Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 13 juni 2024
Hänvisat till av
I mål C‑123/22, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 260.2 FEUF, som väckts den 21 februari 2022,
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot, S. Rodin och L.S. Rossi, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 november 2023,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2008/115/EG
Direktiv 2013/32/EU
Ungersk rätt
Lagen om rätt till asyl
Lagen om landets gränser
Domen kommissionen/Ungern från 2020
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
Prövning av talan
Fördragsbrottet
Parternas argument
Domstolens bedömning
– Huruvida talan kan tas upp till prövning
– Prövning i sak
De ekonomiska påföljderna
Parternas argument
Domstolens bedömning
– Standardbelopp
– Löpande vite
Rättegångskostnader
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
2 Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) har följande lydelse:
3 I artikel 6.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
4 I artikel 12.1 i samma direktiv föreskrivs följande:
5 Artikel 13.1 i samma direktiv har följande lydelse:
6 Artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) har följande lydelse:
7 I artikel 24.3 i samma direktiv föreskrivs följande:
8 Artikel 43 i direktiv 2013/32, med rubriken Gränsförfaranden, har följande lydelse:
9 I artikel 46.5 och 46.6 i samma direktiv föreskrivs följande:
10 I 5 § 1 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (lag nr LXXX från år 2007 om rätt till asyl) av den 29 juni 2007 (Magyar Közlöny 2007/83) (nedan kallad lagen om rätt till asyl) föreskrivs följande:
11 80/H § i lagen om rätt till asyl har följande lydelse:
12 I 80/J § första stycket i lagen om rätt till asyl föreskrivs följande:
13 I 5 § az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (lag nr LXXXIX från år 2007 om landets gränser), av den 4 juli 2007 (Magyar Közlöny 2007/88) (nedan kallad lagen om landets gränser), föreskrivs följande:
14 I domen kommissionen/Ungern från 2020 fann domstolen att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5, 6.1, 12.1 och 13.1 i direktiv 2008/115, artiklarna 6, 24.3, 43 och 46.5 i direktiv 2013/32 och artiklarna 8, 9 och 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96) av följande skäl:
15 Genom skrivelse av den 26 januari 2021 uppmanade generaldirektören för kommissionens Generaldirektorat för migration och inrikes frågor den ungerska regeringen att informera henne om de åtgärder som vidtagits för att fullt ut följa domen kommissionen/Ungern från 2020.
16 Den 26 februari 2021 besvarade den ungerska regeringen skrivelsen och uppgav att transitområdena Röszke och Tompa hade stängts som en följd av domen av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367). Ungern ansåg sig därför ha följt domen kommissionen/Ungern från 2020 såvitt gäller placeringen av asylsökande i förvar.
17 Vad gäller tillgången till förfarandet för internationellt skydd och avlägsnande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet ansåg den ungerska regeringen att den, för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020, stod inför ett konstitutionellt dilemma vid genomförandet av de skyldigheter som åvilar Ungern enligt unionsrätten. Den 25 februari 2021 lämnade den ungerska regeringen följaktligen in en begäran till Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern) för att få klargjort huruvida Magyarország Alaptörvénye (Ungerns grundlag) kunde tolkas så, att Ungern får verkställa en skyldighet som följer av unionsrätten som, i avsaknad av ändamålsenlig verkan för unionsrätten, kan få till följd att en tredjelandsmedborgare som uppehåller sig olagligt i Ungern stannar kvar på obestämd tid och följaktligen i praktiken blir en del av Ungerns befolkning.
18 Den 9 juni 2021 skickade kommissionen en formell underrättelse till Ungern vari den gav uttryck för sin åsikt att Ungern inte hade vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020. Kommissionen riktade en formell uppmaning till Ungern att yttra sig enligt artikel 260.2 FEUF inom två månader. I den formella underrättelsen hänvisades det till fyra överträdelser som identifierades i domen.
19 Den 9 augusti 2021 svarade den ungerska regeringen på den formella underrättelsen och uppgav att den inte kunde uttala sig om huruvida domen kommissionen/Ungern från 2020 var verkställbar förrän förfarandet vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen), som nämns i punkt 17 ovan, var avslutat. Nämnda regering begärde att kommissionen skulle vänta med att fullfölja förfarandet för verkställighet av domen kommissionen/Ungern från 2020 till dess att förfarandet vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) hade slutförts för att säkerställa iakttagande av den konstitutionella dialogen. Samma regering anförde även att till skillnad från vad kommissionen gjort gällande då den betonade unionsrättens undantagslösa företräde så har konstitutionella bestämmelser företräde.
20 Den 7 december 2021 meddelade Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) beslut nr 32/2021 (XII.20) i vilket den, för det första, slog fast att så länge Europeiska unionen i praktiken inte utövade en delad befogenhet, kunde Ungern utöva denna befogenhet. Nämnda domstol slog för det andra fast att om det förhållandet att unionens bristande utövade av en delad befogenhet innebar ett åsidosättande av rätten till identitet för personer som är bosatta i Ungern, var den ungerska staten skyldig att säkerställa skydd för denna rättighet och, för det tredje, att skydd för Ungerns oeftergivliga rätt att bestämma över sin territoriella integritet, sin befolkning, sin regeringsform och sin statliga struktur utgjorde en del av landets konstitutionella identitet.
21 Kommissionen ansåg att Ungern fortfarande inte hade rättat sig efter domen kommissionen/Ungern från 2020 och väckte därför förevarande talan den 21 februari 2022.
22 Genom beslut av domstolens ordförande av den 1 april 2022 vilandeförklarades förfarandet på begäran av kommissionen i enlighet med artikel 55.1 b i domstolens rättegångsregler. Genom beslut av den 21 september 2022 beslutade domstolens ordförande att förfarandet skulle återupptas, likaså på begäran av kommissionen, i enlighet med artikel 55.2 i rättegångsreglerna.
23 Kommissionen har inledningsvis medgett att transitområdena Röszke och Tompa stängts. Ansökan innehåller således inte några utvecklande resonemang gällande den andra överträdelsen som konstaterades i domen kommissionen/Ungern från 2020, det vill säga att personer som ansökte om internationellt skydd i dessa transitområden generellt hölls kvar i förvar.
24 Vad gäller den fjärde överträdelsen som konstaterades i den domen, det vill säga åsidosättande av rätten för personer som ansöker om internationellt skydd att stanna i Ungern till dess fristen för utövande av rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut och, om de har utövat denna rätt inom den föreskriva fristen, i avvaktan på resultatet av omprövningen, att ansökan endast avser en annan situation än en krissituation orsakad av massinvandring. I punkterna 290 och 291 i domen kommissionen/Ungern från 2020 slog domstolen fast att det förelåg en överträdelse gällande en krissituation orsakad av massinvandring endast såvitt gäller det generellt tillämpliga systemet med förvar i transitområdena Röszke och Tompa. Detta system har emellertid upphört i och med att dessa områden stängts.
25 Kommissionen anser dock att stängningen av transitområdena Röszke och Tompa inte är tillräckligt för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020. Detsamma gäller de ändringar som gjordes av lagen om rätt till asyl i juni 2020, i samband med covid-19-pandemin, genom vveszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény (2020 års lag nr LVIII om övergångsbestämmelser om upphörande av den förhöjda beredskapen och om den epidemiologiska krisen), av den 17 juni 2020 (Magyar Közlöny 2020/144) (nedan kallad 2020 års lag). Dessa ändringar strider nämligen mot unionsrätten, vilket kommissionen gjort gällande i det mål som avgjordes genom dom av den 22 juni 2023, kommissionen/Ungern (Avsiktsförklaring före en asylansökan) ( C‑823/21, EU:C:2023:504) (nedan kallad domen kommissionen/Ungern från 2023).
26 Den ungerska regeringen har för övrigt underförstått medgett att de överträdelser som konstaterades i domen kommissionen/Ungern från 2020 fortsatte, då nämnda regering angett att man inte kunde uttala sig om domens verkställbarhet i väntan på avgörandet från Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) som nämns i punkt 20 ovan.
27 Vad för det första gäller den faktiska tillgången till förfarandet för internationellt skydd, så följer det av punkterna 104 och 106 i domen kommissionen/Ungern från 2020 samt av punkt 1 första strecksatsen i domslutet till denna dom att Ungern, för att följa domen, ska vidta nödvändiga åtgärder för att tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska ha faktisk möjlighet att utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd på ungerskt territorium, inklusive vid gränsen.
28 För att följa domen kommissionen/Ungern från 2020 krävs särskilt att 80/J § första stycket i lagen om rätt till asyl ändras. I denna bestämmelse föreskrivs att en asylansökan vid en krissituation orsakad av massinvandring endast får lämnas in i berörda transitområden, med vissa undantag. Ungern har emellertid varken ändrat eller upphävt denna bestämmelse. Sedan transitområdena Röszke och Tompa stängts är det omöjligt att lämna in en sådan ansökan i Ungern.
29 Vid tidpunkten då den frist som fastställdes i den formella underrättelsen löpte ut förelåg en krissituation orsakad av massinvandring fortfarande i hela Ungern. A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet (regeringsdekret nr 41/2016 om förklaring av att det råder en krissituation orsakad av massinvandring i hela Ungern, samt om regler för krissituationens fastställande, förekomst och upphörande), av den 9 mars 2016 (Magyar Közlöny 2016/33.), förlängdes nämligen av den ungerska regeringen till och med den 7 mars 2022, enligt artikel 1 i a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet módosításáról szóló 509/2021. (IX. 3.) Korm. rendelet (regeringsdekret nr 509/2021 om ändring av regeringsdekret nr 41/2016 (III. 9.) om förklaring av att det råder en krissituation i hela Ungern orsakad av massinvandring, samt om regler för krissituationens fastställande, förekomst och upphörande), av den 3 september 2021 (Magyar Közlöny 2021/162.). Därefter förlängdes den rättsliga regleringen av den kris som orsakats av massinvandring åtminstone till och med den 7 mars 2024.
30 Vad gäller 2020 års lag så infördes genom denna lag endast ytterligare övergångsregler med anledning av covid-19-pandemin. Denna lag kan emellertid inte anses utgöra en åtgärd för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020, eftersom den antogs innan domen meddelades i den särskilda kontext som pandemin utgjorde. Lagen avsåg inledningsvis endast äga tillämpning till och med den 31 december 2020 innan den förlängdes till och med den 31 december 2023.
31 Ungern har för övrigt inte påstått att 2020 års lag utgör ett redskap för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020. Det faktum att nämnda lag, på grund av Ungerns komplexa asylsystem, var föremål för ett förfarande enligt artikel 258 FEUF i samband med det mål som avgjordes genom domen kommissionen/Ungern från 2023 innebär inte att Ungerns rätt till försvar har åsidosatts i förevarande fall.
32 Vad för det andra gäller avlägsnande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i Ungern så har 5 § 1 ter i lagen om landets gränser inte varken upphävts eller ändrats. Ungerska bestämmelser tillåter således fortfarande att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet avlägsnas, med undantag för personer som misstänks ha begått brott, vilket strider mot punkterna 253 och 254 i domen kommissionen/Ungern från 2020 samt mot punkt 1 tredje strecksatsen i domslutet i denna dom. Det framgår härvid av den ungerska polisens hemsida att Ungern inte upphört med det illegala avlägsnandet av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet vilket Ungern inte heller har bestritt.
33 Vad för det tredje rör rätten för personer som ansöker om internationellt skydd, i en situation då det inte råder en kris orsakad av massinvandring, att stanna i Ungern har kommissionen gjort gällande att Ungern inte ändrat 5 § 1 a i lagen om rätt till asyl, vilken är tillämplig på andra situationer än dem då det råder en kris orsakad av massinvandring.
34 De villkor som uppställs i ungersk rätt för att utöva rätten att stanna i landet enligt artikel 46.5 i direktiv 2013/32 förblir således luddiga i motsats till vad som krävs enligt punkterna 288 och 289 i domen kommissionen/Ungern från 2020 och punkt 1 fjärde strecksatsen i domslutet till denna dom. Med hänsyn till punkterna 297–301 i samma dom är det nödvändigt att ändra nationell lagstiftning, eftersom den överträdelse som domstolen fastställt inte avser en praxis som strider mot unionsrätten utan ett oriktigt införlivande av unionsrätten med den ungerska rättsordningen.
35 Ungern har yrkat att domstolen ska avvisa talan i den del den avser tillgången till förfarandet för internationellt skydd och i övrigt ogilla den.
36 Denna medlemsstat anser inledningsvis att de centrala delarna i domen kommissionen/Ungern från 2020 inte längre är relevanta då transitområdena Röszke och Tompa inte används sedan den 20 maj 2020. Utvecklingen av flyktingsituationen längs västra Balkanrutten och det stora antalet människor på flykt från Ukraina gör dessutom kommissionens argument olämpliga och fråntar dem all grund.
37 Vad för det första gäller tillgången till förfarandet för internationellt skydd så ska talan avvisas.
38 Samtliga konstateranden som gjorts i domen kommissionen/Ungern från 2020 och som avser transitområdena Röszke och Tompa har förlorat sitt föremål då dessa områden stängts. Det är ologiskt att tala om begränsningar av tillgången till förfarandet för internationellt skydd i dessa transitområden eftersom det inte längre är möjligt att framställa ett begränsat antal ansökningar.
39 Den ungerska regleringen innehåller förvisso fortfarande bestämmelser om transitområden men dessa bestämmelser är inte längre tillämpliga sedan den 26 maj 2020 på grund av att 2020 års lag trätt i kraft. Genom denna lag införs en övergångsordning som utgör ett undantag från lagen om rätt till asyl. Enligt nämnda ordning är tillgången till förfarandet för internationellt skydd i Ungern underställd villkoret att ett förfarande först ska inledas vid en ungersk diplomatisk beskickning i ett tredjeland.
40 Eftersom frågan huruvida 2020 års lag var förenlig med artikel 6 i direktiv 2013/32 behandlades i domen kommissionen/Ungern från 2023, kunde kommissionen inte inleda ett annat, parallellt, förfarande med stöd av artikel 260.2 FEUF beträffande samma påstådda överträdelse utan att åsidosätta Ungerns rätt till försvar och rättssäkerhetsprincipen.
41 Ungern har i detta avseende anfört att det är berättigat att domstolen prövar denna lag inom ramen för de processuella reglerna i artikel 258 FEUF, eftersom lagen ingår i en ny kontext som inte prövades i domen kommissionen/Ungern från 2020. Målet som avgjordes genom domen kommissionen/Ungern från 2023 avsåg emellertid även frågan huruvida åsidosättandet av artikel 6 i direktiv 2013/32 som konstaterades i domen kommissionen/Ungern från 2020 fortfarande förelåg. Om domstolen i förevarande mål skulle finna att det föreligger en överträdelse kan de argument som Ungern åberopat i förfarandet enligt artikel 258 FEUF såvitt gäller åsidosättande av artikel 6 i direktiv 2013/32 följaktligen inte ha någon inverkan, vilket skulle medföra en kränkning av Ungerns rätt till försvar i detta mål.
42 Ansökan innehåller för övrigt inte någon redogörelse för innehållet i de bestämmelser som antagits till följd av domen kommissionen/Ungern från 2020, vilket hindrar domstolen från att uttala sig i sak.
43 Ungern har, som ett argument i andra hand, gjort gällande att talan ska ogillas. Den ungerska lagstiftaren har dels antagit en reglering som skiljer sig från 80/J § i lagen om rätt till asyl, dels nämns i domen kommissionen/Ungern från 2020 uttryckligen den reglering och den praxis som gäller för transitområdena i Röszke och Tompa. Den situation som analyseras i den delen av domen kommissionen/Ungern från 2020 föreligger emellertid inte längre.
44 Vad för det andra gäller avlägsnandet av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, bortom gränsinhägnaden, är det berättigat att vidmakthålla 5 § 1 ter i lagen om landets gränser på grund av det allt större antal migranter som tar den västra Balkanrutten och det stora antalet flyktingar från Ukraina sedan februari 2022. Innan bestämmelsen ändras måste det inväntas att Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) meddelar sitt avgörande i ett mål som fortfarande pågick när den skriftliga delen av förfarandet avslutades. Det nämnda målet avser, på begäran av Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern), frågan om bestämmelsen är förenlig med grundlagen.
45 Vad för det tredje rör rätten för personer som ansöker om internationellt skydd, i en situation då det inte råder en kris orsakad av massinvandring, att stanna i Ungern har domstolen slagit fast i domen kommissionen/Ungern från 2020 att inom ramen för 5 § 1 a i lagen om rätt till asyl får nämnda rätt att stanna i Ungern förenas med villkor.
46 Detta till trots har den berörda lagstiftningen inte använt sig av möjligheten – som är frivillig – att uppställa villkor för rätten att stanna i landet. Det är därför inte nödvändigt att lagstifta på nytt. I praktiken genomför ungerska myndigheter inga utvisningar så länge myndigheternas beslut att avslå asylansökan inte vunnit laga kraft. Kommissionen har i detta avseende inte hänvisat till vare sig något administrativ beslut eller ett domstolsavgörande som talar emot ett sådant konstaterande.
47 Ungern har yrkat att domstolen ska avvisa talan i den del den avser tillgången till förfarandet för internationellt skydd.
48 Ungern har hävdat att stängningen av transitområdena Röszke och Tompa innebär att de konstateranden som gjordes i domen kommissionen/Ungern från 2020 beträffande dessa transitområden har förlorat sitt ändamål och att 2020 års lag infört en övergångsordning som utgör ett undantag från lagen om rätt till asyl. Härigenom har Ungern för det första och i allt väsentligt gjort gällande att landet vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa denna dom såvitt gäller tillgången till förfarandet för internationellt skydd. Detta argument ska inte prövas i samband med bedömningen av huruvida talan kan upptas till prövning utan vid prövningen av målet i sak.
49 Vad för det andra gäller argumentationen om åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och av Ungerns rätt till försvar på grund av de frågor som aktualiserats parallellt i det mål som avgjordes genom domen kommissionen/Ungern från 2023, så kan denna inte vinna framgång. Det nämnda målet har nämligen avgjorts genom en dom som vunnit laga kraft och äger rättskraft.
50 Ungern kritiserar för det tredje kommissionen för att inte, i sin ansökan, ha redogjort för innehållet i bestämmelserna i 2020 års lag.
51 Av fast rättspraxis rörande artikel 120 c i rättegångsreglerna framgår att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla klara och precisa uppgifter om saken i målet samt en kortfattad framställning av de grunder som åberopas, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan utföra sin prövning. Av detta följer att det på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan vilka faktiska och rättsliga omständigheter som talan huvudsakligen grundas på (dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
52 Dessa krav är uppfyllda i förevarande fall. Kommissionen har nämligen i sin ansökan på ett konsekvent och tydligt sätt angett skälen till att den anser att Ungern inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020. Kommissionen har bland annat nämnt de ändringar som gjorts av lagen om rätt till asyl i juni 2020 i samband med covid-19-pandemin. Kommissionen preciserade härvid att, enligt dess mening innebar dessa bestämmelser inte att domen kommissionen/Ungern från 2020 följts samt att de – såsom denna institution påpekat i det mål som avgjordes genom domen kommissionen/Ungern från 2023 – stred mot unionsrätten.
53 Ansökan måste således anses ge Ungern och domstolen möjlighet att förstå exakt vad kommissionen menar, vilket är ett nödvändigt villkor för att denna medlemsstat ska kunna göra grunderna för sitt försvar gällande på ett lämpligt sätt och domstolen kunna pröva om denna medlemsstat vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020.
54 Av det ovan anförda följer att talan kan upptas till prövning.
55 I artikel 260.2 FEUF föreskrivs att om kommissionen anser att den berörda medlemsstaten inte har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa en dom i vilken domstolen slagit fast att den aktuella medlemsstaten har åsidosatt en av sina skyldigheter enligt fördragen, får kommissionen, efter att ha gett medlemsstaten tillfälle att framföra sina synpunkter, väcka talan vid domstolen. Kommissionen ska därvid ange det standardbelopp eller det vite som den med hänsyn till omständigheterna anser att det är lämpligt att den medlemsstaten betalar.
56 Referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett åsidosättande enligt artikel 260.2 FEUF är utgången av den frist som angetts i den, med stöd av samma bestämmelse, avgivna formella underrättelsen (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991 punkt 37 och där angiven rättspraxis).
57 Således är de myndigheter i den berörda medlemsstaten som deltar i utövandet av lagstiftningsmakten skyldiga att ändra de nationella bestämmelser som har varit föremål för en dom om fördragsbrott så att de överensstämmer med unionsrättens krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2023, YP m.fl. (Upphävande av immunitet och avstängning av en domare), C‑615/20 och C‑671/20, EU:C:2023:562, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
58 I detta hänseende är domslutet i en fördragsbrottsdom, som innehåller en beskrivning av det fördragsbrott som domstolen fastställt, särskilt viktigt för att avgöra vilka åtgärder den aktuella medlemsstaten är skyldig att vidta för att följa domen. Domslutet i den aktuella domen ska förstås mot bakgrund av domskälen i samma dom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2013, Kommission/Tyskland, C‑95/12, EU:C:2013:676, punkterna 37 och 40 samt där angiven rättspraxis).
59 I domen kommissionen/Ungern från 2020 slog domstolen fast att Ungern hade åsidosatt sina skyldigheter såvitt gäller, för det första, tillgången till förfarandet för internationellt skydd, för det andra, gällande att personer som ansökt om sådant skydd hölls i förvar i transitområdena Röszke och Tompa, för det tredje, gällande att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet avlägsnades, samt för det fjärde gällande rätten för personer som ansöker om internationellt skydd att stanna i Ungern till dess att fristen för att utöva rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut och, om denna rätt utövats inom den föreskrivna fristen, i avvaktan på resultatet av omprövningen.
60 Domstolen påpekar inledningsvis att kommissionens ansökan inte avser det förhållandet att sökande av internationellt skydd hålls i förvar i transitområdena Röszke och Tompa. När det gäller dessa sökandes rätt att stanna i Ungern, så avser ansökan endast en situation som inte utgör en krissituation orsakad av massinvandring.
61 Vad för det första gäller tillgången till förfarandet för internationellt skydd, framgår beskrivningen av det aktuella fördragsbrottet av den inledenade texten och av första strecksatsen i punkt 1 i domslutet i domen kommissionen/Ungern från 2020.
62 Det följer av den inledande texten i punkt 1 i det aktuella domslutet att fördragsbrottet består i att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 2013/32.
63 Överträdelsen har konstaterats på grund av den situation som anges i första strecksatsen i punkt 1 i nämnda domslut, det vill säga genom att kravet på att tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som anländer från Serbien och som önskar inleda förfarandet för internationellt skydd i Ungern endast får ansöka om internationellt skydd i transitområdena Röszke och Tompa, kombinerats med en varaktig och generell förvaltningspraxis som drastiskt begränsar antalet sökande per dag som får resa in i dessa transitområden.
64 I punkt 106 i samma dom slog domstolen fast att artikel 6 i direktiv 2013/32 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att de berörda personerna har faktisk möjlighet att utöva rätten att ansöka om internationellt skydd, inbegripet vid deras gränser, så snart de uttrycker sin önskan att göra detta, så att ansökan kan registreras och kan lämnas in och prövas inom de tidsfrister som fastställs i detta direktiv. Såsom konstaterats i punkt 104 i den nämnda domen är själva syftet med direktivet, särskilt med artikel 6.1, att garantera en faktisk, enkel och snabb tillgång till förfarandet för internationellt skydd.
65 Vad gäller tillgången till förfarandet för internationellt skydd krävs således för att följa domen att Ungern vidtar samtliga nödvändiga åtgärder för att garantera en faktisk, enkel och snabb tillgång till förfarandet för internationellt skydd.
66 När den frist som fastställdes i den formella underrättelsen löpte ut, det vill säga den 9 augusti 2021, hade Ungern inte uppfyllt detta krav.
67 I motsats till vad Ungern har hävdat är stängningen av transitområdena Röszke och Tompa inte tillräcklig för att garantera en faktisk, enkel och snabb tillgång till förfarandet för internationellt skydd. Parterna är nämligen eniga om att det vid utgången av den frist som fastställdes i den formella underrättelsen var det regelverk som följer av 2020 års lag som var tillämpligt på tillgången till förfarandet för internationellt skydd.
68 I punkt 1 i domslutet i domen kommissionen/Ungern från 2023 slog domstolen fast att Ungern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 2013/32, genom att föreskriva att möjligheten för vissa tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som befinner sig på Ungerns territorium eller vid denna medlemsstats gränser att lämna in en ansökan om internationellt skydd villkoras av att denna person först ingett en avsiktsförklaring vid en ungersk ambassad i ett tredjeland samt beviljats en resehandling som ger rätt att resa in i Ungern.
69 Det följer av punkterna 8–13 och 37 i samma dom att ovannämnda konstaterande avser bestämmelserna i 2020 års lag om tillgång till förfarandet för internationellt skydd. Tillämpning härav kan inte anses utgöra en giltig åtgärd för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020.
70 Domstolen understryker härvid att de åtgärder som krävs för att följa en dom varigenom domstolen fastställer ett fördragsbrott givetvis måste vara förenliga med de unionsrättsliga bestämmelser som det aktuella fördragsbrottet gäller, det vill säga i förevarande fall artikel 6 i direktiv 2013/32, och möjliggöra en korrekt tillämpning av dessa bestämmelser. Såsom domstolen slog fast i domen kommissionen/Ungern från 2023 är så emellertid inte fallet i förevarande fall med bestämmelserna i 2020 års lag om tillgång till förfarandet för internationellt skydd.
71 Under dessa omständigheter finner domstolen att Ungern inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020 såvitt gäller tillgången till förfarandet för internationellt skydd.
72 Vad för det andra gäller avlägsnandet av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, slog domstolen fast i punkt 1 tredje strecksatsen i domslutet i domen kommissionen/Ungern från 2020 att genom att tillåta avlägsnande av alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, med undantag av dem som misstänks för att ha gjort sig skyldiga till brott, utan att de förfaranden och garantier som föreskrivs i artiklarna 5, 6.1, 12.1 och 13.1 i direktiv 2008/115 iakttas, har Ungern åsidosatt sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser.
73 Ungern bestrider inte att 5 § 1 ter i lagen om landets gränser – vilken i punkt 254 i den domen identifierades som den nationella bestämmelse som motiverade detta konstaterande – fortfarande var i kraft då fristen som fastställdes i den formella underrättelsen löpte ut, det vill säga den 9 augusti 2021. Nämnda medlemsstat anser emellertid att situationen kan anses motiverad på grund av det stora antal migranter som tar den västra Balkanrutten och antalet flyktingar från Ukraina.
74 En medlemsstat kan emellertid inte åberopa praktiska, administrativa, ekonomiska eller interna svårigheter som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2023, Kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift), C‑540/21, EU:C:2023:450, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
75 Vad för det tredje gäller rätten för sökande av internationellt skydd att, i en annan situation än en krissituation orsakad av massinvandring, stanna i Ungern till dess att tidsfristen för utövande av rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut och, om de har utövat denna rätt inom den föreskriva fristen, i avvaktan på resultatet av omprövningen, så följer det av punkt 1 fjärde strecksatsen i domslutet till domen kommissionen/Ungern från 2020 att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 46.5 i direktiv 2013/32.
76 Denna slutsats grundas på vad som konstaterades i punkterna 289 och 301 i samma dom, nämligen att när en medlemsstat beslutar att fastställa närmare villkor för utövandet av den rätt att stanna kvar i landet som stadgas i artikel 46.5 i direktiv 2013/32, ska dessa villkor anges på ett så klart och precist sätt att en person som ansöker om internationellt skydd kan få kännedom om det exakta innehållet i denna rättighet och att det kan prövas huruvida dessa villkor är förenliga med bland annat direktiven 2013/32 och 2013/33.
77 Av punkt 297 i samma dom följer att enligt Ungern innebär de villkor som nämnda 5 § 1 i lagen om rätt till asyl hänvisar till att den berörda personen måste uppfylla de krav som ställs på en person som anses som sökande enligt lagen och, dessutom iaktta skyldigheten att bosätta sig på en viss plats.
78 Såsom domstolen konstaterade i punkt 298 i domen kommissionen/Ungern från 2020 har Ungern inte angett någon bestämmelse i lagen om rätt till asyl som föreskriver att rätten att stanna i en medlemsstat är underställd ett krav på bosättning.
79 I punkt 300 i samma dom konstaterades vidare att villkoret att den berörda personen ska uppfylla de krav som enligt lagen ställs på en person som anses ansöka om internationellt skydd, vilket enligt Ungerns egna uppgifter även utgör ett villkor för att en person ska ha rätt att vistas i landet enligt 5 § 1 a i lagen om rätt till asyl, kan tolkas på olika sätt och hänvisar till andra villkor som denna medlemsstat inte har identifierat.
80 För att följa domen kommissionen/Ungern från 2020 krävs, såvitt gäller den aktuella överträdelsen, att de nationella bestämmelserna ändras oberoende av den omständighet som Ungern åberopat, nämligen att ungerska myndigheter i praktiken inte genomför några utvisningar så länge myndigheternas beslut att avslå asylansökan inte vunnit laga kraft,
81 Domstolen erinrar härvid om att enbart administrativ praxis, som till sin art är sådan att den när som helst kan ändras och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, inte kan anses som ett korrekt fullgörande av de skyldigheter som följer av unionsrätten (dom av den 24 oktober 2013, kommissionen/Spanien, C‑151/12, EU:C:2013:690, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
82 När den tidsfrist som fastställs i den formella underrättelsen löpte ut, det vill säga den 9 augusti 2021, var 5 § 1 a i lagen om rätt till asyl fortfarande gällande och hade inte ändrats, vilket Ungern inte har bestritt.
83 Mot bakgrund av vad som anförts ovan konstaterar domstolen att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF, genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020.
84 Kommissionen anser att Ungern fortfarande inte har följt domen kommissionen/Ungern från 2020 och har yrkat att denna medlemsstat ska förpliktas att betala ett standardbelopp på 5468,45 euro multiplicerat med det antal dagar som förflutit från den domens avkunnandedag till och med antingen den dag då Ungern rättar sig efter nämnda dom, eller den dag då dom meddelas i förvarande mål om Ungern vid denna tidpunkt ännu inte har rättat sig efter domen kommissionen/Ungern från 2020. Standardbeloppet bör enligt kommissionen inte understiga ett belopp om 1044000 euro.
85 Kommissionen har även yrkat att Ungern ska föreläggas att betala ett löpande vite på 16393,16 euro per dag, från och med den dag då dom meddelas i förevarande mål och till dess att Ungern rättar sig efter domen kommissionen/Ungern från 2020.
86 Kommissionen har hänvisat till sitt meddelande SEC(2005) 1658 av den 12 december 2005, med rubriken Tillämpning av artikel [260 FEUF], i dess uppdaterade lydelse enligt kommissionens meddelande av den 13 april 2021, med rubriken Ändring av metoden för beräkning av standardbelopp och vite som kommissionen föreslår i överträdelseförfaranden vid Europeiska unionens domstol på grund av Förenade kungarikets utträde (EUT C 129, 2021, s. 1), och har föreslagit att storleken på det standardbelopp som nämns i punkt 84 ovan ska fastställas genom att ett enhetligt basbelopp på 895 euro multipliceras med en koefficient för fördragsbrottets svårighetsgrad. Det uppnådda resultatet ska multipliceras med faktorn n med beaktande av bland anat den aktuella medlemsstatens betalningsförmåga och antalet dagar som överträdelsen fortsätter. Vad gäller beräkningen av det dagliga vite som nämns i punkt 85 ovan ska basbeloppet fastställas till 2683 euro per dag och multipliceras med koefficienten för fördragsbrottets svårighetsgrad, en koefficient för fördragsbrottets varaktighet och den nämnda faktorn n.
87 Vad för det första gäller fördragsbrottets svårighetsgrad har kommissionen föreslagit att domstolen ska tillämpa en koefficient för överträdelsens svårighetsgrad om 13, på en skala mellan 1 och 20.
88 Enligt samma institution är de unionsrättsliga regler som överträtts av stor vikt. Artiklarna 6 och 46 i direktiv 2013/32 är av grundläggande vikt för att säkerställa ett effektivt genomslag för de rättigheter som garanteras i dels Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, nr 2545 (1954), s. 150), vilken trädde i kraft den 22 april 1954 och kompletterades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och som i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967, dels Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), i synnerhet rätten till asyl, respekt för principen om non-refoulement och rätten till ett effektivt rättsmedel. Vidare berör den överträdelse som består i olagligt avlägsnande flera grundläggande bestämmelser i direktiv 2008/115.
89 Den bristande efterlevnaden av domen kommissionen/Ungern från 2020 har långtgående konsekvenser för allmänintresset och för enskildas intressen. Kommissionen har angett att den sedan år 2015 har inlett sju överträdelseförfaranden mot Ungern i fråga om asyl. Av dessa har fyra gått vidare till domstolen. Ungerns ihärdiga bristande efterlevnad av unionsrätten riskerar att skapa ett precedensfall för andra medlemsstater och att undergräva det gemensamma europeiska asylsystemet genom att ansvaret för att ta emot personer som söker internationellt skydd överförs till andra medlemsstater och genom att öka internationell människohandel. Vidare har de aktuella överträdelserna allvarliga konsekvenser för tredjelandsmedborgare.
90 Kommissionen har därutöver identifierat försvårande omständigheter. Ungern har inte samarbetat med kommissionen under det administrativa förfarandet och har inte visat att de bestämmelser som anses strida mot unionsrätten har ändrats eller upphävts. Upprepade överträdelser av unionsrätten på området för migration och asyl, uppenbara åsidosättanden av principen om unionsrättens företräde och en uttalad vägran att följa en dom av EU-domstolen utgör extremt allvarliga försvårande omständigheter.
91 Vad för det andra gäller fördragsbrottets varaktighet, har kommissionen förslagit att domstolen ska tillämpa en koefficient för överträdelsens varaktighet om 1, på en skala mellan 1 och 3. Detta med hänsyn till att det förflutit tio månader mellan tidpunkten då domen kommissionen/Ungern avkunnades och tidpunkten då kommissionen beslutade att väcka förevarande talan, det vill säga den 12 november 2021.
92 Vad för det tredje beträffar faktorn n, kan det konstateras att även om kommissionen har dragit lärdom av domen av den 20 januari 2022, kommissionen/Grekland (Återkrav av statligt stöd – Ferronickel), ( C‑51/20, EU:C:2022:36), – av vilken det framgår att den berörda medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) utgör den avgörande faktorn, medan det inte är nödvändigt att beakta medlemsstatens institutionella vikt – grundar denna institution emellertid sin begäran på de parametrar som anges i de meddelanden som avses i punkt 86 ovan. Kommissionen föreslår i detta sammanhang att den nämnda faktorn n, såvitt gäller Ungern, ska fastställas till 0,47.
93 Ungern anser att kommissionen gjort en felaktig bedömning av det aktuella fördragsbrottets svårighetsgrad då den inte beaktat att transitområdena Röszke och Tompa stängts, att det antagits nya asylregler i Ungern, att den illegala invandringen kraftigt ökat samt följderna av det ryska anfallet mot Ukraina. Med hänsyn till att dessa transitområden stängts ned är det fördragsbrott som Ungern anklagas för i själva verket betydligt mer begränsat än det som var aktuellt i det mål som avgjordes genom domen kommissionen/Ungern från 2020. Detta i sin tur bör utgöra ett grundläggande övervägande vid bedömningen av fördragsbrottets svårighetsgrad. På grund av det förfarande som utmynnade i domen kommissionen/Ungern från 2023, kan frågan huruvida 2020 års lag är förenlig med artikel 6 i direktiv 2013/32 inte beaktas för att avgöra överträdelsens svårighetsgrad.
94 Ungern anser vidare att man inte åsidosatt principen om unionsrättens företräde. Inledandet av förfarandet vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen), som nämns i punkt 17 ovan, i syfte att säkerställa respekt för Ungerns grundlag kan inte anses som en försvårande omständighet i detta avseende. Den ungerska regeringen har inte villkorat efterlevnaden av domen kommissionen/Ungern från 2020 med innehållet i avgörandet från Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) som nämns i punkt 20 ovan, utan har bara inväntat detta avgörande. Samma regering har inte heller uttryckligen vägrat att följa domen kommissionen/Ungern från 2020 utan endast, till skillnad från kommissionen, beaktat yttre omständigheter.
95 Slutligen har Ungern, med hänvisning till punkt 55 i domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Sverige ( C‑270/11, EU:C:2013:339), begärt att domstolen såsom en förmildrande omständighet ska beakta att Ungern hittills aldrig underlåtit att följa en dom av domstolen.
96 Domstolen erinrar inledningsvis om att det förfarande som föreskrivs i artikel 260.2 FEUF syftar till att förmå en medlemsstat som underlåtit att följa en fördragsbrottsdom att rätta sig efter domen och därmed säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten. De åtgärder som föreskrivs i denna bestämmelse, det vill säga löpande vite och standardbelopp, eftersträvar båda detta syfte (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
97 Domstolen erinrar även om att det i varje mål ankommer på domstolen att – med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att pröva och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande verkan som anses nödvändig – besluta om lämpliga ekonomiska påföljder, bland annat för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
98 Bedömningen av huruvida ett standardbelopp ska åläggas, liksom fastställandet av det eventuella beloppets storlek, ska i varje enskilt fall grunda sig på samtliga relevanta omständigheter avseende såväl det fastställda fördragsbrottets beskaffenhet som den attityd som intas av den medlemsstat mot vilken ett förfarande har inletts med stöd av artikel 260 FEUF. Domstolen tillerkänns enligt denna bestämmelse ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om en sådan påföljd ska åläggas eller inte och i förekommande fall för att besluta om påföljdens omfattning (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
99 I förevarande mål utgör alla de rättsliga och faktiska omständigheter som ligger till grund för fastställandet av fördragsbrottet en indikation på att åtgärder med avskräckande verkan – såsom föreläggande av standardbelopp – erfordras för att på ett effektivt sätt förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas i framtiden.
100 Under dessa förhållanden ankommer det på domstolen att vid den skönsmässiga bedömningen fastställa standardbeloppets storlek så, att beloppet dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till den begångna överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien, (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
101 Bland de faktorer som är relevanta i detta avseende återfinns den fastställda överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet samt den aktuella medlemsstatens betalningsförmåga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien, (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
102 Vad för det första gäller överträdelsernas svårhetsgrad utgör en långvarig underlåtenhet att följa en dom av domstolen i sig en mycket allvarlig överträdelse av legalitetsprincipen och av rättskraften i en rättslig union.
103 Trots stängningen av transitområdena Röszke och Tompa har Ungern inte vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020 såvitt gäller flera för den domen grundläggande aspekter. Det rör sig här om tillgången till förfarandet för internationellt skydd, avlägsnandet av alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet och rätten för personer som ansöker om internationellt skydd att stanna i Ungern till dess att fristen för att utöva rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut och, om rättigheten utövats inom den föreskrivna fristen, i avvaktan på resultatet av omprövningen.
104 Domstolen betonar i detta sammanhang betydelsen av de bestämmelser som är föremål för det fördragsbrott som konstaterats i punkt 83 ovan.
105 Inledningsvis är det nödvändigt att iaktta artikel 6 i direktiv 2013/32 för att, i enlighet med rätten till asyl som garanteras i artikel 18 i stadgan, säkerställa att övriga bestämmelser i detta direktiv liksom den gemensamma politiken i fråga om asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i sin helhet blir verkningsfulla.
106 Åsidosättande av denna grundläggande bestämmelse hindrar nämligen systematiskt all tillgång till förfarandet för internationellt skydd och gör det därmed – såvitt gäller den berörda medlemsstaten – omöjligt att tillämpa alla delar av denna politik såsom den fastställts i artikel 78 FEUF.
107 Det faktum att en medlemsstat avsiktligen kringgår tillämpningen av en gemensam politik i sin helhet utgör ett aldrig tidigare skådat och synnerligen allvarligt åsidosättande av unionsrätten och innebär ett allvarligt hot mot unionsrättens enhetlighet och principen om likhet mellan medlemsstaterna som det erinras om i artikel 4.2 FEU.
108 Vad särskilt gäller den gemensamma politiken i fråga om asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd utgör ett sådant åsidosättande ett synnerligen allvarligt undergrävande såväl av allmänintresset som av tredjelandsmedborgares och statslösa personers intressen när de önskar ansöka om internationellt skydd. Att systematiskt undvika att ta emot ansökningar om internationellt skydd berövar konventionen om flyktingars rättsliga ställning – kompletterad genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning – vilken samtliga medlemsstater är part i och som utgör grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar, merparten av sina verkningar såvitt gäller den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2024, Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Kvinnor som utsatts för våld i hemmet), C‑621/21, EU:C:2024:47, punkt 36 och där angiven rättspraxis). Det faktum att tredjelandsmedborgare eller statslösa personer helt saknar möjlighet att lämna in en ansökan om internationellt skydd vid den ungerska gränsen innebär att dessa personer rent faktiskt inte kan utnyttja sin rätt enligt artikel 18 i stadgan att ansöka om asyl i Ungern (se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Ungern från 2023, punkt 52).
109 Vidare är det absolut nödvändigt att efterleva artikel 46.5 i direktiv 2013/32 för att, såvitt gäller sökande av internationellt skydd, säkerställa att principen om ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som enskilda rättssubjekt har enligt unionsrätten verkligen ges verkan. Nämnda princip utgör nämligen en allmän princip i unionsrätten som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och är förankrad i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, och som numera är stadfäst i artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2023, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, punkt 59).
110 Slutligen fastställs i artiklarna 5, 6, 12 och 13 i direktiv 2008/115 grundläggande rättigheter bland annat i fråga om skydd vid avlägsnande och utvisning – något som även behandlas i artikel 19 i stadgan – i samband med tillämpningen av detta direktiv.
111 Genom att tillåta avlägsnande av alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, med undantag av dem som misstänks för att ha gjort sig skyldiga till brott, utan att iaktta nämnda garantier åsidosätter en medlemsstat merparten av de krav som gäller för de förfaranden som är tillämpliga vid återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Denna fråga är, enligt artikel 79.2 c FEUF, en väsentlig del av den gemensamma invandringspolitiken.
112 Det aktuella fördragsbrottets svårhetsgrad förstärks för övrigt av att målet avser bristande efterlevnad av en dom som avser en allmän och varaktig praxis (dom av den 2 december 2014, kommissionen/Italien, C‑196/13, EU:C:2014:2407, punkt 100).
113 Det ska betonas att genom att underlåta att vidta de åtgärder som krävs för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020 undandrar sig Ungern på ett systematiskt och avsiktligt sätt tillämpningen av den gemensamma politiken i fråga om asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd samt av de regler som inom ramen för den gemensamma invandringspolitiken gäller för återvändande av personer som vistas olagligt i ett land. Ett sådant agerande utgör ett extremt allvarligt åsidosättande av unionsrätten.
114 Ungerns agerande innebär vidare att andra medlemsstater påförs det ansvar som åligger Ungern, inbegripet på det ekonomiska planet, att stå för mottagandet av personer som ansöker om internationellt skydd i unionen, att handlägga dessa ansökningar enligt förfarandena för beviljande och återkallande av sådant skydd samt att garantera villkor för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna i enlighet med unionsrätten.
115 Ett sådant agerande innebär ett extremt allvarligt åsidosättande av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna, inklusive på det ekonomiska planet. Det är den principen som i enlighet med artikel 80 FEUF styr den gemensamma politiken i fråga om asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd liksom den gemensamma invandringspolitiken (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
116 Det ska härvid erinras om att solidaritetsprincipen utgör en grundläggande unionsrättslig princip och ingår bland de värden som är gemensamma för medlemsstaterna och som unionen bygger på i enlighet med artikel 2 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 129 och där angiven rättspraxis).
117 Om en medlemsstat ensidigt rubbar balansen mellan de fördelar och de bördor som följer av dess medlemskap i unionen, innebär detta att respekten för principen om medlemsstaternas likhet inför unionsrätten ifrågasätts. Ett dylikt åsidosättande av solidaritetsplikten som medlemsstaterna godtagit genom sin anslutning till unionen påverkar själva grundvalen för unionens rättsordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 1979, kommissionen/Förenade kungariket, 128/78, EU:C:1979:32, punkt 12).
118 Det följer av det ovan anförda att den bristande verkställigheten av domen kommissionen/Ungern från 2020 på ett ytterst allvarligt sätt undergräver såväl allmänintresset som enskilda intressen, bland annat tredjelandsmedborgares och statslösa personers intressen när dessa önskar ansöka om internationellt skydd.
119 Det ska visserligen beaktas att Ungern aldrig tidigare varit föremål för ett förfarande som inletts med stöd av artikel 260 FEUF (se, analogt, dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien, (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
120 Utöver att den aktuella överträdelsen är extremt allvarlig ska det även beaktas, såsom en försvårande omständighet, att den berörda medlemsstaten begått överträdelserna vid upprepade tillfällen (se, analogt, dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Grekland (Återkrav av statligt stöd – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punkt 103), vilket lett till att medlemsstaten i fråga dömts vid olika tillfällen i mål gällande internationellt skydd (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp till asylsökande), C‑821/19, EU:C:2021:930, samt domen kommissionen/Ungern från 2023).
121 Det ska även beaktas att den ungerska regeringen angett att det, innan domen kommissionen/Ungern från 2020 verkställdes, fanns anledning att invänta dels att det förfarande som nämnda regering inlett vid Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen), se punkt 17 ovan, avslutats, dels att sistnämnda domstol meddelat sitt avgörande, se punkt 44 ovan.
122 Enligt principen om unionsrättens företräde får den omständigheten att en medlemsstat åberopar nationella bestämmelser, oavsett om fråga är om konstitutionella bestämmelser eller ej, inte undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet. Iakttagandet av de skyldigheter som följer av den nämnda principen krävs för att säkerställa att medlemsstaternas likhet inför fördragen iakttas och utgör ett uttryck för den princip om lojalt samarbete som stadfästs i artikel 4.3 FEU (dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
123 Till följd av domen kommissionen/Ungern från 2020 förlängde Ungern dessutom, i stället för att fullt ut följa denna dom, tillämpningen i tiden av bestämmelserna i 2020 års lag. Även dessa bestämmelser stred mot artikel 6 i direktiv 2013/32 vilket också slogs fast i domen kommissionen/Ungern från 2023.
124 Under dessa omständigheter finner domstolen att Ungerns agerande visar att medlemsstaten inte har handlat i enlighet med sin skyldighet till lojalt samarbete för att få det fördragsbrott som fastställdes i domen kommissionen/Ungern från 2020 att upphöra, vilket utgör ytterligare en försvårande omständighet (se, analogt, dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftpark i Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 120).
125 Det ska slutligen preciseras att de senaste årens stora flyktingströmmar, bland annat de som följde Rysslands anfallskrig mot Ukraina, inte kan anses som en förmildrande omständighet i förevarande fall. Ungern har nämligen inte i vare sig sitt skriftliga yttrande eller vid förhandlingen visat på vilket sätt dessa flyktingströmmar hindrat landet att vidta de åtgärder som krävs för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020.
126 Vad för det andra beträffar överträdelsens varaktighet, ska denna bedömas utifrån den tidpunkt då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna (domen av den 20 januari 2022, kommissionen/Grekland (Återkrav av statligt stöd – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punkt 105 och där angiven rättspraxis).
127 För att avgöra huruvida det fördragsbrott som läggs svaranden till last har pågått fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna ska domstolen pröva de åtgärder som enligt svarandemedlemsstaten vidtagits efter den frist som angavs i det motiverade yttrandet (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
128 Ungern har emellertid inte angett några åtgärder som vidtagits mellan tidpunkten då denna frist löpte ut och tidpunkten då den skriftliga delen av förfarandet avslutades som skulle ändra slutsatserna i punkt 83 ovan. Ungern angav vid förhandlingen att inga ändringar gjorts av relevanta nationella bestämmelser sedan den skriftliga delen av förfarandet avslutats.
129 Det får därmed anses styrkt att överträdelsen fortfarande pågår mer än tre år efter avkunnandet av domen kommissionen/Ungern från 2020, vilket utgör en avsevärd tidsutdräkt.
130 Det följer nämligen av fast rättspraxis att även om artikel 260.1 FEUF inte anger någon tidsfrist inom vilken en dom ska ha följts, är det emellertid med hänsyn till vikten av omedelbar och enhetlig tillämpning av unionsrätten påkallat att åtgärder för att följa domen vidtas omedelbart och slutförs snarast möjligt (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
131 Vad för det tredje gäller den berörda medlemsstatens betalningsförmåga är det lämpligt att utgå från medlemsstatens BNP som avgörande faktor, varvid dess institutionella vikt inte beaktas. I detta avseende ska hänsyn även tas till den senaste utvecklingen av medlemsstatens BNP vid tidpunkten för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
132 Med hänsyn till ovanstående överväganden, och i synnerhet till att de aktuella överträdelserna är extremt allvarliga och till att Ungern underlåtit att samarbeta lojalt för att få dem att upphöra, finner domstolen det lämpligt att utdöma ett standardbelopp som ska fastställas till 200000000 euro.
133 Ungern ska följaktligen föreläggas att betala ett standardbelopp på 200000000 euro till kommissionen.
134 Domstolen är enligt fast rättspraxis behörig att, inom det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den på det aktuella området, kumulativt förelägga löpande vite och ett standardbelopp (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
135 Det är i princip endast motiverat att förelägga löpande vite för det fall att ett fördragsbrott som består i att en tidigare dom från domstolen inte har följts fortgår fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
136 I enlighet med vad som slås fast i punkt 129 ovan finner domstolen att det fördragsbrott som läggs Ungern till last har fortgått fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna i målet.
137 Under dessa omständigheter utgör ett föreläggande för Ungern att betala löpande vite ett lämpligt ekonomiskt påtryckningsmedel för att få denna medlemsstat att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få det fastställda fördragsbrottet att upphöra och säkerställa att domen i målet kommissionen/Ungern från 2020 följs fullt ut (se, analogt, dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
138 Av fast rättspraxis följer att ett löpande vite ska bestämmas utifrån vilken grad av påtryckning som krävs för att den berörda medlemsstaten ska ändra sitt beteende och upphöra med det rättsstridiga beteendet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
139 Domstolen ska, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, fastställa det löpande vitet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
140 Kommissionens förslag beträffande vitesbeloppets storlek är inte bindande för domstolen och utgör inget annat än en praktisk referenspunkt. Det måste stå domstolen fritt att för det vite som ska dömas ut välja det belopp och den form som den anser lämpliga för att förmå den berörda medlemsstaten att upphöra med sin underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten (dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
141 De grundläggande kriterier som ska beaktas vid fastställandet av det löpande vitet för att säkerställa att det fungerar som påtryckningsmedel i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten utgörs i princip av överträdelsens svårhetsgrad, dess varaktighet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska hänsyn särskilt tas till hur underlåtelsen att följa domen påverkar enskilda och allmänna intressen samt till hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2023, kommissionen/Rumänien (Avslutning av deponier), C‑109/22, EU:C:2023:991, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
142 I förevarande mål anser domstolen, med hänsyn till samtliga rättsliga och faktiska omständigheter som har legat till grund för fastställandet av fördragsbrottet, samt till övervägandena i punkterna 102–131 ovan, att det är lämpligt att fastställa ett löpande vite på 900000 euro per dag såvitt gäller artikel 6 och artikel 46.5 i direktiv 2013/32, samt ett löpande vite på 100000 euro per dag såvitt gäller artiklarna 5, 6, 12 och 13 i direktiv 2008/115.
143 Ungern ska därför förpliktas att till kommissionen betala ett löpande vite på 900000 euro för varje dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020, räknat från den dag då förevarande dom meddelas till den dag då den förstnämnda domen har följts fullt ut i de delar som gäller artikel 6 och artikel 46.5 i direktiv 2013/32. Ungern ska vidare förpliktas att till kommissionen betala ett löpande vite på 100000 euro för varje dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domen kommissionen/Ungern från 2020, räknat från den dag då förevarande dom meddelas till den dag då den förstnämnda domen har följts fullt ut i de delar som gäller artiklarna 5, 6, 12 och 13 i direktiv 2008/115.
144 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Ungern har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
1 Rättegångsspråk: ungerska.