Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 10 februari 2022

I mål C‑564/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) genom beslut av den 20 oktober 2020, som inkom till domstolen den 21 oktober 2020, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordförande L. Bay Larsen, tillika tillförordnad ordföranden på sjätte avdelningen, samt domarna N. Jääskinen (referent) och M. Safjan, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: MF och PF, genom D.F. Conway, solicitor, E. Sweetman, BL, och D. Conlan Smyth, SC, Sea Fisheries Protection Authority (SFPA), genom M. Boohig, advocate, D. McCarthy, BL, och T.F. Creed, SC, Minister for Agriculture, Food and the Marine, genom M. Browne, J. Quaney, och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, samt genom P. McGarry och D. Lehane, SC, Europeiska kommissionen, genom F. Moro, K. Walkerová och A. Dawes, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förordning(EU) nr 1380/2013

Förordning nr 1224/2009

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 33.2 a och artikel 34 i rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006, i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/812 av den 20 maj 2015 (EUT L 133, 2015, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1224/2009).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan PF och MF, å ena sidan, och Minister for Agriculture, Food and the Marine (ministern för jordbruk, livsmedel och sjöfartsfrågor, Irland) (nedan kallad ministern) och Sea Fisheries Protection Authority (SFPA) (myndighet för skydd av havsfiske, Irland), å andra sidan, angående ministerns beslut att förbjuda fiske av havskräfta (nephs norvegicus) inom ett fångstområde som kallas funktionell enhet 16 (nedan kallad FE16), som ligger på Porcupine Bank utanför Irlands västkust.

3 Artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22), som anger syftet med för den gemensamma fiskeripolitiken, har följande lydelse:

4 I artikel 5.5 i förordning nr 1224/2009, med rubriken Allmänna principer, föreskrivs följande:

5 I artikel 9.1 i förordning nr 1224/2009, med rubriken Satellitbaserat kontrollsystem för fartyg, föreskrivs följande:

6 I artikel 14.1, 14.2 och 14.9 i denna förordning, med rubriken Ifyllande och inlämnande av fiskeloggboken, föreskrivs följande:

7 I artikel 15.1 och 2 i samma förordning, med rubriken Elektroniskt ifyllande och överlämnade av fiskeloggboksuppgifter, föreskrivs följande:

8 I artikel 33.1 och 33.2 i förordning nr 1224/2009, med rubriken Registrering av fångstuppgifter och fiskeansträngning, föreskrivs följande:

9 I artikel 34 i förordningen, med rubriken Uppgifter om uttömning av fiskemöjligheter, föreskrivs följande:

10 I artikel 35.1 och 35.2 i förordningen, med rubriken Stängning av fiske från medlemsstaternas sida, föreskrivs följande:

11 I artikel 109 i samma förordning, med rubriken Allmänna principer för analys av uppgifter, föreskrivs följande:

12 I juli 2017 uppkom hos SFPA, den enda kontrollmyndighet för Irland som utsetts i enlighet med artikel 5.5 i förordning nr 1224/2009, allvarliga tvivel beträffande riktigheten av och exaktheten i de uppgifter avseende fångsterna av havskräfta inom UF16 under det första halvåret samma år, som registrerats i den elektroniska fiskeloggbok som enligt artiklarna 14 och 15 i förordning nr 1224/2009 ska föras av befälhavare på irländska fiskefartyg.

13 Befälhavarna på de irländska fiskefartygen hade uppgett att de fångat 733 ton havskräfta inom UF16. SFPA ansåg att denna siffra var betydligt lägre än den verkliga mängd havskräfta som fångats inom UF16 och att de havskräftor som fångats inom UF16 felaktigt hade deklarerats som fångade någon annanstans. Enligt myndighetens beräkningar hade man år 2017 fiskat 1991 ton havskräfta inom UF16, vilket således överskred Irlands TAC, vilken för år 2017 och för detta delområde uppgick till 1124 ton.

14 SFPA:s beräkning grundar sig på den så kallade tidsmetoden, som består i att använda sig av uppgifter från fiskare avseende dels den tid som tillbringats inom en viss sektor, dels den totala fångstmängden. På grundval av dessa uppgifter gjorde SFPA en ny beräkning av avkastningen från en fisketur och gjorde så på grundval av antagandet att den tid som tillbringats inom en viss sektor är en bättre indikator på lokalisering av fångsten än uppgifterna i den elektroniska fiskeloggboken. Myndigheten gjorde således en ny tilldelning av fångster i förhållande till den tid som tillbringats åt fiske inom en viss sektor. Enligt denna metod ska, om exempelvis 75 procent av den totala fisketiden under en fisketur har tillbringats inom en sektor, 75 procent av den relevanta fångsten tillskrivas denna sektor.

15 Genom skrivelse av den 14 juli 2017 meddelade SFPA således ministern, och därefter kommissionen, siffran 1991 ton. På grundval av denna information stoppade ministern fisket för fartyg som seglar under irländsk flagg under perioden mellan oktober och december 2017, och kommissionen utfärdade den 2 november 2017 ett meddelande till fiskare från samtliga medlemsstater, om att fiskeriet skulle stängas.

16 Inom ramen för en talan vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) gjorde klagandena i det nationella målet, fiskare verksamma inom bland annat område UF16, gällande att de hade lidit allvarlig ekonomisk skada till följd av stängningen och bestred bland annat lagenligheten av den metod som SFPA använt och, i förlängningen, giltigheten av ministerns beslut om att stänga fiskeriet.

17 Genom dom av den 30 oktober 2018 ogillade High Court (Förvaltningsöverdomstolen) klagandenas överklagande av det ursprungliga målet. Denna dom överklagades till Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), som är den hänskjutande domstolen.

18 Klagandena har härvid gjort gällande att användningen av den så kallade tidsmetoden inte har någon rättslig grund i den relevanta lagstiftningen. Domstolen i första instans gjorde fel när den fann att den rättsliga grunden för denna metod var de grundläggande målen med den gemensamma fiskeripolitiken i stället för att tillämpa de trots allt tydliga bestämmelserna.

19 Klagandena har särskilt gjort gällande att de uppgifter och den information som den behöriga myndigheten ska beakta vid beräkningen av fiskerifångsterna är uppgifterna i fiskeloggböckerna, vilka avses i artiklarna 14 och 15 i förordning nr 1224/2009. Denna myndighet ska endast överföra dessa uppgifter till kommissionen i enlighet med artikel 33.2 a och artikel 34 i denna förordning. Genom att tillämpa den så kallade tidsmetoden översände SFPA inte de uppgifter som avses i förordning nr 1224/2009, utan i stället sitt expertutlåtande.

20 SFPA och ministern har påpekat att det inte finns något i förordning nr 1224/2009, till exempel i artiklarna 14, 15, 33 och 34 däri, som hindrar SFPA från att använda andra uppgifter än de som framgår av fiskeloggboken när denna myndighet hyser rimliga tvivel om huruvida uppgifterna är riktiga. SFPA och ministern har vidare gjort gällande att även om det framgår av artiklarna 14 och 15 i denna förordning att fiskeloggboken innehåller uppgifter och information, finns det ingenting som tyder på att det härvid rör sig om endast de uppgifter eller den information som den enda kontrollmyndigheten ska lämna till kommissionen.

21 Den hänskjutande domstolen har angett att de huvudsakliga unionsrättsliga frågorna i förevarande mål rör tolkningen av begreppen uppgifter och information i förordning nr 1224/2009 och, i synnerhet, frågan huruvida fiskerimyndigheten, när den meddelar kommissionen i enlighet med artiklarna 33.2 a och 34 i denna förordning, ska nöja sig med att lämna de uppgifter som framgår av fiskeloggboken, eller om den, när den hyser rimliga tvivel om riktigheten i dessa uppgifter, får använda en rimlig och vetenskapligt grundad metod för att bedöma uppgifterna i dessa fiskeloggböcker i syfte att få fram exaktare fångstsiffror i dessa anmälningar.

22 Mot denna bakgrund beslutade Supreme Court (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

23 Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 33.2 a och 34 i förordning nr 1224/2009 ska tolkas så, att den enda kontrollmyndigheten i en medlemsstat är skyldig att till kommissionen enbart anmäla de uppgifter som befälhavare på fiskefartyg har fört in i fiskeloggboken, i enlighet med artiklarna 14 och 15 i denna förordning, eller om den kan använda sig av en rimlig och vetenskapligt giltig metod, såsom den så kallade tidsmetoden, vid bedömningen av dessa uppgifter, för att säkerställa att de fångstsiffror som den ska anmäla till kommissionen är korrekta.

24 Domstolen erinrar inledningsvis om att medlemsstaterna enligt artikel 33.1 i förordning nr 1224/2009 ska registrera alla relevanta uppgifter, särskilt de som avses i artiklarna 14, 21, 23, 28 och 62, om … fiskemöjligheter. Enligt artikel 33.2 a i denna förordning ska flaggmedlemsstaterna genom dataöverföring meddela kommissionen aggregerade data för de mängder av varje bestånd eller grupp av bestånd som omfattas av en TAC eller kvot som har landats under föregående månad.

25 Enligt artikel 34 a i förordning nr 1224/2009 ska varje medlemsstat utan dröjsmål informera kommissionen när den finner att fångster ur ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd som tas av fiskefartyg som för dess flagg bedöms uppgå till 80 procent av denna kvot.

26 Vad gäller befälhavares upprättande av fiskeloggbok föreskrivs i artikel 14.1 i förordning nr 1224/2009 en skyldighet för befälhavare på unionens fiskefartyg med en total längd på 10 meter eller mer, att föra fiskeloggbok om sina fiskeinsatser Enligt artikel 14.2 ska fiskeloggboken bland annat innehålla uppgifter avseende datum och det geografiska området där fångsten togs samt uppskattade mängder av varje art. I artikel 14.6 föreskrivs att denna information ska lämnas till flaggmedlemsstaten senast 48 timmar efter landningen. Enligt artikel 14.9 i denna förordning är befälhavaren ansvarig för att uppgifterna i fiskeloggboken är korrekta. I artikel 15.1 och 15.2 i nämnda förordning föreskrivs att befälhavare på unionens fiskefartyg med en total längd på 12 meter eller mer, en gång per dag och på elektronisk väg ska registrera och överlämna de uppgifter som avses i artikel 14 i samma förordning samt fastställa tidsfrister härför.

27 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 10 mars 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

28 Vad för det första gäller bokstavstolkningen av de bestämmelser som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, framgår det av ordalydelsen i artikel 33 i förordning nr 1224/2009 att denna bestämmelse inte enbart avser de uppgifter som avses i artiklarna 14, 21, 23, 28 och 62 i förordningen, utan en bredare samling uppgifter som omfattar alla … uppgifter som kan anses vara relevanta, något som uttrycket särskilt vittnar om.

29 Det framgår dessutom tydligt av användningen av adjektivet aggregerade i artikel 33.2 a i förordning nr 1224/2009 att de uppgifter som ska anmälas till kommissionen inte är begränsade till rådata hämtade från fiskeloggboken, utan att dessa ska behandlas på något sätt, i form av aggregation.

30 Vad gäller ordalydelsen i artikel 34 i förordning nr 1224/2009 konstaterar domstolen dels att det i denna artikel inte hänvisas till begreppen uppgifter och information, som avses i andra artiklar i samma förordning, i syfte att avgöra huruvida tröskeln för uttömning på 80 procent av en kvot har uppnåtts, dels att det inte föreskrivs någon metod för medlemsstaterna i detta syfte.

31 Av dessa omständigheter följer att ordalydelsen i artiklarna 33 och 34 i förordningen inte ger stöd för en tolkning som gör det möjligt att begränsa tolkningen av begreppen uppgifter eller information till att endast avse rådata som befälhavare på fiskefartyg fört in i loggboken.

32 Vidare framgår det av ordalydelsen i dessa bestämmelser, och särskilt av ordalydelsen i artikel 33.2 a i förordning nr 1224/2009, att den enda kontrollmyndigheten inte ska begränsa sig till att automatiskt vidarebefordra de uppgifter som befälhavare på fiskefartyg fört in i loggboken, utan att den ska behandla dessa uppgifter innan den vidarebefordrar dem till kommissionen.

33 Vad för det andra gäller det sammanhang som artiklarna 33 och 34 i förordning nr 1224/2009 ingår i, ska det inledningsvis påpekas att det inte finns något i ordalydelsen i artiklarna 14 och 15 i förordning nr 1224/2009 som stöder tolkningen att de uppgifter som avses i artikel 14.2 i denna förordning utgör de enda uppgifter som är relevanta för tillämpningen av artiklarna 33 och 34 i denna förordning.

34 Det ska i detta sammanhang även hänvisas till artiklarna 5, 9 och 109 i förordning nr 1224/2009.

35 För det första ska, enligt artikel 5.5 i denna förordning, den enda kontrollmyndighet som utsetts av medlemsstaten bland annat ha till uppgift att samordna insamling, behandling och certifiering av uppgifter om fiskeverksamhet, och därefter rapportera dessa till kommissionen. Bland dessa uppgifter ingår bland annat de uppgifter som avses i artiklarna 33 a och 34 i förordningen. Enligt artikel 9.1 i samma förordning ska medlemsstaterna använda ett satellitbaserat kontrollsystem för fartyg för att på ett effektivt sätt kunna övervaka den fiskeverksamhet som bedrivs av fiskefartyg som för deras flagg, oavsett var dessa fartyg befinner sig, samt fiskeverksamhet i medlemsstaternas vatten.

36 Enligt artikel 109.2 i förordning nr 1224/2009 ska medlemsstaterna vidare se till att alla uppgifter som har registrerats i enlighet med denna förordning är korrekta och fullständiga. I detta syfte föreskrivs i punkt a i denna förordning att medlemsstaterna ska utföra korskontrollera, analysera och verifiera olika uppgifter och information, bland annat uppgifter från det satellitbaserade kontrollsystemet för fartyg och uppgifter om fiskeriverksamhet, i synnerhet uppgifter från fiskeloggböcker, landningsdeklarationer, förhandsanmälningar, transportdokument, avräkningsnotor fisketidningen, landningsdeklarationer, förhandsanmälan, uppgifter från transportdokument, försäljningsnotor, fiskelicenser och fisketillstånd.

37 I artikel 109.5 i förordning nr 1224/2009 föreskrivs slutligen att medlemsstaterna, om de upptäcker motstridiga uppgifter, ska genomföra nödvändiga undersökningar och, om det finns skäl att misstänka att en överträdelse har ägt rum, vidta de åtgärder som krävs.

38 Artiklarna 5.5, 109.2 och 109.5 i förordning nr 1224/2009 är alltså avsedda att säkerställa att medlemsstaterna överför korrekta och fullständiga uppgifter till kommissionen, genom att vid behov använda sig av kontroll. Det framgår även av ordalydelsen i nämnda artikel 5 att den enda kontrollmyndighet som utsetts av en medlemsstat inte ska nöja sig med att bara automatiskt vidarebefordra de uppgifter som den samlar in till kommissionen, utan den ska behandla och kontrollera dessa uppgifter samt, i förekommande fall, vidta de åtgärder som krävs.

39 Det sammanhang i vilket artiklarna 33 och 34 i förordning nr 1224/2009 ingår talar således för den tolkning för vilken det redogjorts i punkt 32 i förevarande dom. En enda kontrollmyndighet, och följaktligen den medlemsstat till vilken den tillhör, skulle inte kunna uppfylla sina skyldigheter enligt denna förordning om denna myndighet inte kunde kontrollera tillförlitligheten och riktigheten av de uppgifter som den samlar in, och om den enbart automatiskt måste vidarebefordra de uppgifter som befälhavare fört in i fiskeloggboken.

40 Vad för det tredje gäller det syfte som eftersträvas med förordning nr 1224/2009, ska det erinras om att denna förordning ingår i den gemensamma fiskeripolitiken, vars bevarandemål definieras i artikel 2.1 i förordning nr 1380/2013. Enligt den bestämmelsen syftar den gemensamma fiskeripolitiken till att säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.

41 Medlemsstaterna kan emellertid endast ändamålsenligt kontrollera användandet av kvoterna och därmed bidra till att uppnå de mål för den gemensamma fiskeripolitiken som anges i artikel 2 i förordning nr 1380/2013 om de kan förvissa sig om att de har tillgång till korrekta och fullständiga uppgifter om fiskemöjligheterna.

42 Det skulle således vara oförenligt med den gemensamma fiskeripolitikens bevarandemål att inte ge den enda kontrollmyndigheten befogenhet att använda en rimlig och vetenskapligt giltig metod för att kontrollera uppgifterna i fiskeloggboken och därmed försäkra sig om att uppgifterna avseende fångsterna, vilka ska överlämnas till kommissionen i enlighet med artiklarna 33 a och 34 i förordning nr 1224/2009, är korrekta.

43 En tolkning enligt vilken den enda kontrollmyndigheten automatiskt ska anmäla uppgifterna utan att självständigt utöva sin sakkunskap trots att den, såsom i förevarande fall, på rimliga grunder är övertygad om att uppgifterna i fiskeloggboken är felaktiga, förutsätter, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att detta formuleras tydligt i förordning nr 1380/2013 eller i förordning nr 1224/2009, vilket inte är fallet.

44 Denna tolkning överensstämmer för övrigt med domstolen praxis avseende det regelverk som gällde före förordning nr 1224/2009.

45 När det gäller artikel 9.1 och 9.2 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket (EGT L 207, 1987, s. 1), enligt vilken alla medlemsstater dels ska se till att samtliga landningar av ett bestånd eller en grupp av bestånd som omfattas av en TAC eller kvot registreras, dels se till att dessa uppgifter anmäls till kommissionen, har domstolen redan slagit fast att denna bestämmelse inte ska tolkas på så sätt att den endast medför en skyldighet för den berörda medlemsstaten att inom den fastställda tidsfristen lämna den information som erhållits. Tvärtom ska medlemsstaterna se till att de uppgifter som lämnas är riktiga. Domstolen underkände följaktligen den berörda medlemsstatens argument att det i nämnda bestämmelse endast föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att lämna ut de uppgifter som förts in fiskeloggboken utan att kontrollera att de är korrekta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2002, kommissionen/Förenade kungariket, C‑454/99, EU:C:2002:652, punkterna 47 och 48).

46 Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att artiklarna 33.2 a och 34 i förordning nr 1224/2009 ska tolkas så, att den enda kontrollmyndigheten i en medlemsstat inte är skyldig att till kommissionen enbart anmäla de uppgifter som befälhavare på fiskefartyg har fört in i fiskeloggboken, i enlighet med artiklarna 14 och 15 i denna förordning, utan kan använda sig av en rimlig och vetenskapligt giltig metod, såsom den så kallade tidsmetoden, vid bedömningen av dessa uppgifter, för att säkerställa att de fångstsiffror som den ska anmäla till kommissionen är korrekta.

47 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: engelska.