Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 2 juni 2022
Hänvisat till av
I mål C‑43/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) genom beslut av den 20 januari 2021, som inkom till domstolen den 27 januari 2021, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna S. Rodin, J.‑C. Bonichot (referent), L.S. Rossi och O. Spineanu Matei, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tjeckiens regering, genom L. Dvořáková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Noll-Ehlers, P. Ondrůšek och C. Valero, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 27 januari 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Tjeckisk rätt
Lagen om samordnade åtgärder
Lagen om miljökonsekvensbedömning
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan FCC Česká republika, s.r.o. och å andra sidan Ministerstvo životního prostředí (miljöministeriet, Republiken Tjeckien), i Městská část Praha-Ďáblice (distriktet Praha-Ďáblice, Republiken Tjeckien) och Spolek pro Ďáblice, angående beslutet av den 29 december 2015 om att ändra det tillstånd att driva avfallsdeponin Praha-Ďáblice som beviljats detta bolag, i syfte att förlänga perioden för deponin från den 31 december 2015 till den 31 december 2017.
3 I skäl 2 i direktiv 2010/75 anges följande:
4 I skäl 5 i detta direktiv anges följande:
5 I skäl 18 i direktivet anges följande:
6 Skäl 27 i direktivet har följande lydelse:
7 I enligt artikel 3.9 i direktiv 2010/75 avses med väsentlig ändring … en ändring av art eller funktion, eller en utvidgning, av en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning, som kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön.
8 I artikel 4 i detta direktiv ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning drivs utan tillstånd.
9 I artikel 10 i direktivet, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:
10 Artikel 12 i samma direktiv, med rubriken Ansökan om tillstånd, har följande lydelse:
11 I artikel 14.1 och 14.2 i direktiv 2010/75, som har rubriken Tillståndsvillkor, föreskrivs följande:
12 I artikel 20 i detta direktiv, med rubriken Verksamhetsutövarens ändring av anläggningen, föreskrivs följande:
13 I artikel 24.1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
14 Artikel 25 i samma direktiv, med rubriken Rätt till rättslig prövning, har följande lydelse:
15 I zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci) (lag nr 76/2002 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, om det samordnade registret över föroreningar och om ändring av vissa andra lagar) (nedan kallad lagen om samordnade åtgärder), i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, vilken införlivar direktiv 2010/75 i den tjeckiska lagstiftningen, innehåller i dess artikel 2 i) följande definition av väsentlig ändring:
16 I enlighet med artikel 7.1 i lagen om samordnade åtgärder, är följande aktörer alltid parter i förfarandet för utfärdande av samordnat tillstånd:
17 Förfarandet för ändring av det samordnade tillståndet regleras i artikel 19a i lagen om samordnade åtgärder. I enlighet med artikel 19a.4 i samma lag ska, när det inte rör sig om en väsentlig ändring av anläggningen, endast de deltagare som anges i artikel 7.1 a och b delta i förfarandet för ändring av det samordnade tillståndet, det vill säga den som driver anläggningen och anläggningens ägare. Beslut om utfärdande och ändringar av det samordnade tillståndet ska antas av de lokala myndigheterna, vilket i Prag är Magistrát hlavního města Prahy (stadsförvaltningen i Prag). Det är miljöministeriet, det vill säga överprövningsmyndigheten, som fattar beslut om överklaganden av dessa beslut.
18 Zákon č. Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (lag nr 100/2001 om miljökonsekvensbedömning), i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, införlivar Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1).
19 Enligt artikel 3 i lag nr 100/2001, i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, stadgas att i denna lag avses med:
20 Artikel 9c i nämnda lag har följande lydelse:
21 FCC Česká republika driver i distriktet Praha-Ďáblice en deponi i enlighet med ett tillstånd som år 2007 utfärdades med stöd av lagen om samordnade åtgärder. Detta tillstånd har ändrats flera gånger varav vid två tillfällen för att förlänga deponeringsperioden. I slutet av år 2015 ansökte FCC Česká republika hos staden Prag, det vill säga den behöriga myndigheten, om ett tredje uppskjutande av det slutdatum som planerats till den 31 december 2015. Genom beslut av den 29 december samma år biföll denna förvaltningsmyndighet ansökan och senarelade slutdatumet för deponering till den 31 december 2017.
22 Distriktet Praha-Ďáblice och miljöskyddsföreningen Spolek pro Ďáblicee överklagade detta beslut till miljöministeriet, som avvisade det med motiveringen att sökandena inte hade varit parter i förfarandet för ändring av det integrerade tillståndet.
23 Nämnda sökande överklagade miljöministeriets avvisningsbeslut till Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Republiken Tjeckien), som upphävde detsamma med motiveringen att förlängningen av tillståndet för deponering utgjorde en väsentlig ändring, i den mening som avses i artikel 2 i) i lagen om samordnade åtgärder, vilken gav allmänheten rätt att delta i enlighet med direktiv 2010/75.
24 FCC Česká republika överklagade domen från Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) till Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Republiken Tjeckien), det vill säga den hänskjutande domstolen. Denna domstol har gjort gällande att det med hänsyn till EU-domstolens praxis, vilken citerats av Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag), inte kan vara fråga om en väsentlig ändring, i den mening som avses i artikel 2 i) i lagen om samordnade åtgärder, enbart av det skälet att perioden för deponering förlängs med två år, eftersom denna förlängning inte innebär några arbeten eller ingrepp som förändrar den fysiska situationen på platsen.
25 Förlängningen av tillståndet ändrar varken deponins storlek eller dess totala avfallslagringskapacitet. Anledningen till att FCC Česká republika ansökte om förlängning av perioden för deponering var rentav för att fylla deponin till dess tillåtna kapacitet. Även om tillståndsförlängningen hade påverkat miljön, skulle det enligt FCC Česká republika ändå inte röra sig om en väsentlig ändring, i den mening som avses i artikel 2 i) i lagen om samordnade åtgärder.
26 Den hänskjutande domstolen har påpekat att EU-domstolen ännu inte har uttalat sig om tolkningen av begreppet väsentlig ändring, i den mening som avses i direktiv 2010/75.
27 Trots att vare sig de största tillåtna dimensionerna eller den totala kapaciteten för deponin har ändrats i det nationella målet, anser den hänskjutande domstolen att förlängningen av deponitillståndet kommer att leda till att avfallet deponeras i ytterligare två år. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att det av skäl 12 och artikel 1 i direktiv 2010/75 framgår att direktivet syftar till att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet. Den anser således inte att det finns något hinder för att en förlängning av driften av en anläggning anses utgöra en väsentlig förändring, eftersom förlängningen skulle kunna ha en negativ inverkan på människors hälsa eller miljön, såsom krävs enligt artikel 3.9 i direktivet.
28 Mot denna bakgrund beslutade Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
29 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3.9 i direktiv 2010/75 ska tolkas så, att redan en förlängning av perioden för deponering av avfall, utan att vare sig anläggningens största tillåtna storlek eller totala kapacitet utgör en väsentlig ändring i den mening som avses i denna bestämmelse.
30 Domstolen påpekar inledningsvis att deponier som tar emot mer än 10 ton avfall per dygn eller med en totalkapacitet på mer än 25000 ton, enligt artikel 4 i direktiv 2010/75, ingår bland de verksamheter som anges i bilaga I till detta direktiv, vilka enligt artikel 10 i direktivet omfattas av tillämpningsområdet för kapitel II i direktivet. Detsamma gäller varje väsentlig ändring av anläggningen enligt artikel 20.2 i samma direktiv.
31 När ett tillstånd krävs anges det dels i artikel 24.1 a i direktiv 2010/75 att medlemsstaterna ska se till att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges tillfälle att på ett effektivt sätt delta i förfarandet för att meddela detta tillstånd, dels i artikel 25 i direktivet att medlemmarna av denna allmänhet har rätt att få bland annat tillståndet prövat i domstol, om de har ett tillräckligt intresse av att få saken prövad.
32 I artikel 3.9 i direktiv 2010/75 utgör en väsentlig ändring en ändring av art eller funktion, eller en utvidgning, av en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning, som kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön.
33 Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 3.9 att en ändring ska anses vara väsentlig på två villkor, varav det första avser ändringens innehåll och det andra dess potentiella konsekvenser.
34 Dessa två villkor är kumulativa. En ändring av en anläggnings art eller funktion, eller en utvidgning av en anläggning, är nämligen inte väsentlig, i den mening som avses i artikel 3.9 i direktiv 2010/75, om den inte kan medföra betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön. Omvänt är räcker det inte att en ändring kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön för att vara väsentlig, i den mening som avses i detta direktiv. Om så hade varit fallet skulle unionslagstiftaren inte ha preciserat att en väsentlig ändring består i en förändring av en anläggnings art eller funktion eller en utvidgning av en anläggning.
35 Det första villkoret, som avser innehållet i den väsentliga ändringen, definieras i artikel 3.9 i direktiv 2010/75 som antingen en ändring av art eller funktion, eller en utvidgning, av en anläggning.
36 Det ska i detta avseende för det första påpekas att enbart förlängningen av tiden för deponering av avfall inte i sig påverkar anläggningens omfattning eller lagringskapaciteten, såsom den framgår av det ursprungliga tillståndet, och således inte utgör en utvidgning av anläggningen. Den hänskjutande domstolen har för övrigt vinnlagt sig om att precisera att den i det nationella målet aktuella förlängningen av perioden för avfallsdeponering är ägnad att ske utan någon ändring av den största tillåtna storleken på deponin eller av dess totala kapacitet.
37 Det ska tilläggas att begreppet väsentlig ändring i denna bestämmelse definieras som en ändring … av en anläggning. Denna formulering är särskilt betydelsefull med hänsyn till att direktiv 2010/75 syftar till att reglera verksamheter som ger upphov till föroreningar, vilket bland annat framgår av definitionen av direktivets tillämpningsområde i artikel 2 i direktivet och av rubriken till bilaga I till direktivet, där tillståndspliktiga verksamheter enligt kapitel II räknas upp. Enbart en förlängning av perioden för deponering utgör inte en ändring av anläggningen, varken av anläggningens art eller av dess funktion.
38 För det andra och i likhet med vad generaladvokaten påpekade i punkt 35 i sitt förslag till avgörande, påverkar en förlängning av lagringstiden inte i sig deponins funktion eller art.
39 Denna tolkning bekräftas av det sammanhang i vilket artikel 3.9 i direktiv 2010/75 ingår.
40 Det ska i detta hänseende påpekas att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2010/75 som nämner verksamhetens varaktighet som en så nödvändig del av verksamhetens funktion att den måste finnas med i tillståndet.
41 Eftersom det i direktiv 2010/75 inte föreskrivs att det ursprungliga tillståndet ska innehålla föreskrifter om verksamhetens varaktighet, kan direktivet inte tolkas så, att redan en förlängning av verksamheten måste vara föremål för ett nytt tillstånd.
42 Av det ovan anförda följer att enbart förlängningen av perioden för deponering av avfall inte utgör en förändring av en anläggnings art eller funktion, eller en utvidgning av en anläggning, i den mening som avses i artikel 3.9 i direktiv 2010/75. En sådan förlängning uppfyller följaktligen inte det första av de två kumulativa villkor om vilka det erinrats i punkterna 32 och 33 ovan och som enligt denna bestämmelse måste föreligga för att det ska vara fråga om en väsentlig ändring.
43 Det saknas således anledning att pröva huruvida det andra villkoret för en väsentlig ändring, det vill säga att denna ändring kan medföra betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön, är uppfyllt.
44 Av detta följer att ifrågavarande förlängning inte utgör en väsentlig ändring, i den mening som avses i artikel 3.9 i direktiv 2010/75. Artikel 20.2 första stycket i detta direktiv innebär således inte någon skyldighet för medlemsstaterna att tvinga verksamhetsutövaren för en deponi att ansöka om ett nytt tillstånd när denne endast avser att förlänga deponeringen av avfall inom gränserna för den totala lagringskapacitet som redan har godkänts.
45 Mot bakgrund av det anförda ska den ställda frågan besvara enligt följande. Artikel 3.9 i direktiv 2010/75 ska tolkas så, att enbart en förlängning av perioden för deponering av avfall, som inte ändrar vare sig anläggningens största tillåtna storlek eller dess totala kapacitet, inte utgör en väsentlig ändring i den mening som avses i denna bestämmelse.
46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: tjeckiska.