Förslag till avgörande av generaladvokat tamara ćapeta föredraget den 22 juni 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (EUT L 283, 2017, s. 1) (nedan kallad Eppo-förordningen).

3 Se artikel 2 led 5 i Eppo-förordningen.

4 Se artikel 2 led 6 i Eppo-förordningen.

5 Se, exempelvis, följande aktuella förklaringar rörande den tolkningsmetod som domstolen använder: … [Det] framgår … av domstolens fasta praxis att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är lydelsen som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Se, exempelvis, dom av den 2 februari 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Vilseledande försäkringsavtal) ( C‑208/21, EU:C:2023:64, punkt 76 och där angiven rättspraxis). Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan vara relevant för tolkningen av bestämmelsen … Se även dom av den 13 oktober 2022, Perfumesco.pl ( C‑355/21, EU:C:2022:791, punkt 39). Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan vara relevant för tolkningen av bestämmelsen.

6 En viss grad av harmonisering av brottsrekvisiten för ekonomisk brottslighet som skadar unionens intressen föreskrivs i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (EUT L 198, 2017, s. 29) (nedan kallat PIF-direktivet).

7 Gesetz zur Ausführung der EU-Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (federal lag om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten) av den 10 juli 2020 (BGBl. I S. s. 1648), 3 § stycke 2.

8 Europeiska åklagarmyndigheten arbetar genom ett nätverk av europeiska åklagare på unionsnivå (i Luxemburg) som leds av den europeiska chefsåklagaren. Europeiska åklagarmyndigheten består av europeiska åklagare, permanenta avdelningar (som kontrollerar och leder utredningarna och säkerställer enhetlighet inom Europeiska åklagarmyndighetens verksamheter), och kollegiet av europeiska åklagare (som består av en europeisk åklagare från varje medlemsstat). Den decentraliserade nivån består av europeiska delegerade åklagare från varje deltagande medlemsstat.

9 Artikel 8.1 i Eppo-förordningen.

10 Se artikel 86.2 FEUF och artikel 4 i Eppo-förordningen.

11 Se artikel 5.3 i Eppo-förordningen.

12 Se, särskilt, Corpus juris 2000, Grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en Europeisk åklagare, KOM(2001) 715 slutlig (Florensförslaget). Denna Corpus juris var en uppföljning av Corpus juris 1997 (Introducing penal provisions for the purpose of the financial interests of the European Union, Ed. Economica Paris, 1997) som lades fram av en grupp av experter som utsågs vid mötet med ordförandena för europeiska straffrättsliga föreningar vid universitet i Urbino (Italien) år 1995. Huvudförslaget i Corpus juris var att det skulle skapas ett enda rättsligt område, som reglerar både materiell och processuell straffrätt, varvid det sistnämnda innefattade ett förslag till inrättandet av en Europeisk åklagare. För mer information, se https://www.eppo.europa.eu/sv/bakgrund.

13 Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten COM(2013) 534 final (nedan kallat 2013 års förslag).

14 Ungern, Polen och Sverige är de medlemsstater som inte deltar. Danmark och Irland har möjlighet att inte delta i området för frihet, säkerhet och rättvisa.

15 Herrnfeld, H.H., Article 31, i Herrnfeld, H.H., Brodowski, D., och Burchard, C., European Public Prosecutor's Office. Article-by-Article Commentary, Bloomsbury Publishing, 2020, s. 300.

16 Se, i det avseendet, artikel 26.4 och 26.5 i 2013 års förslag: 4. Medlemsstaterna ska garantera att de utredningsåtgärder som avses i punkt 1, led a–j är föremål för godkännande från behörig rättslig myndighet i den medlemsstat där de ska genomföras och 5. De utredningsåtgärder som avses i punkt 1, led k–u ska vara föremål för rättsligt godkännande om så krävs enligt nationell lagstiftning i den medlemsstat där utredningsåtgärderna ska genomföras.

17 Protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (EUT C 115, 2008, s. 206).

18 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och de nationella parlamenten om översynen av förslaget till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten med beaktande av subsidiaritetsprincipen, i enlighet med protokoll nr 2, COM(2013) 851 final, s. 10 i den svenska språkversionen.

19 Herrnfeld, a.a. ovan i fotnot 15, s. 291.

20 Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten – Skriftliga kommentarer från den österrikiska och den tyska delegationen, Interinstitutionellt ärende: 2013/0255 (APP), DS 1237/15, den 21 april 2015.

21 Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten – Skriftliga kommentarer från den tyska delegationen, Interinstitutionellt ärende: 2013/0255 (APP), DS 1234/15, den 21 april 2015.

22 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (EUT L 130, 2014, s. 1) (nedan kallat direktivet om en europeisk utredningsorder).

23 I de skriftliga kommentarerna från Österrike och Tyskland föreslogs vidare följande: När lagstiftningen i den biträdande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat kräver ett domstolsgodkännande eller ett domstolsbeslut för erkännande av åtgärden, ska han eller hon lämna in beslutet och, i förekommande fall, det åtföljande domstolsgodkännandet till den behöriga rättsliga myndigheten i hans eller hennes medlemsstat för erkännande.

24 I de skriftliga kommentarerna från Tyskland angavs även följande: För att framhålla bara några huvudfrågor: Lydelsen i artikel 26a kommer att behöva vara tydlig i fråga om vem som fattar beslutet att beordra en åtgärd eller att begära att en åtgärd ska beordras av en domstol och vilken lagstiftning som är tillämplig för att beordra/begära sådana åtgärder. Den nuvarande lydelsen tycks lämna den frågan obesvarad eller ger kanske till och med den handläggande europeiska delegerade åklagaren ett val: Termen anvisa i punkt 1 klargör inte vem det är som ska fatta beslutet om att beordra en åtgärd. Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten – Skriftliga kommentarer från den tyska delegationen, Interinstitutionellt ärende: 2013/0255 (APP), DS 1234/15, den 21 april 2015. Se även Antagande av riktlinjer för Europeiska åklagarmyndighetens kollegium om tillämpningen av artikel 31 i förordning (EU) 2017/1939, kollegiets beslut 006/2022, s. 4, punkt 8 (Vidare behandlar artikel 31.3 inte uttryckligen situationer då både lagstiftningen i den handläggande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat och lagstiftningen i den biträdande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat kräver domstolsgodkännande).

25 Se Förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten – Övriga frågor. Rådets ordförandeskap 12344/16, den 20 september 2016, s. 5.

26 Förslag till avgörande av generaladvokaten Ćapeta i målet Rigall Arteria Management ( C‑64/21, EU:C:2022:453, punkt 43) (nedan kallad domen Rigall Arteria Management).

27 Även de mest entusiastiska forskarna inom critical legal studies skulle medge att rättsregler, såsom de är avfattade, begränsar domstolarnas tolkning. Se, exempelvis, Kennedy, D., A Critique of Adjudication (fin de siècle), Harvard University Press, Cambridge, 1997, s. 13.

28 Exempelvis i dom av den 28 januari 2020, kommissionen/Italien (Bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner) ( C‑122/18, EU:C:2020:41, punkt 43) (tolkning av en artikel mot bakgrund av den efterföljande artikeln), dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar) ( C‑584/19, EU:C:2020:1002, punkterna 56–69) (tolkning av en bestämmelse mot bakgrund av de inledande artiklarna i ett direktiv och direktivets skäl), och dom av den 24 februari 2022, Namur-Est Environnement ( C‑463/20, EU:C:2022:121, punkt 46) (tolkning av en bestämmelse i förhållande till det aktuella direktivet som helhet).

29 Exempelvis i dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. ( C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 47), och dom av den 27 november 2012, Pringle ( C‑370/12, EU:C:2012:756, punkt 135).

30 Exempelvis i dom av den 10 mars 2021, Ordine Nazionale dei Biologi m.fl. ( C‑96/20, EU:C:2021:191, punkterna 26 och 27), och dom av den 13 oktober 2022, Rigall Arteria Management ( C‑64/21, EU:C:2022:783, punkt 31).

31 I det avseendet, se dom av den 17 april 1986, Reed ( 59/85, EU:C:1986:157, punkt 15) (där domstolen slog fast att eftersom det inte förelåg något tecken på en allmän utveckling i samhället, omfattade ordet make inte en ogift partner). Samma ord förstods på ett annat sätt 32 år senare i förslaget till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Coman m.fl. ( C‑673/16, EU:C:2018:2, punkterna 56–58) (där han analyserade utvecklingen av synen på begreppet make eller maka, för att visa att ett ökande antal medlemsstater tolkar det som att det omfattar samkönade äktenskap).

32 Vid förhandlingen medgav även Europeiska åklagarmyndigheten att användningen av ordet however komplicerar saken vid tolkningen av artikel 31.3 i Eppo-förordningen.

33 Europeiska åklagarmyndigheten tillade vid förhandlingen att skäl 72 inte har något normativt värde och därför inte bör vara avgörande vid tolkningen av artikel 31.

34 Europeiska åklagarmyndigheten uppgav vid förhandlingen att ärendeakterna ibland innehåller tusentals sidor, vilket skulle kräva externa översättare, och därför skulle medföra betydande kostnader för Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet och ta månader eller till och med år att översätta.

35 Se fotnot 34 ovan.

36 I Eppo-förordningen föreskrivs en möjlighet att byta ut den medlemsstat i vilken utredningen äger rum fram till dess att ett beslut om att väcka åtal har fattats i enlighet med artikel 26.5 (i linje med artikel 36 i Eppo-förordningen).

37 Skäl 22 och artikel 14.2 i direktivet om en europeisk utredningsorder. Detta framhölls även i dom av den 11 november 2021, Gavanozov II ( C‑852/19, EU:C:2021:902, punkt 40).

38 Se, exempelvis, skälen 14, 20 och 54 samt artiklarna 12.3 och 34.3 i Eppo-förordningen.

39 Exempelvis dom av den 24 februari 2000, kommissionen/Frankrike ( C‑434/97, EU:C:2000:98, punkt 21).

40 Se punkterna 7 och 8 ovan.

41 Exempelvis dom av den 1 april 2004, kommissionen/Jégo-Quéré ( C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punkterna 36–38).

42 Å andra sidan, om EU-domstolen väljer alternativ 2, skulle det kräva ett ingripande av den österrikiska och den tyska lagstiftaren, eftersom det skulle medföra att dessa lagstiftningar, vilka anpassades till alternativ 1, är oförenliga med Eppo-förordningen. Den österrikiska regeringen uppgav vid förhandlingen att den är medveten om detta och att lagstiftningen i den staten naturligtvis skulle behöva anpassas till unionsrätten, om EU-domstolen beslutade att tolka Eppo-förordningen på ett annat sätt. Nämnda regering upprepade dock att den tolkning som avspeglas i deras lagstiftning är den korrekta tolkningen.

43 Allegrezza, S., och Mosna, A., Cross-border Criminal Evidence and the Future European Public Prosecutor: One Step Back on Mutual Recognition? i Bachmaier Winter, L. (red.) The European Public Prosecutor's Office. The Challenges Ahead, Springer, 2018, s. 141, se särskilt s. 146.

44 För en fängslande artikel om så kallade legal transplants och legal irritants, se Teubner, G., Legal irritants: Good Faith in British Law or How Unifying Law Ends Up in New Divergences, vol. 61(1), Modern Law Review, 1998, s. 11.

45 Se, exempelvis, Allegrezza och Mosna, a.a. ovan i fotnot 43, på s. 145 och 158 (som framhåller de faror för grundläggande rättigheter som uppstår exempelvis vid olika nivåer på de processuella garantierna och de processuella reglerna för verkställandet av utredningsåtgärder eller inhämtande av bevisning, och hävdar att ytterligare garantier behövs särskilt med avseende på bevisning). För en tidig varning rörande samma fråga, se Kaiafa-Gbandi, M., The Establishment of an EPPO and the Rights of Suspects and Defendants: Reflections upon the Commission's 2013 Proposal and the Council's Amendments, i Asp, P. (red,) The European Public Prosecutor's Office – Legal and Criminal Policy Perspectives, Stiftelsen Skrifter utgivna av Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, 2015, s. 245–246.

46 För ett tidigt förslag till villkor för en framtida unionsåklagare, när dess framgång är avhängig av en harmonisering av materiella straffrättsliga bestämmelser, se Peers, S., Mutual recognition and criminal law in the European Union: Has the Council got it wrong?, vol. 41, Common Market Law Review, 2004, s. 5, på s. 34.

47 För ett argument om att systemet med en europeisk utredningsorder faktiskt är enklare och mer effektivt än lagstiftningslösningarna i Eppo-förordningen, se Allegrezza och Mosna, a.a. ovan i fotnot 43, på s. 155 och 156.

48 Till skillnad från idén i Corpus juris om att skapa ett enda rättsligt område, vilken inte infördes i Eppo-förordningen, är lösningen med ett enda organ ett urvattnat alternativ som de deltagande medlemsstaterna kunde enas om. Se Mitsilegas, V., och Giuffrida, F., The European Public Prosecutor's Office and Human Rights, Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office, TMC Asser Press, 2018, på s. 89.

49 Genom att låna begrepp som fungerat väl vid förverkligandet av den inre marknaden, väcktes tanken att begreppet ömsesidigt erkännande även kunde användas i fråga om rättsligt samarbete. Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål. KOM(2000) 495 slutlig, Bryssel, den 26 juli 2000, s. 2.

50 Dom av den 20 februari 1979, Rewe-Zentral ( 120/78, EU:C:1979:42).

51 Schmidt, S.K., Mutual Recognition as a New Mode of Governance, Journal of European Public Policy, vol. 14(5), 2007, s. 667, s. 669, och Peers, S., Mutual Recognition and Criminal Law in the European Union: Has the Council Got It Wrong?, Common Market Law Review, vol. 41(1), 2004, s. 5, s. 20.

52 Schmidt, a.a. ovan i fotnot 51, på s. 672. Perišin, T., Free Movement of Goods and Limits of Regulatory Autonomy in the EU and WTO, T.M.C. Asser Press, 2008, s. 23.

53 Nicolaïdis, K., Trusting the Poles? Constructing Europe through Mutual Recognition, Journal of European Public Policy, vol. 14(5), 2007, s. 685.

54 Peers, a.a. i fotnot 51, på s. 24.

55 Peers, a.a. i fotnot 51, på s. 25.

56 Detta har erkänts av EU-domstolen. Se, exempelvis, yttrande 2/13 (Europeiska unionens anslutning till Europakonventionen) av den 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punkt 191), där domstolen slog fast att principen om ömsesidigt erkännande innebär, särskilt när det gäller området med frihet, säkerhet och rättvisa, att var och en av medlemsstaterna, utom under exceptionella omständigheter, anser att alla de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och, särskilt, de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten.

57 Iglesias Sánchez, S., och González Pascual, M., Fundamental Rights at the Core of the EU AFSJ, i Iglesias Sánchez, S., och González Pascual, M. (red,), Fundamental Rights in the EU Area of Freedom, Security and Justice, Cambridge University Press, 2021, på s. 8 och 9 (där det görs gällande att omsorgen om grundläggande rättigheter utlöste skapandet av en stegvis inskränkning av ömsesidigt förtroende, vilket syns i utvecklingen av domstolens praxis och den positiva harmoniseringen på området för frihet, säkerhet och rättvisa.

58 Se, exempelvis, artiklarna 3, 4 och 4a i rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 om ändring av rambesluten 2002/584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF och om stärkande av medborgarnas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den berörda personen inte var personligen närvarande vid förhandlingen (EUT L 81, 2009, s. 24), och artikel 11 i direktivet om en europeisk utredningsorder.

59 Se, exempelvis, Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 142, 2012, s. 1), och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden (EUT L 65, 2016, s. 1).

60 I fråga om den rättspraxis som tillåter ytterligare sätt att inte verkställa en europeisk arresteringsorder, se dom av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru ( C‑404/15 och C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkterna 93 och 94), och dom av den 15 oktober 2019, Dorobantu ( C‑128/18, EU:C:2019:857, punkterna 52 och 55).

61 Enligt artikel 2 c i direktivet om en europeisk utredningsorder kan utfärdande myndighet vara en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet liksom en annan behörig myndighet, enligt den utfärdande statens definition, om utredningsordern godkänns av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare i den utfärdande staten. Detta är ett mer omfattande begrepp än begreppet utfärdande rättslig myndighet med avseende på den europeiska arresteringsordern, som inte omfattar allmän åklagare. Beträffande denna skillnad specifikt, se dom av den 8 december 2020, Staatsanwaltschaft Wien (Förfalskade banköverföringar) ( C‑584/19, EU:C:2020:1002, punkterna 74 och 75).

62 Artikel 1.1 i direktivet om en europeisk utredningsorder.

63 Artikel 6.1 i direktivet om en europeisk utredningsorder.

64 Dom av den 16 december 2021, Spetsializirana prokuratura (Uppgifter om trafik och lokalisering) ( C‑724/19, EU:C:2021:1020, punkt 53) (där domstolen framhöll att den verkställande myndigheten inte kan pröva huruvida en europeisk utredningsorder överensstämmer med villkoren för dess utfärdande enligt direktivet, eftersom det i annat fall skulle undergräva det system med ömsesidigt förtroende som ligger till grund för det direktivet).

65 Se även skäl 22 i direktivet om en europeisk utredningsorder.

66 Se även skäl 19 i direktivet om en europeisk utredningsorder.

67 För ett argument om att ömsesidigt erkännande enligt unionsrätten är begränsat, i den meningen att det inte sker något automatiskt godkännande i den verkställande medlemsstaten, se Möstl, M., Preconditions and Limits of Mutual Recognition, Common Market Law Review, vol, 47(2), Kluwer Law International, 2010, s. 405, på s. 412, 418 och 420.

68 För samma slutsats, se Mitsilegas och Giuffrida, a.a. ovan i fotnot 48, på s. 89.

69 Denna bestämmelse utgör naturligtvis endast ett mer konkret uttryck för skyldigheten för alla unionsorgan att respektera stadgan, vilken anges i artikel 51.1 i stadgan.

70 I artikel 31.5 i Eppo-förordningen föreskrivs följande: När den biträdande europeiska delegerade åklagaren anser att a) anvisningen är ofullständig eller innehåller en uppenbar relevant felaktighet, b) åtgärden av motiverade och objektiva skäl inte kan vidtas inom den tidsfrist som anges i anvisningen, c) en alternativ men mindre ingripande åtgärd skulle kunna åstadkomma samma resultat som den anvisade åtgärden, eller d) den anvisade åtgärden inte finns eller inte skulle vara tillgänglig i ett liknande inhemskt ärende enligt lagstiftningen i hans eller hennes medlemsstat, ska han eller hon informera sin övervakande europeiska åklagare och rådgöra med den handläggande europeiska delegerade åklagaren i syfte att lösa frågan bilateralt.

71 Se, i det avseendet, Herrnfeld, a.a. ovan i fotnot nr 15, på s. 293–295. Intressant nog anser Allegrezza och Mosna att samarbetsmekanismen mellan de två delegerade åklagarna utgör en börda för förenklingen och påskyndandet av gränsöverskridande utredningar, särskilt eftersom det inte finns någon tidsgräns kopplad till verkställandet av utredningsåtgärden. Allegrezza och Mosna, a.a. ovan i fotnot 43, på s. 154 och 155.

72 Vad gäller tillåtligheten av bevisning, föreskrivs det i artikel 37.1 i Eppo-förordningen endast att bevisning inte får avvisas vid en nationell domstol enbart på grund av att bevisningen har inhämtats i en annan medlemsstat eller i enlighet med lagstiftningen i en annan medlemsstat.

73 Allegrezza och Mosna har dragit slutsatsen att förfarandet för samarbete mellan de två delegerade åklagarna faktiskt kommer att betyda att både den handläggande europeiska delegerade åklagarens lagstiftning och den biträdande europeiska delegerade åklagarens lagstiftning kommer att iakttas. Allegrezza och Mosna, a.a. ovan i fotnot 43, på s. 153.

74 Rätt till tolkning och översättning, rätt till information och tillgång till material rörande ärendet, rätt till tillgång till försvarare och rätt att kontakta tredje parter och få en tredje part underrättad vid frihetsberövande, rätt att tiga och rätt till oskuldspresumtion, samt rätt till rättshjälp.

75 Inbegripet uttryckligen möjligheten att lägga fram bevisning, begära att experter utses eller att expertgranskning sker och att vittnen hörs samt att begära att Europeiska åklagarmyndigheten utverkar dessa åtgärder på försvarets vägnar.

76 Se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Richard de la Tour i målet MM ( C‑414/20 PPU, EU:C:2020:1009, punkt 133) (där han förklarade att ett effektivt domstolsskydd kräver att villkoren för att utfärda en europeisk arresteringsorder måste bli föremål för prövning i det skede av det straffrättsliga förfarandet som följer på utlämnandet, om inget rättsmedel föreskrevs i ett tidigare skede).

77 Ett tydligt exempel är harmoniseringen av normerna för utevarodomar. Den lösning som valdes i artikel 4a i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder stämde inte överens med skyddsnivån i Spanien, vilket stod klart i domen Melloni. Som bekant fann emellertid EU-domstolen att när unionsharmonisering sker, kan nationella normer med ett starkare skydd inte stå i vägen för verkan av systemet med ömsesidigt förtroende. Dom av den 26 februari 2013, Melloni ( C‑399/11, EU:C:2013:107, punkterna 62–64).