Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 15 juni 2023

I mål C‑132/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) genom beslut av den 13 december 2021, som inkom till domstolen den 25 februari 2022, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden P. Xuereb, ordföranden på första avdelningen A. Arabadjiev (referent) och domaren A. Kumin, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: BM och NP, genom D. Terracciano, avvocata, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av L. Fiandaca och A. Jacoangeli, avvocati dello Stato, Europeiska kommissionen, genom B.-R. Killmann och D. Recchia, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 492/2011

Ramavtalet om visstidsarbete

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 45.1 och 45.2 FEUF och artikel 3.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan BM och NP, italienska medborgare som har förvärvat yrkeserfarenhet i andra medlemsstater än Italien, och å andra sidan Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR (ministeriet för utbildning, universitet och forskning, Italien) (nedan kallat ministeriet). Målet rör lagenligheten av ett ministerbeslut, i vilket det föreskrivs att endast sökande som har förvärvat en viss yrkeserfarenhet vid en italiensk institution för högre konstnärlig, musikalisk eller koreografisk utbildning får delta i förfarandet för rekrytering av personal för tillsvidareanställning eller visstidsanställning vid dessa institutioner.

3 I artikel 3.1 i förordning nr 492/2011 föreskrivs följande:

4 Klausul 5 i ramavtalet om visstidsarbete, som ingicks den 18 mars 1999 och som återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43), med rubriken Bestämmelser för att förhindra missbruk, har följande lydelse:

5 I artikel 1.653 och 1.655 i lag n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (lag nr 205 om statens preliminära budget för budgetåret 2018 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2018–2020) av den 27 december 2017 (GURI nr 302 av den 29 december 2017) (nedan kallad lag nr 205/2017) föreskrivs följande:

6 I artikel 2.1 i decreto ministeriale n. 597 – Costituzione grave atorie riservate per il personale docente delle Istituzioni AFAM (ministerbeslut nr 597 om förfarandet för upprättande av förteckningar för lärarpersonal vid inrättningar vid institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning) av den 14 augusti 2018 (nedan kallat ministerbeslut nr 597/2018), föreskrivs att endast sökande som har undervisat i minst tre läsår i de kurser som avses i artikel 3 i presidentdekret nr 212 av den 8 juli 2005 eller i de kurser som avses i artikel 3.3 i ministerbeslut nr 249 av den 10 september 2010 får delta i detta förfarande.

7 I artikel 8.1 A i ministerbeslut nr 597/2018 föreskrivs en möjlighet att, vid bedömningen av kvalifikationerna hos de sökande som tillåtits delta i nämnda förfarande, beakta yrkeserfarenhet som förvärvats vid utländska institutioner på samma nivå som de italienska institutionerna för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning.

8 BM respektive NP väckte under år 2018 talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien), som är hänskjutande domstol i målet, och yrkade ogiltigförklaring av ministerbeslut nr 597/2018. De gjorde bland annat gällande att nämnda ministerbeslut stred mot artikel 45 FEUF och artikel 3 i förordning nr 492/2011 genom att inte erkänna yrkeserfarenhet i form av tre eller fler akademiska år förvärvad vid institutioner på samma nivå belägna i andra medlemsstater än Italien för deltagande i förfarandet för tilldelning av lärartjänster för tillsvidare- eller visstidsanställning vid offentliga italienska institutioner för sådan högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning som avses i artikel 1.655 i lag nr 205/2017.

9 Ministeriet har gjort gällande att ministerbeslut nr 597/2018 inte kan anses vara rättsstridigt, eftersom det antogs med stöd av lag nr 205/2017, vilken, såsom framgår av lagens artikel 1.653, syftar till att avhjälpa den osäkra situation som historiskt förelegat inom sektorn för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning och ger ministeriet en därmed sammanhängande behörighet. Enligt ministeriet föreligger det inte heller något åsidosättande av vare sig artikel 45 FEUF eller förordning nr 492/2011, eftersom det inte föreligger någon skillnad i behandling på grund av sökandenas nationalitet; förfarandet enligt artikel 1.655 i lag nr 205/2017 är nämligen öppet för såväl italienska medborgare som utlänningar. Ministeriet menar vidare att om personer som förvärvat erfarenhet i andra medlemsstater tilläts att delta i detta förfarande, skulle det snedvrida logiken i den nationella lagstiftningen i fråga, vilken syftar till att främja en minskning av antalet osäkra anställningar vid italienska offentliga institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning genom att upprätta förteckningar över lärare som har förvärvat sin yrkeserfarenhet vid dessa institutioner, och inte i utlandet.

10 Den hänskjutande domstolen har påpekat att ministeriet, vid antagandet av ministerbeslut nr 597/2018, borde ha hänvisat till bestämmelserna i lag nr 205/2017 för att fastställa villkoren för deltagande i det förfarande som avses i artikel 1.655 i denna lag.

11 Enligt den hänskjutande domstolen verkar lag nr 205/2017 utgöra en begränsning av den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom den begränsar tillträdet till förfarandet för tilldelning av lärartjänster för tillsvidare- och visstidsanställning vid italienska offentliga institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk undervisning genom att möjligheten att delta därigenom förbehålls lärare med minst tre års tidigare erfarenhet från dessa institutioner.

12 Det följer emellertid av domen av den 10 oktober 2019, Krah ( C‑703/17, EU:C:2019:850), och domen av den 23 april 2020, Land Niedersachsen (Relevant anställningstid hos en tidigare arbetsgivare) ( C‑710/18, EU:C:2020:299), att åtgärder som begränsar den fria rörligheten för arbetstagare kan tillåtas om de syftar till att uppnå ett av de mål som anges i EUF-fördraget, eller om de är motiverade av tvingande skäl av allmänintresse och förenliga med proportionalitetsprincipen.

13 Vad gäller frågan huruvida målet att utrota fenomenet med otrygga anställningar vid offentliga institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning, som fastställs i lag nr 205/2017, utgör ett mål av allmänintresse som kan motivera nämnda inskränkning och om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till detta mål, har den hänskjutande domstolen för det första gjort gällande att det följer av domen av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. ( C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401), att medlemsstaternas antagande av åtgärder som syftar till att bekämpa fenomenet med otrygga anställningar inom den offentliga förvaltningen, vilket är en följd av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, syftar till att tillgodose inte bara nationella intressen utan även Europeiska unionens intressen.

14 Den hänskjutande domstolen menar för det andra att deltagande i det förfarande som avses i artikel 1.655 i lag nr 205/2017 inte utgör det enda sättet att erhålla en tillsvidare- eller visstidsanställning som lärare vid de italienska offentliga institutionerna för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning. Upp till hälften av den fast anställda personalen vid dessa institutioner rekryteras i själva verket på grundval av särskilda nationella rankningslistor, medan resten av personalen rekryteras efter offentliga urvalsförfaranden på grundval av meriter och prov. Visstidsanställningskontrakt ingås dessutom i första hand med de lärare som är uppförda på dessa förteckningar. Om det inte är möjligt att tillsätta alla lediga tjänster på detta sätt, kan de berörda institutionerna utlysa ansökningsomgångar för upprättande av särskilda förteckningar för varje institution.

15 Den hänskjutande domstolen menar för det tredje att det följer av rättspraxis från Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) att regler som, i likhet med dem som är aktuella i det nationella målet, föreskriver särskilda uttagningsprov i princip är förenliga med den italienska konstitutionen, eftersom de har antagits för att säkerställa en väl fungerande förvaltning, för att garantera rättssäkerheten och för att avhjälpa situationen med osäkra anställningar, samt eftersom de inte på ett orimligt sätt begränsar rätten till tillgång till offentlig anställning eller principen om fri konkurrens.

16 Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

17 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 45 FEUF och artikel 3.1 b i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att endast sökande som har förvärvat en viss yrkeserfarenhet vid statliga nationella institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning kan tillåtas delta i ett förfarande för upptagande i de förteckningar som upprättats i syfte att rekrytera personal till dessa institutioner genom ingående av tillsvidare- och visstidsanställningskontrakt, och som således hindrar att yrkeserfarenhet som förvärvats i andra medlemsstater beaktas vid beslut om vem som får delta i detta förfarande.

18 Domstolen erinrar i detta hänseende om att bestämmelserna i EUF-fördraget om fri rörlighet för personer syftar till att underlätta för medlemsstaternas medborgare att utöva all slags yrkesverksamhet inom Europeiska unionen, och de utgör hinder för åtgärder som kan innebära att dessa medborgare missgynnas när de önskar bedriva ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat (dom av den 23 april 2020, Land Niedersachsen (Relevant anställningstid hos en tidigare arbetsgivare), C‑710/18, EU:C:2020:299, punkt 24, och dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 21).

19 Det framgår av rättspraxis att artikel 45 FEUF omfattar villkoren för rekrytering, särskilt för andra tjänster inom den offentliga förvaltningen än dem som avses i punkt 4 i artikeln (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 1982, kommissionen/Belgien, C‑149/79, EU:C:1982:195, punkt 11, och dom av den 11 februari 2021, Katoen Natie Bulk Terminals och General Services Antwerp, C‑407/19 och C‑471/19, EU:C:2021:107, punkt 82).

20 Nationella bestämmelser som medför att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat hindras eller avskräcks från att lämna sin ursprungsstat för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör begränsningar i denna frihet, i den mening som avses i artikel 45.1 FEUF, även om de tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet (dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

21 Artikel 45 FEUF har dessutom bland annat till syfte att förhindra att en arbetstagare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och varit anställd i mer än en medlemsstat utan sakliga skäl missgynnas i förhållande till en arbetstagare som endast har utövat förvärvsverksamhet i en enda medlemsstat (dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

22 Den fria rörligheten för personer skulle nämligen inte genomföras fullt ut om medlemsstaterna kunde underlåta att tillämpa denna bestämmelse på de av deras medborgare som har utnyttjat de möjligheter som unionsrätten föreskriver och som med stöd av dessa har förvärvat yrkesmässiga kvalifikationer i en annan medlemsstat än den där de är medborgare (dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

23 Domstolen har således slagit fast att en nationell föreskrift som innebär att tidigare perioder av likvärdig yrkesverksamhet som har fullgjorts i en annan medlemsstat än den migrerande arbetstagarens ursprungsmedlemsstat inte beaktas till fullo, kan medföra att den fria rörligheten för arbetstagare blir mindre attraktiv, i strid med artikel 45.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 74, dom av den 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punkt 54, dom av den 23 april 2020, Land Niedersachsen (Relevant anställningstid hos en tidigare arbetsgivare), C‑710/18, EU:C:2020:299, punkt 26 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 26).

24 Det framgår dessutom av rättspraxis att när ett offentligt organ i en medlemsstat, med anledning av rekrytering av personal till tjänster som inte omfattas av artikel 45.1 FEUF, avser att beakta tidigare yrkeserfarenhet som kandidaterna har förvärvat inom offentlig förvaltning, får detta organ inte skilja mellan sådant arbete som utförts i offentlig tjänst i denna medlemsstat respektive i en annan medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 1994, Scholz, C‑419/92, EU:C:1994:62, punkt 12, och dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Italien, C‑278/03, EU:C:2005:281, punkt 14).

25 Domstolen framhåller att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan avskräcka en arbetstagare från att utöva sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 45 FEUF. Den nationella lagstiftningen uppställer nämligen ett krav på minsta yrkeserfarenhet för upptagande av sökande i de förteckningar som upprättas enligt ministerbeslut nr 597/2018 i syfte att rekrytera personal vid italienska offentliga institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning genom ingående av visstidsanställnings- och tillsvidareanställningskontrakt, men den hindrar att hänsyn tas till erfarenhet som förvärvats i andra medlemsstater än Italien.

26 En sådan arbetstagare kan nämligen avskräckas från att lämna sin ursprungsmedlemsstat för att arbeta eller etablera sig i en annan medlemsstat, om denna omständighet innebär att arbetstagaren fråntas sin möjlighet att vid sin återkomst till ursprungsmedlemsstaten få sin yrkeserfarenhet i den andra medlemsstaten beaktad vid upptagandet i dessa förteckningar.

27 Domstolen erinrar vidare om att det i artikel 45.2 FEUF föreskrivs att den fria rörligheten för arbetstagare innebär att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

28 Det ska även erinras om att likabehandlingsprincipen, som är inskriven i artikel 45 FEUF, förbjuder inte bara direkt diskriminering på grund av nationalitet, utan också varje form av indirekt diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

29 Domstolen har i detta sammanhang preciserat att en bestämmelse i nationell rätt, även om den är tillämplig på alla arbetstagare utan åtskillnad med avseende på nationalitet, ska anses vara indirekt diskriminerande i den mån den till sin natur kan påverka arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater i högre grad än landets egna medborgare och följaktligen riskerar att särskilt missgynna de förstnämnda, såvida det inte finns sakliga skäl för bestämmelsen och den står i proportion till det mål som eftersträvas (dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

30 För att en åtgärd ska anses vara indirekt diskriminerande krävs det inte att den gynnar alla nationella medborgare eller endast missgynnar medborgare i andra medlemsstater med uteslutande av nationella medborgare (dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

31 I förevarande fall kan den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, i och med att den inte beaktar motsvarande yrkeserfarenhet som en migrerande arbetstagare har förvärvat vid en institution i en annan medlemsstat än Italien, påverka migrerande arbetstagare i högre grad än nationella arbetstagare genom att särskilt missgynna migrerande arbetstagare, eftersom dessa med stor sannolikhet har förvärvat sin yrkeserfarenhet i en annan medlemsstat än Italien innan de tillträdde tjänster vid italienska institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning (se, analogt, dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 33). Denna lagstiftning kan således medföra en särbehandling som indirekt grundar sig på nationalitet.

32 Under dessa omständigheter finner domstolen att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet utgör en begränsning av den fria rörligheten för arbetstagare som i princip är förbjuden enligt artikel 45 FEUF.

33 När det gäller motiveringen av en sådan begränsning följer det av fast rättspraxis att nationella åtgärder som kan göra det svårare eller mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget endast kan godtas om det mål som eftersträvas är av allmänintresse, om de är ägnade att säkerställa förverkligandet av detta mål och inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma (dom av den 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

34 Det framgår av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet syftar till att avhjälpa den osäkra anställningssituationen som historiskt förelegat inom sektorn för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning i Italien, genom att främja en minskning av antalet osäkra anställningar inom denna sektor.

35 Även om det antas att detta mål ska anses utgöra ett legitimt mål av allmänintresse som kan motivera en begränsning av den fria rörligheten för arbetstagare, framstår den begränsning som är i fråga i de nationella målen inte som lämplig för att säkerställa att detta mål uppnås.

36 Såsom Europeiska kommissionen med rätta har påpekat förefaller det nämligen inte i sig nödvändigt att utesluta sökande som har förvärvat yrkeserfarenhet i en annan medlemsstat än Italien från det förfarande som avses i artikel 1.655 i lag nr 205/2017 för att främja en minskning av antalet osäkra anställningar, det vill säga öka andelen tillsvidareanställda inom sektorn för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning i Italien, eftersom detta förfarande gör det möjligt för institutionerna inom denna sektor att rekrytera både tillsvidare- och visstidsanställda.

37 Även om det antas att nämnda förfarande gör det möjligt att rekrytera fler tillsvidareanställda än visstidsanställda, skulle målet att öka andelen av denna första kategori inom den aktuella sektorn kunna uppnås lika effektivt genom att samma förfarande inleds för sökande som har förvärvat yrkeserfarenhet i en annan medlemsstat än Italien, utan att tillsvidareanställningar förbehålls för anställda som sedan länge är visstidsanställda inom denna sektor.

38 En sådan åtgärd hindrar inte heller Italien från att specifikt avhjälpa den osäkra situation som sistnämnda arbetstagare befinner sig i, vilken, såsom den hänskjutande domstolen har anfört, följer av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, genom att bland annat genomföra de åtgärder som avses i klausul 5 i ramavtalet om visstidsarbete eller ge dessa arbetstagare fast anställning.

39 Under dessa omständigheter finner domstolen att den inskränkning av den fria rörligheten för arbetstagare som den aktuella nationella lagstiftningen ger upphov till inte är motiverad.

40 Vad gäller artikel 3 i förordning nr 492/2011, vars punkt 1 ordagrant återger ordalydelsen i artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 1968, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33) (dom av den 5 februari 2015, kommissionen/Belgien, C‑317/14, EU:C:2015:63, punkt 2), räcker det att erinra om att den endast förtydligar de rättigheter som redan följer av artikel 45 FEUF, särskilt vad gäller tillträde till anställning, och ska därför tolkas på samma sätt som sistnämnda artikel (se, analogt, dom av den 23 februari 1994, Scholz, C‑419/92, EU:C:1994:62, punkt 6, och dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Italien, C‑278/03, EU:C:2005:281, punkterna 3 och 15).

41 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 45 FEUF och artikel 3.1 b i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att endast sökande som har förvärvat en viss yrkeserfarenhet vid offentliga nationella institutioner för högre konstnärlig, musikalisk och koreografisk utbildning kan tillåtas delta i ett förfarande för upptagande i de förteckningar som upprättats i syfte att rekrytera personal till dessa institutioner genom ingående av tillsvidare- och visstidsanställningskontrakt, och som således hindrar att yrkeserfarenhet som förvärvats i andra medlemsstater beaktas vid beslut om vem som får delta i detta förfarande.

42 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.