det framgår således av samtliga föregående bestämmelser att det är under beteckningar som Vitamin A, Vitamin D eller Vitamin E som vitaminer som finns i betydande mängder i livsmedel som tillverkas eller saluförs i unionen anges i förordning nr 1169/2011, ska anges i näringsdeklarationen enligt artikel 9.1 l, artikel 30 och bilaga XIII till denna förordning.

44 För att säkerställa en enhetlig tolkning och tillämpning av de olika bestämmelserna i denna förordning finner domstolen att det är under samma beteckningar som sådana vitaminer även ska anges i den ingrediensförteckning som föreskrivs i artikel 9.1 b och artikel 18 i förordningen.

45 För det andra ska det understrykas att förordning nr 1169/2011, såsom framgår av artikel 1.1 jämförd med artikel 3.1 i samma förordning, bland annat har till syfte att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå när det gäller livsmedelsinformation, med beaktande av konsumenternas olika uppfattningar, genom att ge dessa möjlighet att göra informerade val (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2022, Tesco Stores ČR, C‑881/19, EU:C:2022:15, punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis).

46 Detta mål kommer bland annat till uttryck i det krav som anges i artikel 7.2 i nämnda förordning, enligt vilket den information som lämnas till konsumenter om livsmedel som framställs eller saluförs i unionen ska vara korrekt, tydlig och lätt att förstå.

47 Detta krav ska i sig bedömas inte bara med beaktande av de möjliga skillnaderna i uppfattning mellan konsumenterna, såsom angetts i punkt 45 i förevarande dom, utan även med beaktande av en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst genomsnittskonsuments uppfattning, såsom framgår av domstolens fasta praxis (dom av den 16 juli 1998, Gut Springenheide och Tusky, C‑210/96, EU:C:1998:369, punkt 31, och dom av den 10 september 2009, Severi, C‑446/07, EU:C:2009:530, punkt 61).

48 Nämnda syfte och nämnda krav stöder den tolkning som gjorts i punkt 44 i förevarande dom. Den omständigheten att vitaminer, konsekvent och enbart, anges under beteckningar som Vitamin A eller Vitamin D i näringsdeklarationen och i den ingrediensförteckning som föreskrivs i förordning nr 1169/2011 säkerställer nämligen att en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst genomsnittskonsument får en korrekt, tydlig och lättförståelig information.

49 Att endast använda dessa beteckningar i näringsdeklarationen och samtidigt lägga till de relevanta vitaminföreningar som räknas upp i bilaga II till förordning nr 1925/2006, såsom retinylacetat eller kolekalciferol, i ingrediensförteckningen, skulle däremot, med hänsyn till att de flesta av dessa vitaminföreningar är relativt okända och föga kända för allmänheten, riskera att göra en sådan information mer komplex, mer teknisk och följaktligen mindre klar och mindre lättförståelig för en genomsnittskonsument.

50 Mot bakgrund av samtliga ovan angivna omständigheter ska tolkningsfrågan besvaras som följer. Förordning nr1169/2011, särskilt med hänsyn till artikel 18.2 i förordningen, ska tolkas så, att för det fall ett vitamin har tillsatts ett livsmedel, måste ingrediensförteckningen i detta livsmedel, utöver uppgiften om beteckningen på detta vitamin, inte även omfatta beteckningen på den vitaminförening som använts.

51 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: ungerska.