Förslag till avgörande av generaladvokat Laila Medina föredraget den 25 januari 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Se dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 101), och särskilt uppsatt beslut av den 13 november 2019, Hamed och Omar ( C‑540/17 och C‑541/17, EU:C:2019:964, punkt 43).

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat förfarandedirektivet).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), EUT L 337, 2011, s. 9 (nedan kallat skyddsdirektivet).

6 Se målen El Baheer (C‑288/23) och Cassen (C‑551/23) och förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour i Generalstaatsanwaltschaft Hamm (begäran om utlämning av en flykting till Turkiet) ( C‑352/22, EU:C:2023:794), och, för en närmare beskrivning, fotnot 33 i det förslaget till avgörande.

7 United Nations Treaty Series, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954), som trädde i kraft den 22 april 1954.

8 Beslut av den 13 november 2019 ( C‑540/17 och C‑541/17, EU:C:2019:964).

9 Den senare frågeställningen är en följd av frågan som hänskjutits för förhandsavgörande, och domstolen har ombett parterna att ge sin syn på frågeställningen vid förhandlingen.

10 Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/13 (Europeiska unionens anslutning till Europakonventionen) av den 18 december 2014 ( EU:C:2014:2454, punkt 168).

11 Dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 83).

12 Ibidem, punkt 85. Konventionen undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen)

13 Dom av den 21 december 2011, N.S. m.fl., ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkt 81, nedan kallad domen N.S m.fl.).

14 Frasen särskilda omständigheter betonas i yttrande 2/13 (Europeiska unionens anslutning till Europakonventionen) av den 18 december 2014, ( EU:C:2014:2454, punkt 191), och i dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 84), där domstolen anför att principen om ömsesidigt erkännande kräver, särskilt på området frihet, säkerhet och rättvisa, att varje medlemsstat, förutom under särskilda omständigheter, ska anse att alla andra medlemsstater följer unionsrätten och särskilt de mänskliga rättigheterna som erkänns av unionsrätten. Min kursivering.

15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Jawo ( C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 84 och där angiven rättspraxis).

16 Se skäl 5 i Dublin III-förordningen.

17 Domen N.S. m.fl., punkt 81.

18 Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1).

19 Domen N.S. m.fl., punkt 94.

20 Jag ska tillägga att domstolen i sin grundläggande dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl., ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), ytterligare nyanserade kravet på systembrister och anförde att en överföring i sig kan medföra en verklig risk för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan, så att överföringen av en asylsökande skulle medföra en verklig och dokumenterad risk för en betydande och varaktig försämring av personens hälsostatus. Som en följd kan en sådan risk föreligga, oavsett kvaliteten på mottagandet och omvårdnaden som står till buds i medlemsstaten som är ansvarig för prövningen av ansökan.

21 Om de tyska myndigheternas behörighet hursomhelst inte bygger på det tredje stycket i artikel 3.2 i Dublin III-förordningen kan de myndigheterna likväl basera sin behörighet på artikel 17.1 i samma förordning. Jag ser inget skäl till varför den diskretionära klausulen i artikel 17.1 i Dublin III-förordningen inte skulle kunna tillämpas på scenariot i domen N.S. m.fl. Det kan exempelvis vara fallet då dessa myndigheter inte önskar följa kriterierna i kapitel III i den förordningen och i stället föredrar att göra en skönsmässig bedömning för att bli den medlemsstat som är ansvarig för att pröva den aktuella asylansökan. Men det är värt att notera att ingen hänvisning görs till den bestämmelsen i förevarande mål.

22 Domar av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 76), och av den 22 februari 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Familjesammanhållning – Redan beviljat skydd) ( C‑483/20, EU:C:2022:103, punkt 23).

23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Familjesammanhållning – Redan beviljat skydd) ( C‑483/20, EU:C:2022:103, punkterna 28 och 29).

24 Se, för ett liknande resonemang, domen N.S. m.fl., punkterna 78–80. Se även dom av den 19 mars 2019, Jawo ( C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 85), och dom av den 22 februari 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Familjesammanhållning – Redan beviljat skydd) ( C‑483/20, EU:C:2022:103, punkt 29).

25 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 85), och särskilt uppsatt beslut av den 13 november 2019, Hamed och Omar ( C‑540/17 och C‑541/17, EU:C:2019:964, punkterna 34–36).

26 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Familjesammanhållning – Redan beviljat skydd) ( C‑483/20, EU:C:2022:103, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

27 Se punkt 27 ovan.

28 För en kritisk översyn av definitionen av begreppet ömsesidigt förtroende, se Xanthopoulou, E., Mutual trust and rights in EU criminal and asylum law: Three phases of evolution and the uncharted territory beyond blind trust, (2018), 55, Common Market Law Review, vol. 55, nr 2, 2018, s. 489–509.

29 Se Lenaerts, K. La vie après l’avis: Exploring the principle of mutual (yet not blind) trust, Common Market Law Review, vol. 54, nr 3, 2017, s. 805–840.

30 Se, för ett liknande resonemang, domen N.S. m.fl., punkt 106.

31 Se Europadomstolens dom av den 21 januari 2011, M.S.S. mot Belgien och Grekland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609) som består av två separata anklagelser som har att göra med medvetenheten om de bristfälliga asylförfarandena och förvarsvillkoren och levnadsvillkoren i strid med Europakonventionen.

32 Hoogenboom, A., Origin and Meaning of Mutual Recognition as Foundational Principle in the European Integration Process, Europarättslig Tidskrift, vol. 17, nr 2, 2014, s. 237–265, tillgänglig på https://ssrn.com/abstract=2477453.

33 Vad gäller inremarknadsfrågor är principen om ömsesidigt erkännande emellertid inte automatisk (se, exempelvis, Janssens, C., The principle of mutual recognition in EU law, OUP Oxford, 2013, del I, kapitlen 2 och 4).

34 Se Mitsilegas, V., Mutual Recognition of Positive Asylum Decisions in the European Union, tillgänglig på https://free-group.eu/2015/05/12/mutual-recognition-of-positive-asylum-decisions-in-the-european-union/.

35 Se artikel 78.2 a och 78.2 b FEUF.

36 Se, i analogi med detta, artikel 67.3 och 67.4 FEUF som handlar om erkännandet av vissa rättsliga och utomrättsliga avgöranden, där båda stycken uttryckligen hänvisar till ömsesidigt erkännande, och artikel 82.1 FEUF som säger att det straffrättsliga samarbetet inom unionen ska bygga på principen om ömsesidigt erkännande. Se även artikel 53.1 FEUF om ömsesidigt erkännande av examens- utbildnings- och behörighetsbevis. Omvänt innehåller inte artikel 78 FEUF några hänvisningar till ömsesidigt erkännande av beslut som ger internationellt skydd.

37 Se, när det gäller fri rörlighet för arbetstagare, artikel 45 FEUF, etableringsfrihet, artikel 49 FEUF, och friheten att tillhandahålla tjänster, artikel 56 FEUF. Beträffande fördragsbestämmelserna om fri rörlighet som den lämpligaste grunden för principen om ömsesidigt erkännande, se Janssens, C., i fotnot 34 ovan anfört arbete, s. 29.

38 Se, exempelvis, dom av den 4 december 1974, Van Duyn ( 41/74, EU:C:1974:133), om fri rörlighet för arbetstagare, dom av den 21 juni 1974, Reyners ( 2/74, EU:C:1974:68), om etableringsfrihet, och dom av den 3 december 1974, van Binsbergen ( 33/74, EU:C:1974:131), om friheten att tillhandahålla tjänster.

39 Se förslag till avgörande av generaladvokat Pikamäe i målet Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Familjesammanhållning – Redan beviljat skydd) (C‑483/20, EU:C:2021:780, punkt 42), där han argumenterar för att artikel 33.2 a i förfarandedirektivet utgör en form av underförstått erkännande av att den första medlemsstaten gjort en korrekt bedömning av huruvida ansökan om internationellt skydd var välgrundad. Min kursivering.

40 Se, exempelvis, dom av den 14 maj 2019, M m.fl., (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 72).

41 Samtidigt som det kan argumenteras för att artikel 78.2 FEUF ger unionslagstiftaren behörighet att genomföra snarare än att skapa en enhetlig status och att den enhetliga statusen är inbyggd i principen om ömsesidigt erkännande så anser jag med andra ord att formuleringen och strukturen i artikel 78.1 och 78.2 tydliggör att fördragets författare inte hade den avsikten.

42 Se, i analogi med detta, dom av den 15 januari 2014, Association de médiation sociale ( C‑176/12, EU:C:2014:2, punkt 45).

43 Se bland annat även formuleringen i artikel 3.2 FEU som talar om lämpliga åtgärder när det gäller asyl.

44 Kamminga, M. (2020). Extraterritoriality, i R. Wolfrum (red.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2020, tillgänglig på https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1040?print. Se även UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Note on the Extraterritorial Effect of the Determination of Refugee Status under [the Geneva] Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, EC/SCP/9, 24 augusti 1978. Avsteg från denna princip är dock tillåtna. Se Milanović, M., From Compromise to Principle: Clarifying the Concept of State Jurisdiction in Human Rights Treaties, Human Rights Law Review, Vol. 8, nr 3, 2008, s. 411–448, tillgänglig på https://doi.org/10.1093/hrlr/ngn021.

45 Se Europadomstolens avgörande av den 5 mars 2020, M.N. m.fl. mot Belgien (nr 3599/18, CE:ECHR:2020:0505DEC000359918, §§ 98–102), som gällde frågan om huruvida en syrisk familjs viseringsansökan av humanitära skäl vid den belgiska ambassaden i Beirut utlöste den svarande statens människorättsliga lagstadgade skyldigheter. Europadomstolens stora avdelning erinrade inte bara om att en stats juridiska behörighet för att uppfylla syftet i artikel 1 primärt [är] territoriell, utan betonade även sin ansats där varje extraterritoriellt utövande av jurisdiktion som en allmän regel definieras och begränsas av de andra relevanta staternas suveräna territoriella rättigheter. Se även Gammeltoft-Hansen, T., och Tan, N.F., Adjudicating old questions in refugee law: MN and Others v Belgium and the limits of extraterritorial refoulement, European Migration Law Blog, 2020, tillgänglig på https://eumigrationlawblog.eu/.

46 Europadomstolen har gjort gällande att det måste verifieras att principen om ömsesidigt erkännande inte tillämpas automatiskt och mekaniskt till förfång för mänskliga rättigheter (Europadomstolens dom av den 23 maj 2016, Avotiņš mot Lettland, CE:ECHR:2016:0523JUD001750207, §§ 105–127, särskilt § 116). I sitt tillägg till domen av den 9 juli 2019, Romeo Castaño mot Belgien (CE:ECHR:2019:0709JUD000835117), hänvisar domare Spano till EU-mekanismer för ömsesidigt erkännande.

47 Protokoll (nr 24) om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater (EUT C 202, 2016, s. 204).

48 Se, bland annat, dom av den 17 april 2018, Egenberger ( C‑414/16, EU:C:2018:257, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

49 Se förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour i målet Generalstaatsanwaltschaft Hamm (begäran om utlämning av en flykting till Turkiet) ( C‑352/22, EU:C:2023:794, punkt 65).

50 Vid förhandlingen i förevarande mål hänvisade den italienska regeringen till domen av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Barn till flyktingar, fött utanför den mottagande staten) ( C‑720/20, EU:C:2022:603, punkt 42), där domstolen fastslog att det inte kan göras avsteg från den tydliga ordalydelsen i en bestämmelse i Dublin III-förordningen för att upprätthålla syftet med att förhindra sekundära förflyttningar under asylprocessen i Europeiska unionen. Enligt den italienska regeringen kan den bedömningen tolkas som att avsteg inte kan göras från den allmänna principen om ömsesidigt erkännande för att uppnå syftet att förhindra sekundära förflyttningar. Men jag bör påpeka att den italienska regeringen inte hänförde sig till den tydliga ordalydelsen för ömsesidigt erkännande av flyktingstatus i någon primär- eller sekundärrättslig EU-bestämmelse, utan i stället hänvisade till artikel 78.2 a FEUF, rent specifikt formuleringen som tillåter unionslagstiftarens antagande av åtgärder för att genomföra en enhetlig status.

51 Se dom av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Barn till flyktingar, fött utanför den mottagande staten) ( C‑720/20, EU:C:2022:603, punkt 33).

52 Se även domar av den 26 juli 2017, A.S. ( C‑490/16, EU:C:2017:585), och av den 26 juli 2017, Jafari ( C‑646/16, EU:C:2017:586), där domstolen avvisade generaladvokat Sharpstons argument om icke-tillämpning av Dublin III-förordningen under de särskilda omständigheterna vid flyktingkrisen år 2015.

53 Artikel 1 i Dublin III-förordningen.

54 Se, exempelvis, artikel 18.1 i Dublin III-förordningen.

55 Mitsilegas, V. (2017), Humanizing solidarity in European refugee law: The promise of mutual recognition, Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 24, nr 5, s. 721–739.

56 Vavoula, N., Information Sharing in the Dublin System: Remedies for Asylum Seekers In-Between Gaps in Judicial Protection and Interstate Trust, German Law Journal, vol. 22(3), 2021, s. 381–415.

57 Mitsilegas, V., Humanizing solidarity in European refugee law: The promise of mutual recognition, citerad i fotnot 56 ovan.

58 Se, bland annat, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst, COM(2009) 262 slutlig, s. 27–28.

59 Se skäl 7 i Dublin III-förordningen.

60 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2018, A ( C‑404/17, EU:C:2018:588, punkt 30), samt generaladvokat Hogans förslag till avgörande i målet Addis ( C‑517/17, EU:C:2020:225, punkt 74).

61 Se punkterna 37–39 ovan.

62 Se punkt 58 ovan.

63 Särskilt uppsatt beslut av den 13 november 2019, Hamed och Omar ( C‑540/17 och C‑541/17, EU:C:2019:964, punkt 42). Min kursivering.

64 Se skälen 5, 6 och 9 i skyddsdirektivet. Enligt artikel 1 i detta direktiv inför direktivet normer för, för det första, när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd och, för det andra, en enhetlig status för flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och, för det tredje, innehållet i det beviljade skyddet.

65 Med inspiration av Europeiska rådets slutsatser från mötet i Tammerfors lades genom skäl 3 i skyddsdirektivet till att unionslagstiftaren har avsett säkerställa att det gemensamma europeiska asylsystemet, som detta direktiv bidrar till att fastställa, ska grunda sig på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen. Ett antal bestämmelser i skyddsdirektivet hänvisar dessutom till bestämmelser i den konventionen (se artiklarna 9.1, 12.1 a, 14.6 och 25.1 i skyddsdirektivet) eller upprepar innehållet i dessa (se bland annat artiklarna 2 d, 11, 12.2 och 21.2 i skyddsdirektivet).

66 Se skäl 12 i skyddsdirektivet.

67 Se dom av den 14 maj 2019, M m.fl., (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 89 och där angiven rättspraxis).

68 Se artiklarna 22–30 i skyddsdirektivet.

69 Se även artikel 28 i Genèvekonventionen, enligt vilken flyktingstatus ska godtas av en annan fördragsslutande stat.

70 Se rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 (EUT L 132, 2011, s. 1).

71 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2021, M m.fl. (Överföring till en medlemsstat) ( C‑673/19, EU:C:2021:127, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

72 Domstolen har också fastslagit att den andra medlemsstaten, med avseende på direktiv 2003/109/EG, bör kontrollera om tredjelandsmedborgaren uppfyller villkoren för att erhålla uppehållstillstånd eller få det förnyat. Det kan vara fallet även om den medborgaren har ett giltigt uppehållstillstånd i en annan medlemsstat på de grunder som den senare beviljade honom eller henne flyktingstatus (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2023, Stadt Frankfurt am Main and Stadt Offenbach am Main (Förnyelse av ett uppehållstillstånd i den andra medlemsstaten) ( C‑829/21 och C‑129/22, EU:C:2023:525). Enligt det direktivet krävs därför att den andra medlemsstaten erkänner förefintligheten av ett uppehållstillstånd som beviljats i den första medlemsstaten, men det är den andra medlemsstatens uppgift att fastställa om den berörda personen uppfyller de materiella villkoren för att beviljas uppehållstillstånd. Den andra medlemsstaten får med andra ord införa villkor för bosättning, inklusive att personen uppfyller integrationsvillkor.

73 Se punkt 68 ovan.

74 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

75 Dessutom ska, i enlighet med artikel 4.3 a) till c) i skyddsdirektivet, bedömningen av en ansökan om internationellt skydd genomföras på individuell grund och hänsyn ska även tas till alla uppgifter av relevans eftersom de hänför sig till ursprungslandet vid tidpunkten för fattandet av det nya beslutet, utsagorna och dokumentation som visar förföljelse eller allvarlig skada och sökandens individuella ställning och personliga omständigheter.

76 Dom av den 15 april 2021, État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) ( C‑194/19, EU:C:2021:270, punkt 42 och där angiven rättspraxis). Den frågeställningen är emellertid inte föremål för de aktuella förhandlingarna och har därför inte diskuterats här.

77 Se, exempelvis, dom av den 8 maj 2014, N. ( C‑604/12, EU:C:2014:302, punkterna 49 och 50), där domstolen tillämpade principen om god förvaltningssed på ett förfarande om beviljande av subsidiärt skydd.

78 Se artikel 34.1 i Dublin III-förordningen.

79 Se punkt 43 ovan om distinktionen mellan förlorat förtroende när det gäller levnadsvillkor och förlorat förtroende när det gäller asylförfaranden.

80 Se artikel 20.1 i Dublin III-förordningen, som ger stöd för det kravet. Se även UNHCR, Improving the quality of decision-making, Refugee Status Determination, 2016, s. 5, EC/67/SC/CRP.12.

81 I artikel 31.3 i förfarandedirektivet klargörs att om en ansökan är föremål för det förfarande som föreskrivs i [Dublin III-förordningen] ska tidsfristen på sex månader inledas vid den tidpunkt då det i enlighet med den förordningen fastställs vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen samt sökanden befinner sig på den medlemsstatens territorium och har tagits om hand av den behöriga myndigheten. I förevarande mål innebär den bestämmelsen ett krav på att Tyskland behandlar QY:s ansökan inom sex månader efter fastställandet av att Tyskland är den medlemsstat som är ansvarig för att behandla hennes ansökan.

82 Om utbytet av uppgifter inte kan äga rum inom den angivna tidsfristen på fem veckor får den andra medlemsstaten fatta beslut oberoende av begäran.

83 Här bör hänvisas till skyldigheten att samarbeta lojalt och i god tro enligt vad som stipuleras i artikel 4.3 FEU.