Förslag till avgörande av generaladvokat Tamara Ćapeta föredraget den 21 mars 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Se artikel 3.5 FEU.

3 Europa-Medelhavsavtal om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan och Konungariket Marocko, å andra sidan (EGT L 70, 2000, s. 2) (nedan kallat associeringsavtalet).

4 Avtal genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (EUT L 34, 2019, s. 4) (nedan kallat det omtvistade avtalet).

5 Dom av den 29 september 2021, Front Polisario/rådet ( T‑279/19, EU:T:2021:639) (nedan kallad den överklagade domen).

6 Det vill säga i dom av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario ( C‑104/16 P, EU:C:2016:973,) (nedan kallad domen i målet rådet/Front Polisario), och dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK ( C‑266/16, EU:C:2018:118) (nedan kallad domen i målet Western Sahara Campaign UK).

7 Rådets beslut av den 28 januari 2019 om ingående av avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (EUT L 34, 2019, s. 1) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

8 Den överklagade domen, punkterna 391 och 392.

9 EUT L 77, 2019, s. 8 (nedan kallat partnerkapsavtalet om hållbart fiske).

10 De förenade målen C‑778/21 P och C‑798/21 P, kommissionen och rådet/Front Polisario.

11 Mål C‑399/22, Confédération paysanne (Meloner och tomater från Västsahara).

12 Förenta nationerna, Report of the Committee on Information from Non-Self-Governing Territories, Supplement No. 14 (A/5514) (1963), Annex III List of Non-Self-Governing Territories under Chapter XI of the Charter at 31 December 1962 classified by geographical region, s. 34.

13 Sjutton territorier kvarstår på förteckningen över icke självstyrande territorier, och Västsahara är det enda territoriet av detta slag i Afrika. Förteckningen finns tillgänglig på engelska på adress https://www.un.org/dppa/decolonization/en/nsgt

14 FN:s generalförsamlings resolution 1541 (XV) av den 15 december 1960, Principles which should guide Members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for under Article 73 e of the Charter (Principer som bör vägleda medlemmarna när det gäller att avgöra om det föreligger en skyldighet att lämna de upplysningar som krävs enligt artikel 73 e i FN-stadgan).

15 FN:s generalförsamlings resolution 1541 (XV) av den 15 december 1960, Principles which should guide Members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for under Article 73 e of the Charter (Principer som bör vägleda ledamöterna när det gäller att avgöra om det föreligger en skyldighet att lämna de uppgifter som krävs enligt artikel 73 e i stadgan); som citeras i rådgivande yttrande om Västsahara (ICJ Reports 1975, s.12, punkt 57). Se även Crawford, J., The creation of states in international law, 2:a uppl., Oxford University Press, Oxford, 2007, s. 621.

16 FN:s generalförsamlings resolution 2229 (XXI) av den 20 december 1966, Question of Ifni and Spanish Sahara (Frågan om Ifni och Spanska Sahara).

17 Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (nedan kallad Front Polisario).

18 Enligt Deubel (Deubel, T.F., Between homeland and exile: Poetry, memory, and identity in Sahrawi communities, PhD Dissertation, University of Arizona, 2010, s. 76, tillgänglig på adress: http://hdl.handle.net/10150/146067) började den sahrawiska identiteten formas i opposition mot den spanska koloniseringen. Den blev mer uttalad under 1970-talet som en reaktion på avkoloniseringsprocessen, som föranledde uppkomsten av de antikoloniala rörelserna. De första antikoloniala rörelserna bildades av ungdomsledare som hade fått sin utbildning i grannländerna, däribland Konungariket Marocko, under starkt inflytande av avkoloniseringsrörelser i andra länder, särskilt i Algeriet.

19 Se, i detta hänseende, Internationella domstolens rådgivande yttrande om Västsahara (ICJ Reports 1975, s. 12, punkt 49).

20 Det förefaller som om det rådgivande yttrandet begärdes på initiativ av Konungariket Marocko, som först försökte få Spanien att gå med på att hänskjuta tvisten om Västsaharas suveränitet till Internationella domstolen för ett avgörande i ett kontradiktoriskt förfarande. Se rådgivande yttrande om Västsahara (ICJ Reports 1975, s. 12, punkterna 29 och 36).

21 Se rådgivande yttrande om Västsahara (ICJ Reports 1975, s. 12, punkt 162).

22 Se rådgivande yttrande om Västsahara (ICJ Reports 1975, s. 12, punkt 162).

23 Marocko la betoningen på den första meningen i punkt 162 i det rådgivande yttrandet om Västsahara (ICJ Reports 1975, s. 12), där det anges att [d]e uppgifter och upplysningar som kommit till domstolens kännedom visar att det vid tidpunkten för den spanska kolonisationen fanns rättsliga lojalitetsband mellan sultanen av Marocko och vissa stammar på Västsaharas territorium.

24 FN:s säkerhetsråds resolution 380 (1975) av den 6 november 1975 (där Konungariket Marocko anmodades att se till att alla deltagare i marschen omedelbart drog sig tillbaka från Västsaharas territorium).

25 Se Förenta nationernas fördragssamling, volym 988, s. 259.

26 Denna bestämmelse ingår i kapitel XI i FN-stadgan, som rör icke självstyrande territorier. Enligt denna artikel ska medlemmar av Förenta nationerna som bära eller ikläda sig ansvar för förvaltningen av territorier, vilkas befolkning ännu ej uppnått full självstyrelse bland annat främja självstyrelse [för dessa folk], vederbörligen beakta folkens politiska strävanden samt bistå dem i den fortskridande utvecklingen av deras fria politiska institutioner.

27 I dag är förhållandet mellan SADR och Front Polisario oklart och det blev inte heller mer begripligt under förhandlingen.

28 Inledningsvis var det fler länder som erkände SADR, men de har sedan dess återkallat sina erkännanden.

29 För information om den aktuella situationen och antalet flyktingar, se FN:s flyktingkommissariat, UNHCR Fact Sheet, Algeria (UNHCR Faktablad Algeriet), tillgänglig på engelska på adress: https://reliefweb.int/report/algeria/unhcr-algeria-fact-sheet-april-2023

30 Se FN:s säkerhetsråds resolution 690 (1991) av den 29 april 1991 (vari beslutades att ett [FN-]uppdrag avseende folkomröstningen i Västsahara skulle inrättas under dess överinseende).

31 För den senaste förlängningen, till och med den 31 oktober 2024, se FN:s säkerhetsråds resolution 2703 (2023) av den 30 oktober 2023.

32 Se, exempelvis, 2001 års Bakerplan (och 2003 års revidering) (formellt benämnd Peace Plan for Self-Determination of the People of Western Sahara (Fredsplan för självbestämmande åt det västsahariska folket)), som blev resultatet av samtal i regi av FN:s representant James Baker III. Se, i detta hänseende, Zunes, S. och Mundy, J., Western Sahara: War, nationalism, and conflict irresolution, 2:a upplagan, Syracuse University Press, 2022, kapitel 9.

33 I respons på detta återupptagande väckte Bernard Mornah, en ghanansk medborgare, år 2018 talan mot åtta av Afrikanska unionens medlemsstater vid Afrikanska domstolen för mänskliga rättigheter och folkens rättigheter och gjorde gällande att dessa stater hade åsidosatt olika skyldigheter enligt den afrikanska stadgan om mänskliga rättigheter och folkens rättigheter när de godtog Konungariket Marockos återinträde i Afrikanska unionen utan att kräva att denna stat skulle upphöra med sin påstådda ockupation av Västsaharas territorium. Afrikanska domstolen för mänskliga rättigheter och folkens rättigheter ogillade emellertid denna talan och fann att de svarande staterna inte hade åsidosatt sina skyldigheter enligt den afrikanska stadgan om mänskliga rättigheter och folkens rättigheter, inbegripet rätten till självbestämmande, genom att låta Konungariket Marocko bli medlem i Afrikanska unionen. Samtidigt bekräftade denna domstol det sahrawiska folkets rätt till självbestämmande och ansåg att rätten till självbestämmande var en tvingande rättsregel i internationell rätt. Se Afrikanska domstolen för mänskliga rättigheter och folkens rättigheter, dom av den 22 september 2018, Bernard Anbataayela Mornah mot Republiken Benin m.fl. (ansökan nr 028/2018), punkt 343 v.

34 Se FN:s generalsekreterares rapport av den 19 april 2006, Situation concerning Western Sahara (Situationen i Västsahara) (S/2006/249), punkterna 32 och 34. Se även Allen, S. och Trinidad, J., The Western Sahara question and international law. Recognition doctrine and self-determination, Routledge, Oxford, 2024, s. 17.

35 Se United States Congressional Research Service (den amerikanska kongressens forskningsavdelning), Western Sahara (Västsahara), RS20962, uppdaterad den 8 oktober 2014, s. 4.

36 Det har även gjorts gällande att vissa FN-medlemsstaters ändrade politik kan ha föranletts av att president Donald J. Trump år 2020 erkände Konungariket Marockos suveränitet över Västsahara (se Proclamation on Recognizing The Sovereignty Of The Kingdom Of Morocco Over The Western Sahara (Tillkännagivande av erkännandet av kungariket Marockos suveränitet över Västsahara), tillgängligt på engelska på adress: https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/proclamation-recognizing-sovereignty-kingdom-morocco-western-sahara). För en detaljerad översikt över den politiska utvecklingen av ståndpunkterna i FN:s säkerhetsråd, generalförsamlingen och bland enskilda FN-medlemsstater samt en diskussion om implikationerna av det ökande stödet för den marockanska ståndpunkten om Västsahara, se Allen, S. och Trinidad, J., The Western Sahara question and international law. Recognition doctrine and self-determination, Routledge, Oxford, 2024, s. 47 och följande sidor.

37 Se, senast, FN:s säkerhetsråds resolution 2703 (2023) av den 30 oktober 2023.

38 Se, exempelvis, FN:s säkerhetsråds resolution 2703 (2023) av den 30 oktober 2023, punkt 2. Se även Allen, S. och Trinidad, J., The Western Sahara question and international law. Recognition doctrine and self-determination, Routledge, Oxford, 2024, s. 48 (som redogör för utvecklingen av språkbruket i FN:s säkerhetsråds resolutioner sedan 2018).

39 Se, senast, FN:s säkerhetsråds resolution 2703 (2023) av den 30 oktober 2023, punkt 4.

40 EUT L 241, 2012, s. 4 (nedan kallat 2012 års liberaliseringsavtal).

41 EUT L 141, 2006, s. 4 (nedan kallat 2006 års avtal om fiskepartnerkap).

42 Se, i detta hänseende, dom av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet ( T‑512/12, EU:T:2015:953, punkterna 114 och 241).

43 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 82 och följande punkter.

44 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 133.

45 Domen i målet Western Sahara Campaign UK, punkterna 59–61.

46 Domen i målet Western Sahara Campaign UK, punkterna 64 och 69.

47 Det omtvistade beslutet, skäl 6. Se även rådet, Outcome of the Council meeting, 3544th Council meeting, Competitiveness (Internal Market, Industry, Research and Space) (Resultat av rådets 3544:e möte, Konkurrenskraft (inre marknaden, industri, forskning och rymdfrågor)) (9716/17, den 29–30 maj 2017), s. 22.

48 Det omtvistade beslutet, skälen 4–6.

49 Gemensam förklaring till associeringsavtalet (EUT L 34, 2019, s. 4).

50 Nämnda domstol förordnade emellertid även om att verkningarna av det omtvistade beslutet skulle bestå under en tid som inte fick överstiga den frist som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol eller, i händelse av överklagande inom den tiden, att de skulle bestå till dess att domstolen meddelat dom i målet om överklagande. Den överklagade domen, punkt 396.

51 Den överklagade domen, punkterna 79–114 och 133–238.

52 Den överklagade domen, punkterna 240–250.

53 Den överklagade domen, punkterna 251–396.

54 Enligt artikel 38.1 i stadgan för den internationella domstolen utgörs den internationella rätten av allmänna eller speciella internationella överenskommelser, internationell sedvänja, allmänna rättsgrundsatser och lärosatser. Se även, allmänt, Shaw, M.N., International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2006, s. 69 och följande sidor.

55 Genom artiklarna 31–33 i Wienkonventionen om traktaträtten, som ingicks i Wien den 23 maj 1969 (Förenta nationernas fördragssamling, volym 1155, s. 331) (nedan kallad Wienkonventionen), fastställdes regler för tolkning av traktater. Vissa av dessa regler kan ses som en kodifiering av internationell sedvanerätt. Den internationella sedvanerätten kräver däremot att uttolkaren först fastställer huruvida en viss regel utgör sedvänja och därefter tolkar dess innebörd i en viss situation. Detta kräver att staternas rättspraxis och opinio juris fastställs. På så sätt kan sedvänjor ändå få en annan betydelse i ett system som saknar en auktoritativ uttolkare. Beträffande skillnaden mellan avgörandet att en viss regel utgör en internationell sedvanerättslig norm och den efterföljande tolkningen av innehållet i denna regel, se Merkouris, P., Interpretation of Customary International Law: Delineating the States in Its Life Cycle, i Merkouris, P., Follesdal, A., Ulfstein, G., Westerman, P. (red.), The interpretation of customary international law in international courts: Methods of interpretation, normative interactions and the role of coherence, Cambridge University Press, Cambridge, 2023, s. 136.

56 Enligt artikel 38.1 d i den internationella domstolens stadga utgör rättsliga avgöranden, inbegripet nämnda domstols avgöranden, endast hjälpmedel för fastställande av gällande internationell rätt.

57 För exempel på mönster med avseende på skillnaderna mellan olika tolkningar av internationell rätt, se Roberts, A., Patterns of difference and dominance, i Roberts, A., Is international law international? Oxford University Press, Oxford, 2017, s. 232 och följande sidor.

58 Se, i detta hänseende, Malenovský, J., Le juge et la coutume internationale: perspectives de l’Union européenne et de la Cour de justice, The Law and Practice of International Courts and Tribunals, vol. 12, 2013, s. 218 och Odermatt, J., The European Union’s role in the making and confirmation of customary international law, i Lusa Bordin, F., Müller, A. och Pascual-Vives, F. (red.), The European Union and Customary International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2023, s. 74 och 75.

59 Se, i detta avseende, dom av den 21 december 2016, Swiss International Air Lines ( C‑272/15, EU:C:2016:993, punkt 24), och dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques ( C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 99) (i vilka domstolen fann att unionens institutioner har stora befogenheter när politiska beslut antas på området för yttre förbindelser, vilket med nödvändighet innefattar val av politisk art).

60 Jag har således gjort bedömningen att domstolen inte kan fråntas sin behörighet att kontrollera huruvida unionsåtgärder är förenliga med de grundläggande rättigheterna ens på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, där dess behörighet är begränsad. Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i de förenade målen KS och KD/rådet m.fl. och kommissionen/KS och KD ( C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2023:901, punkterna 115–120). Detta mål är fortfarande anhängigt vid domstolen.

61 Se dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. ( C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 101) (nedan kallad domen i målet Air Transport Association of America m.fl.).

62 Mot bakgrund av de argument som anförts mot giltigheten av Front Polisarios tredje grund ansåg tribunalen att Front Polisario med giltig verkan kunde åberopa domen i målet rådet/Front Polisario och den tolkning som domstolen i den domen gjorde av principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan för att ifrågasätta giltigheten av det omtvistade beslutet. Se den överklagade domen, punkt 297.

63 Enligt min mening saknas det också fog för denna fråga, eftersom det måste finnas en möjlighet för Europeiska unionen att samverka med vissa territorier i vilka den har ett berättigat intresse, utan att nödvändigtvis behöva äventyra unionens eller dess medlemsstaters opartiskhet i fråga om dessa territoriers status. Denna dubbelbottnade politik har i doktrinen beskrivits som ett försök att skapa ett politiskt och rättsligt utrymme för att skilja samarbete från erkännande, se Fischer, S., The EU’s non-recognition and engagement policy towards Abkhazia and South Ossetia, European Institute for Security Studies (den 1–2 december 2010), s. 3, och Coppieters, B., Engagement without recognition, i Vosioka, G., Doyle, J., Newman, E., Routledge Handbook of State Recognition (1:e uppl., 2019, Routledge: London), s. 243–244 (som beskriver hur unionens förhållningssätt till omtvistade territorier antingen baseras på formeln icke-erkännande och samarbete eller formeln samarbete utan erkännande). För ett praktiskt exempel på detta förhållningssätt, vad gäller konflikten kring Abchazien, se samarbetsrådet EU–Georgien, 14:e mötet den 12 december 2023 (UE-GE 4651/1/13), punkt 4.

64 Se, för detta ändamål, den överklagade domen, punkterna 187–189 och 240–250.

65 I första instans anförde Front Polisario sammanlagt tio grunder till stöd för sin talan, varav endast den första och den tredje grunden lades till grund för den överklagade domen. De övriga åtta grunderna berör även andra folkrättsliga frågor, såsom respekten för den internationella humanitära rätten (den andra grunden), rätten till självbestämmande (den sjunde grunden), principen om traktaters relativa verkan (den åttonde grunden), reglerna om folkrättsligt ansvar (den tionde grunden) samt unionsrättsliga frågor, såsom principen om skydd för berättigade förväntningar och proportionalitetsprincipen (den femte och den sjätte grunden). Eftersom tribunalen inte tog ställning till dessa grunder i den överklagade domen, omfattas de inte av förevarande överklaganden.

66 Dessa frågor var även direkt eller indirekt aktuella i de mål som låg till grund för beslut av den 19 juli 2018, Front Polisario/rådet ( T‑180/14, ej publicerat, EU:T:2018:496) (angående ett protokoll om fastställande av fiskemöjligheter i de till Västsahara angränsande vattnen), beslut av den 30 november 2018, Front Polisario/rådet ( T‑275/18, ej publicerad, EU:T:2018:869) (angående ett luftfartsavtal med Konungariket Marocko), och beslut av den 8 februari 2019, Front Polisario/rådet ( T‑376/18, ej publicerat, EU:T:2019:77) (angående ett rådsbeslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett avtal om fiskepartnerkap med Konungariket Marocko mot bakgrund av domen i målet Western Sahara Campaign UK).

67 Se domen i målet rådet/Front Polisario, punkterna 88–89, och domen i målet Western Sahara Campaign UK, punkt 63. Beträffande dessa domar, se även förevarande förslag till avgörande, punkt 96 och följande punkter.

68 Se, i detta hänseende, den överklagade domen, punkterna 295 och 360.

69 Se, exempelvis, Weller, M., Escaping the self-determination trap, Nijhoff, Leiden, 2008, s. 16–17, och fotnot 15 (Genuint koloniala självbestämmande enheter har rättskapacitet redan innan de utövar sin rätt till självbestämmande, de har rätt till territoriell enhet, att vara befriade från användningen av våld och repressiva åtgärder, att föra sin kamp genom nationella befrielserörelser och förmodligen få internationellt stöd för sin kamp. De kan också ensidigt börja tillämpa lagstiftningen om internationella väpnade konflikter i stället för den mycket mer begränsade lagstiftningen om nationella väpnade konflikter som omfattar inbördeskrig.) och Knoll, B, The Legal Status of Territories Subject to Administration by International Organisations, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, s. 124) (enligt vilken en enhet är ett rättssubjekt i den mån som det internationella rättssystemets regler hänvisar till den).

70 Dom av den 22 juni 2021 ( C‑872/19 P, EU:C:2021:507).

71 Dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) ( C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punkt 34).

72 Såsom tribunalen erinrade om i punkt 144 i den överklagade domen följer det av fast rättspraxis att villkoret enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av det beslut mot vilket talan väcks kan anses vara uppfyllt endast om två kumulativa kriterier är för handen. För det första måste den ifrågasatta unionsrättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och följa enbart av unionslagstiftningen, utan att några mellankommande regler tillämpas. Se även dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2-parlamentet och rådet ( C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 43).

73 Det strikta villkoret att rättssubjektet ska vara personligen berört som följer av domen av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen ( 25/62, EU:C:1963:17, s. 107), är således uppfyllt.

74 En i viss mån likartad fråga undveks i det förfarande som ledde till domen av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) ( C‑872/19 P, EU:C:2021:507), eftersom Bolivarianska republiken Venezuela, när detta mål först anhängiggjordes vid tribunalen, befann sig mitt i en kamp mellan Nicolás Maduro och Juan Guaidó som båda gjorde anspråk på att få företräda detta land, och medlemsstaterna var splittrade i frågan om vem som kunde agera som Bolivarianska republiken Venezuelas president. Domstolen behövde emellertid inte pröva frågan om rätten att väcka talan på denna republiks vägnar, eftersom rådet i januari 2021 publicerade slutsatser som löste detta dödläge till förmån för Nicolás Maduro. Se Europeiska unionens råd, rådets slutsatser om Venezuela (25 januari 2021, 5582/21).

75 Vid förhandlingen intog kommissionen ståndpunkten att ingen av de 60 organisationer, icke-statliga organisationer, bondeförbund, lokalt valda företrädare, jordbruksorganisationer eller andra aktörer som deltog i samråden skulle ha rätt att väcka talan mot det omtvistade beslutet.

76 I det avseendet kan jag dela rådets och kommissionens ståndpunkt att den omständigheten att Front Polisario utpekas som företrädare för Västsaharas folk i FN:s generalförsamlings resolution 34/37 av den 21 november 1979, Västsaharafrågan, inte i sig räcker som bevis för att detta parti faktiskt har erkänts som sådan av FN och det internationella samfundet.

77 Jämför denna rörelses ställning med den palestinska myndighetens roll på Västbanken och i Gaza, som enligt villkoren i interimsavtalet mellan Israel och Palestina av den 28 september 1995 om Västbanken och Gazaområdet … får sluta internationella avtal för den palestinska myndigheten … på vissa områden. Se förslag till rådets beslut om Europeiska gemenskapens slutande av ett interimsavtal om associering Europa-Medelhavet om handel och samarbete mellan Europeiska Gemenskapen och PLO för den palestinska myndigheten i Västbanken och Gazaområdet (framlagt av kommissionen) (COM(97)51 final).

78 Front Polisario har emellertid aldrig betecknats som folkets befrielserörelse av FN eller av unionen och dess medlemsstater. Vad beträffar den ställning och de befogenheter som tillkommer en folkets befrielserörelse, se Crawford, J., Brownlie’s Principles of Public International Law, 9:e upplagan, Oxford University Press, 2019, s. 113, som förklarar att politiska enheter som erkänts som befrielserörelser har ett antal rättsliga rättigheter och skyldigheter, som bland annat inbegriper rättskapaciteten att ingå bindande internationella avtal med andra internationella juridiska personer och rätten att delta i FN:s förfaranden som observatör, en rätt som uttryckligen tilldelats i olika resolutioner från generalförsamlingen.

79 Se även, i detta hänseende, den överklagade domen, punkterna 6 och 104. Se likaså ingressen och artiklarna 1, 24, 32, 46, 144 och 146 i SADR:s konstitution. I artikel 32 förklaras särskilt att [i] avvaktan på att den nationella suveräniteten helt har återtagits ska Frente POLISARIO vara den politiska ram som samlar och politiskt mobiliserar sahrawierna att uttrycka sin strävan efter och sin legitima rätt till självbestämmande och oberoende, och att försvara sin nationella enhet och fullborda uppbyggnaden av sin oberoende sahrawiska stat.

80 Om man skulle dra en parallell till hur ett västerländskt demokratiskt samhälle är organiserat, så skulle Front Polisario i bästa fall företräda ett av de politiska partier som kandiderar för ett mandat i en regering som ännu inte har bildats. Ett parti som ännu inte har valts skulle dock inte kunna företräda denna regering.

81 Unionens nuvarande ståndpunkt förefaller vara att den politiska processen i Västsaharafrågan bör syfta till att uppnå en rättvis, realistisk, pragmatisk, varaktig och ömsesidigt godtagbar politisk lösning … grundad på en kompromiss, se Europeiska unionens och Marockos gemensamma förklaring inför det fjortonde mötet i associeringsrådet (den 27 juni 2019), punkt 13, tillgänglig på engelska på adress: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/06/27/joint-declaration-by-the-european-union-and-the-kingdom-of-morocco-for-the-fourteenth-meeting-of-the-association-council/

82 Se, analogt, dom av den 21 december 2016, Swiss International Air Lines ( C‑272/15, EU:C:2016:993, punkt 24) (i vilken domstolen slog fast att när politiska beslut antas på området för yttre förbindelser måste unionen fritt kunna besluta hur den vill behandla tredje stater).

83 Se, beträffande konsekvenserna av faktisk kontroll, Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 21 juni 1971 concerning the legal consequences for States of the continued presence of South Africa in Namibia (South West Africa), notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (rörande de rättsliga följderna för stater av Sydafrikas fortsatta närvaro i Namibia (Sydvästafrika), trots säkerhetsrådets resolution 276 (1970)) (ICJ Reports 1971, s. 16, punkt 118) (där det förklaras att [f]ysisk kontroll över ett territorium, och inte suveränitet eller legitimitet, utgör grunden för statens ansvar för handlingar som påverkar andra stater).

84 Se, i detta avseende, FN:s generalförsamlings resolution 1514 (XV), Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples (Förklaring om beviljande av självständighet åt koloniserade länder och folk) (av den 14 december 1960) (i vilken det förklaras att [v]arje försök att helt eller delvis störa ett lands nationella enhet och territoriella integritet är oförenligt med ändamålen och grundsatserna i [FN-stadgan]).

85 En sådan ställning ska emellertid endast tillerkännas i den mån denna rörelse verkligen avser att företräda (en del) av det västsahariska folkets intressen. Se, analogt, dom av den 21 september 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen ( C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punkt 67) (enligt vilken ställningen som intresseorganisation för importörer eller exportörer förutsätter att dessa importörer eller exportörer har allmänna och kollektiva intressen i en tredje stat och att den tredje staten inte ingriper).

86 Se, analogt, dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) ( C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punkt 34) (där det erkänns att en tredje stat har rättskapacitet och ska betraktas som en juridisk person, för annars skulle den inte kunna skydda sina intressen när dess rättigheter har kränkts).

87 Se, i detta hänseende, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet ( C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 127), och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet ( C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 192 och 193).

88 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet ( 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23).

89 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 93.

90 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 88 och där angiven rättspraxis. Domstolen hänvisade till Internationella domstolens rådgivande yttrande om Västsahara, punkterna 54–56 och till Internationella domstolens dom av den 30 juni 1995, Östtimor (Portugal mot Australien) (ICJ Reports 1995, s. 90, punkt 29).

91 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 89.

92 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 90. Domstolen grundade sig därvid på FN:s generalförsamlings resolution 2625 (XXV) av den 24 oktober 1970, Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations (Förklaring om folkrättsliga principer rörande vänskapliga förbindelser och samarbete mellan stater i enlighet med Förenta nationernas stadga).

93 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 92.

94 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 98.

95 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 99. För kritik riktad mot domstolens bedömning i domen i målet rådet/Front Polisario att unionen och Konungariket Marocko saknade avsikter med 2012 års liberaliseringsavtal, se Kassoti, E., The EU and Western Sahara: an assessment of recent developments, European Law Review, vol. 43(5), s. 746 och följande sidor, enligt vilken parternas avsikt att inbegripa Västsahara tydligt framgick redan av omständigheterna i målet.

96 Wienkonventionen om traktaträtten, som ingicks i Wien den 23 maj 1969 (Förenta nationernas fördragssamling, vol. 1155, s. 331).

97 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 100.

98 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 106.

99 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 106. Det var även så som domstolen sammanfattade sina slutsatser i domen i målet Western Sahara Campaign UK (punkt 63).

100 Se även, i detta hänseende, Molnar, T., The Court of Justice of the EU and the Interpretation of Customary International Law: Close Encounters of a Third Kind?, i Merkouris, P., Follesdal, A., Ulfstein, G., Westerman, P. (red.), The interpretation of customary international law in international courts: Methods of interpretation, normative interactions and the role of coherence, Cambridge University Press, Cambridge, 2023, s. 14 och 15 (enligt vilken EU-domstolen avstod från att på allvar tolka rätten till självbestämmande).

101 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2010, Brita ( C‑386/08, EU:C:2010:91, punkterna 44 och 52), och domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 100 (där principen om traktaters relativa verkan ansågs komma till särskilt uttryck i artikel 34 i Wienkonventionen). För ett exempel på ett fall där Wienkonventionen enligt domstolen inte återspeglade internationell sedvanerätt, se dom av den 16 juni 1998, Racke ( C‑162/96, EU:C:1998:293, punkt 59).

102 Det framgår av rättspraxis att internationell sedvanerätt är bindande för unionen. Se, exempelvis, domen i målet Air Transport Association of America m.fl., punkt 101 och där angiven rättspraxis.

103 Redan före domen i målet rådet/Front Polisario hade domstolen slagit fast att en tredje part, i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan, såsom den kodifierats i artikel 34 i Wienkonventionen, inte nödvändigtvis behöver avse en stat. I domen av den 25 februari 2010, Brita ( C‑386/08, EU:C:2010:91, punkt 52), fann domstolen att om associeringsavtalet mellan EG och Israel (EGT L 147, 2000, s. 3) tolkades så, att de israeliska tullmyndigheterna hade befogenhet på tullområdet avseende produkter med ursprung på Västbanken, så skulle det medföra att de palestinska tullmyndigheterna tvingades avstå från att utöva sina befogenheter, vilket skulle innebära att de ålades en skyldighet utan Palestinska befrielseorganisationens samtycke.

104 För en annan uppfattning, se Odermatt, J., International law as a challenge to EU acts: Front Polisario II, Common Market Law Review, vol. 60(1), fotnot 61 och texten på s. 230 och 231.

105 Domstolen kan därför inte, såsom i domen i målet rådet/Front Polisario, slå fast att Västsaharas territorium inte omfattas av det omtvistade avtalet.

106 Den överklagade domen, punkt 311.

107 Tribunalen ansåg att det omtvistade avtalet uteslutande kunde skapa rättigheter för enskilda, såsom exportörer av de produkter som omfattades av avtalet, och inte för det västsahariska folket i egenskap av tredje part i detta avtal. Se den överklagade domen, punkterna 321 och 322. I doktrinen och i förarbetena till Wienkonventionen anses det förvisso att åtskillnad kan göras mellan traktater som medför faktiska fördelar för fysiska eller juridiska personer i tredjeland och sådana som medför rättigheter och skyldigheter för nämnda tredjeland. Se, i detta hänseende, Dahm, G., Delbrück, J., Wolfrum, R., Völkerrecht/Der Staat und andere Völkerrechtssubjekte; Räume unter internationaler Verwaltung, Band I/3, 2:a uppl., De Gruyter, Berlin, 2002, s. 617; Fizmaurice, M., Third Parties and the law of Treaties, i von Bogdandy, A. och Wolfrum, R. (red.), Max Planck Yearbook of United Nations Law, vol. 6, 2002, s. 104–105; och Waldock, H., Third Report on the Law of Treaties, Yearbook of the International Law Commission, vol. 2, 1964, s. 21 (som alla skiljer mellan traktater som faktiskt gäller till förmån för tredje part (det vill säga sådana som tillerkänner tredje part egna rättigheter) och traktater som gäller till förmån för tredje part i teknisk mening (sådana som erbjuder tredje part eller dess rättssubjekt fördelar utan att tredje part deltar i traktaten eller tillerkänns några rättigheter)).

108 Den överklagade domen, punkterna 323–326.

109 Den överklagade domen, punkt 384.

110 Se, i detta hänseende, Wrange, P., Self-Determination, occupation and the authority to exploit natural resources: trajectories from four European judgments on Western Sahara, Israel Law Review, vol. 52(1), 2019, s. 18.

111 Den överklagade domen, punkt 337.

112 Se, angående artikel 35 i Wienkonventionen, Laly-Chevalier, C., och Rezek, F., Article 35 – Convention de 1969, i Corten, O. och Klein, P. (red.), Les conventions de Vienne sur le droit des traités – commentaire article par article, vol. II, Bruylant, Bryssel, 2006, s. 1429, och Proells, A., Article 35 General rule to third States i Dörr, O., Schmalenbach, K. (red.), Vienna Convention on the law of Treaties: A commentary, Springer, Berlin, 2018, s. 707. Se även, beträffande artikel 36 i Wienkonventionen, d’Argent, P. i Corten, O. och Klein, P., ibidem s. 1468 och 1469, och Proells, A. i Dörr, O., Schmalenbach, K., ibidem s. 720.

113 Se, i detta hänseende, Odermatt, J., International law as a challenge to EU acts: Front Polisario II, Common Market Law Review, vol. 60(1), s. 231, där det förklaras att när det gäller stater eller internationella organisationer är det tydligt hur samtycke ska ges, nämligen genom skriftligt samtycke. Såsom det målet visar är det en mer utmanande uppgift att fastställa om en tredje part har gett sitt samtycke, särskilt när det gäller ett folk som lever under ockupation.

114 Se, i detta hänseende, mitt resonemang i punkt 128 i förevarande förslag till avgörande.

115 Enligt Crawford är den gängse, om än restriktiva, uppfattningen att kapitel XI var avsett att tillämpas endast på territorier, kända som kolonier vid tidpunkten för antagandet av stadgan. Västsaharas territorium uppfyller detta kriterium. Se även Crawford, J., The Creation of States in International Law, 2:a uppl., Oxford University Press, Oxford, 2007, s. 607.

116 Domen i målet rådet/Front Polisario, punkterna 23, 93 och 105.

117 Enligt Crawford har det till stor del varit med hjälp av kapitel XI som medlemmarna har breddat och utvecklat rätten till självbestämmande. Se Crawford, J., The Creation of States in International Law, 2:e uppl., Oxford University Press, Oxford, 2007, s. 603.

118 Förenta nationerna, List of Non-Self-Governing Territories by Region (Förteckning över icke självstyrande territorier per region), som finns tillgänglig på engelska på adress: https://www.un.org/dppa/decolonization/en/nsgt

119 Min kursivering.

120 Se punkt 17 i förevarande förslag till avgörande. I sitt förslag till avgörande i målet rådet/Front Polisario ( C‑104/16 P, EU:C:2016:677, punkterna 188–191) ansåg generaladvokat Wathelet att Spanien inte med rättslig verkan kunde avsäga sig sitt uppdrag som förvaltande makt och att det därför inte gick att utesluta att denna medlemsstat kvarstår som förvaltande makt för det västsahariska territoriet än i dag.

121 Se, exempelvis, Chapaux, V., The sovereignty over natural resources: the question of the EU-Morocco Fisheries Agreement, i Arts, K. och Pinto Leite, P. (red.), International Law and the Question of Western Sahara, International Platform of Jurists for East Timor, University of Michigan, 2008, s. 241.

122 Torres-Spelliscy, G., National Resources in Non-Self-Governing Territories, i Boukhars, A. och Rousselier, J. (red.), Perspective on Western Sahara: Myths, Nationalisms and Geopolitics, Rowman & Littlefield, Lanham, 2013, s. 241.

123 Varken unionen eller dess medlemsstater betraktar Konungariket Marocko som en ockupationsmakt. Detsamma gäller för FN:s säkerhetsråd. I två resolutioner som går tillbaka till 1970-talet ansåg dock FN:s generalförsamling att Konungariket Marockos annektering av Västsahara utgjorde en ockupation av detta territorium. Detta skiljer sig särskilt från situationen när det gäller staten Israel och territorierna Västbanken och Gazaremsan, som det internationella samfundet, inbegripet unionen och dess medlemsstater, betraktar som en ockupation. Se, särskilt, Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 9 juli 2004, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Rättsliga konsekvenser av uppförandet av en mur på det ockuperade palestinska territoriet) (ICJ Reports 2004, s. 136, punkt 78). Se även dom av den 12 november 2019, Organisation juive européenne och Vignoble Psagot ( C‑363/18, EU:C:2019:954, punkterna 34, 35 och 48). Förevarande situation skiljer sig även från den situation som låg till grund för Internationella domstolens dom i målet Östtimor (Portugal mot Australien) (ICJ Reports 1995, s. 90), där Republiken Indonesiens närvaro i Östtimor av det internationella samfundet betraktades som en ockupation. Portugal hade dessutom ställning som förvaltande makt för detta territorium. Däremot anser många forskare att Konungariket Marocko har ställning som ockuperande makt i Västsahara. Se, i detta hänseende, förslag till avgörande av generaladvokat Wathelet i målet Western Sahara Campaign ( C‑266/16, EU:C:2018:1, fotnot 223).

124 Detta kan utläsas av deras val att behandla Västsahara som ett icke självstyrande territorium och det sahrawiska folket som det rättssubjekt som har rätt att välja detta territoriums framtid. På samma sätt innebär den omständigheten att Konungariket Marocko behandlas som en förvaltande makt att denna stat inte kan åtnjuta full suveränitet, med hänsyn till dess skyldigheter enligt artikel 73 i FN-stadgan, däribland skyldigheten att bana väg för det sahrawiska folket att välja hur det vill utöva sin suveränitet.

125 Denna neutrala hållning uttrycks i skäl 3 i det omtvistade beslutet: Unionen föregriper inte resultatet av den politiska processen om Västsaharas slutliga ställning, som äger rum under FN:s ledning, och fortsätter att på nytt bekräfta sitt engagemang för en lösning av konflikten i Västsahara, som fortfarande är upptaget i FN:s förteckning över icke självstyrande territorier och som för närvarande till stor del administreras av Konungariket Marocko. Unionen stöder till fullo de ansträngningar som görs av FN:s generalsekreterare och dennes personliga sändebud för att bistå parterna med att nå en rättvis, varaktig och ömsesidigt godtagbar politisk lösning, som möjliggör självbestämmande för Västsaharas befolkning, i enlighet med avsikterna och principerna i FN-stadgan såsom de anges i FN:s säkerhetsråds resolutioner, särskilt resolutionerna 2152 (2014), 2218 (2015), 2385 (2016), 2351 (2017) och 2414 (2018).

126 Se, bland annat, dom av den 21 december 2016, Swiss International Air Lines ( C‑272/15, EU:C:2016:993, punkt 24).

127 Det stora utrymme för skönsmässig bedömning som unionens institutioner förfogar över när det gäller yttre (handels-)förbindelser då denna förvaltning kräver komplicerade politiska och ekonomiska bedömningar, innebär att domstolen endast kan utöva sin prövningsrätt om dessa institutioner har begått ett uppenbart fel. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 1983, Fediol/rådet ( 191/82, EU:C:1983:259, punkt 30). Detta innebär att om det saknas tydliga folkrättsliga regler på vilka domstolen kan grunda sin prövning, kan den tolkning som valts av unionsinstitutionerna inte anses utgöra ett uppenbart fel.

128 Se även, i detta hänseende, domen i målet Western Sahara Campaign UK, punkt 72 (i vilken domstolen förklarade att Konungariket Marocko kategoriskt förnekat att det utgör en ockupationsmakt eller en administrativ makt för Västsahara).

129 Jag förmodar att det även är av det skälet som Konungariket Marocko inte verkar tillställa Förenta nationerna regelbundna rapporter om Västsaharas territorium, vilket skulle krävas av en förvaltande makt enligt artikel 73 e i FN-stadgan.

130 Se, exempelvis, stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo*, å andra sidan (EUT L 71, 2016, s. 3) (nedan kallat associeringsavtalet mellan EU och Kosovo) (där asterisken vid namnet länkar till följande uttalande i fotnoten till avtalet: Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.), samt avtalet om ekonomiskt partnerkap mellan Cariforum-staterna, å ena sidan, och Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å andra sidan (EUT L 289, 2008, s. 3), och det ekonomiska partnerkapsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och de avtalsslutande SADC-staterna, å andra sidan (EUT L 250, 2016, s. 3), där det i bilaga IX till protokoll 1 respektive i bilaga VIII, som innehåller en lista över ett antal icke självstyrande territorier, anges att [d]enna lista (förteckning) inte är bindande för dessa länders och territoriers status eller framtida förändringar i deras status.

131 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet rådet/Front Polisario, punkt 92.

132 Det är som Crawford förklarar att i den mån suveränitet innebär oinskränkt rätt att kontrollera eller förfoga över det ifrågavarande territoriet, begränsas en förvaltande makts suveränitet väsentligt av skyldigheten i artikel 73 b [i FN-stadgan] och den därmed sammanhängande principen om självbestämmande. Se Crawford, J., The Creation of States in International Law, 2:e uppl., Oxford University Press, Oxford, 2007, s. 615. Den omständigheten att Konungariket Marocko inte fullt ut utövar sina suveräna maktbefogenheter över Västsaharas territorium var också ett av skälen till att domstolen i domen av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario ( C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punkt 95), slog fast att associeringsavtalet inte var tillämpligt på Västsahara.

133 Se mitt förslag till avgörande i målet C‑399/22, Confédération paysanne (Meloner och tomater från Västsahara), punkt 138.

134 När det gäller icke självstyrande territorier framgår det exempelvis av FN:s generalförsamlings resolution 50/33 att generalförsamlingen [ånyo] bekräftar … den omistliga rätten för folken i koloniala och icke självstyrande territorier till självbestämmande och oberoende och till att åtnjuta naturresurserna i sina territorier, liksom deras rätt att förfoga över dessa resurser på det sätt som de finner lämpligt. FN:s generalförsamlings resolution 1803 (XVII) betecknar exempelvis rätten till permanent suveränitet över naturrikedomar och naturresurser som en grundläggande beståndsdel i rätten till självbestämmande (UN Doc. A/RES/1803 (XVII), av den 14 december 1962, ingressen, andra stycket).

135 Se, exempelvis, Gilbert, J., Natural Resources and Human Rights: An Appraisal, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 12 och där angiven litteratur.

136 Skrivelse av den 29 januari 2002 från undergeneralsekreteraren för rättsliga frågor, tillika rättschefen, ställd till säkerhetsrådets ordförande (S/2002/161).

137 Ibidem, punkt 24. Såsom tribunalen med rätta påpekade utgör denna skrivelse inte en rättskälla och är till yttermera visso inte av tvingande karaktär. Se den överklagade domen, punkt 385. Corells uppfattning fick dock stor tyngd i doktrinen, där den ofta godtas som den korrekta tolkningen av folkrätten. Se, exempelvis, Torres-Spelliscy, G., National Resources in Non-Self-Governing Territories, i Boukhars, A. och Rousselier, J. (red.), Perspective on Western Sahara: Myths, Nationalisms and Geopolitics, Rowman & Littlefield, Lanham, 2013, s. 235.

138 Den överklagade domen, punkterna 328–384.

139 Se det andra alternativet i artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol.