Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 5 oktober 2023

I mål C‑294/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 22 mars 2022, som inkom till domstolen den 3 maj 2022, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna L.S. Rossi (referent), J.-C. Bonichot, S. Rodin och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: handläggaren M. Siekierzyńska,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 januari 2023,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: SW, genom P. Spinosi, avocat, Frankrikes regering, genom J.-L. Carré och J. Illouz, båda i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom M. Jacobs och M. Van Regemorter, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Azéma och J. Hottiaux, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 4 maj 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

Genèvekonventionen

Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA)

Unionsrätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan SW och Office français de protection des réfugiés et apatrides (franska myndigheten för skydd av flyktingar och statslösa) (nedan kallad OFPRA). Målet rör OFPRA:s avslag på SW:s ansökan om att beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande.

3 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (United Nations Treaty Series, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)), och trädde i kraft den 22 april 1954. Konventionen kompletterades och ändrades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och som i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

4 I artikel 1 D i Genèvekonventionen föreskrivs följande:

5 Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) (nedan kallad UNRWA) inrättades genom Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr 302 (IV) av den 8 december 1949.

6 UNRWA:s verksamhetsområde omfattar de fem sektorerna i Gazaremsan, Västbanken, Jordanien, Libanon och Syrien.

7 I resolution nr 74/83 från Förenta nationernas generalförsamling av den 13 december 2019 om bistånd till palestinska flyktingar (nedan kallad resolution nr 74/83), som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av det i det nationella målet aktuella beslutet från generaldirektören för OFPRA, föreskrivs följande:

8 Genom FN:s generalförsamlings resolution nr 77/123 av den 12 december 2022 förlängdes UNRWA:s mandat till och med den 30 juni 2026.

9 I skäl 15 och 35 i direktiv 2011/95 anges följande:

10 Artikel 2 i detta direktiv, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

11 Artikel 3 i direktivet, med rubriken Förmånligare bestämmelser, har följande lydelse:

12 Artikel 4 i samma direktiv har rubriken Bedömning av fakta och omständigheter. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:

13 I artikel 6 i direktiv 2011/95, med rubriken Aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada, föreskrivs följande:

14 I artikel 12 i detta direktiv, som har rubriken Undantag, föreskrivs följande i punkt 1:

15 SW är en statslös person av palestinskt ursprung. Han föddes år 1976 i Libanon, där han levde till dess att han lämnade landet i februari 2019 och anlände till Frankrike den 11 augusti 2019. Det framgår av utredningen i målet vid EU-domstolen att SW sedan födseln lider av en allvarlig genetisk sjukdom som kräver vård. På grund av brist på ekonomiska medel saknade UNRWA möjlighet att tillhandahålla SW sådan vård.

16 Genom beslut av den 11 oktober 2019 avslog OFPRA:s generaldirektör SW:s ansökan om status som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande.

17 Den 9 december 2020 upphävde Cour nationale du droit d’asile (Nationella asyldomstolen, Frankrike) detta beslut och beviljade SW flyktingstatus.

18 OFPRA överklagade detta avgörande till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike).

19 OFPRA gjorde gällande att Cour nationale du droit d’asile gjort sig skyldig till flera fall av felaktig rättstillämpning. Nämnda domstol underlät att undersöka huruvida SW varit tvungen att lämna UNRWA:s verksamhetsområde på grund av hot mot SW:s säkerhet. Vidare gjorde domstolen enligt OFPRA en felaktig bedömning när den slog fast att den omständigheten att UNRWA inte kan finansiera tertiär hälso- och sjukvård anpassad till hälsotillståndet hos en statslös person av palestinskt ursprung utgör ett skäl för att det effektiva skyddet från UNRWA ska upphöra, vilket skulle göra det möjligt för den statslösa personen att åberopa Genèvekonventionen. Slutligen gjorde domstolen enligt OFPRA en felaktig bedömning när den slog fast att UNRWA inte kunde anses kunna fullgöra sitt biståndsuppdrag, trots att tertiär hälso- och sjukvård inte ingick däri och trots att det inte hade visats att SW inte kunde få adekvat vård i Libanon.

20 Den hänskjutande domstolen har erinrat om att UNRWA:s verksamhet, enligt lydelsen i resolution nr 74/83, ska genomföras med avseende på palestinska flyktingars välbefinnande, skydd och mänsklig utveckling och syftar till att tillgodose grundläggande behov i fråga om hälsa, utbildning och förnödenheter. Enligt artikel 1 D i Genèvekonventionen är denna konvention således inte tillämplig på en statslös person med palestinskt ursprung så länge vederbörande faktiskt erhåller bistånd eller skydd från UNRWA enligt denna definition.

21 I dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826), slog EU-domstolen fast följande. Artikel 12.1 a andra meningen i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12) – vars innehåll återfinns i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 – ska tolkas så, att det ska anses att det skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom Förenta nationerna än FN:s flyktingkommissariat av något skäl har upphört även i ett fall där en person, som dessförinnan har begagnat sig av konkret skydd eller bistånd, upphör att åtnjuta detta på grund av en orsak som ligger utanför personens kontroll och som han eller hon inte kan påverka. Det ankommer på behöriga nationella myndigheter i den medlemsstat som är ansvarig för att pröva den asylansökan som lämnats in av en sådan person, att på grundval av en individuell bedömning av ansökan kontrollera huruvida den berörda personen varit tvungen att lämna organets verksamhetsområde, vilket är fallet om vederbörandes personliga säkerhet är allvarligt hotad och organet eller kontoret saknade möjlighet att inom området garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets eller kontorets uppdrag.

22 Av avgörandet den 9 december 2020 från Cour nationale du droit d’asile framgår att denna domstol – för att slå fast att UNRWA:s skydd eller bistånd till SW hade upphört och att SW därför automatiskt kunde åberopa ställning som flykting i enlighet med artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 – bedömde att det var styrkt att UNRWA saknade möjlighet att tillhandahålla SW den hälso- och sjukvård som han behövde för att kunna överleva, och därmed saknade möjlighet att garantera SW sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med det biståndsuppdrag som åligger organisationen; rätten fann därvid att SW kan anses befinna sig i en situation där hans personliga säkerhet är så pass allvarligt hotad att han var tvungen att lämna Libanon.

23 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

24 EU-domstolen kommer att pröva de båda tolkningsfrågorna tillsammans. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida, och i förekommande fall på vilka villkor, artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört när UNRWA saknar möjlighet att garantera en statslös person av palestinskt ursprung som omfattas av detta skydd eller bistånd tillgång till den hälso- och sjukvård och medicinska behandling som dennes hälsotillstånd kräver.

25 Enligt artikel 12.1 a första meningen i direktiv 2011/95 kan en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte anses som flykting om han eller hon omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen, som handlar om skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom Förenta nationerna än UNHCR.

26 I artikel 1 D första stycket i Genèvekonventionen föreskrivs att denna konvention … icke [är] tillämplig på dem som för närvarande åtnjuta beskydd eller bistånd av andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar.

27 UNRWA är ett FN-organ som har inrättats för att skydda och bistå palestinier i deras egenskap av palestinska flyktingar. Dess mandat omfattar ett insatsområde bestående av fem sektorer, nämligen Gazaremsan, Västbanken (inklusive östra Jerusalem), Jordanien, Libanon och Syrien.

28 Med hänsyn till sitt uppdrag ska UNRWA betraktas som ett annat FN-organ än FN:s flyktingkommissariat som ger beskydd eller bistånd i den mening som avses i artikel 1 D i Genèvekonventionen.

29 Rent konkret har var och en, såsom SW, som är registrerad hos UNRWA rätt till beskydd och bistånd från UNRWA i syfte att främja dennes välbefinnande i egenskap av flykting (dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), C‑349/20, EU:C:2022:151, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

30 På grund av den särskilda flyktingstatus som skapats för palestinier inom nyssnämnda områden i Mellanöstern, kan de som är registrerade hos UNRWA i princip inte anses vara flyktingar inom unionen enligt artikel 12.1 a första meningen i direktiv 2011/95, som motsvarar artikel 1 D första stycket i Genèvekonventionen (dom av den 13 januari 2021, Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑507/19, EU:C:2021:3, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

31 Det följer emellertid av artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95, som motsvarar artikel 1 D andra stycket i Genèvekonventionen, att om UNRWA:s beskydd eller bistånd av något skäl har upphört, utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med relevanta resolutioner från Förenta nationernas generalförsamling, så kan dessa automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/95 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), C‑349/20, EU:C:2022:151, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

32 Det är utrett att ställningen för dem som mottar bistånd från UNRWA ännu inte har fastställts slutgiltigt, vilket framgår av de resolutioner som antagits successivt av Förenta nationernas generalförsamling.

33 Vad gäller begreppet upphörande av skydd eller bistånd från UNRWA, i den mening som avses i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95, ska det preciseras att sistnämnda bestämmelse i huvudsak motsvarar artikel 12.1 a i direktiv 2004/83. Detta innebär att rättspraxis avseende sistnämnda bestämmelse är relevant för tolkningen av den förstnämnda bestämmelsen (dom av den 13 januari 2021, Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), C‑507/19, EU:C:2021:3, punkt 37).

34 EU-domstolen har visserligen, inom ramen för direktiv 2004/83, preciserat att enbart den omständigheten att den berörda personen har lämnat UNRWA:s verksamhetsområde, oavsett skälet därtill, inte kan medföra att det undantag från flyktingstatus som föreskrivs i artikel 12.1 a första meningen i direktivet upphör att gälla. Enbart bortovaro från detta område eller ett frivilligt beslut att lämna detta område kan således inte anses innebära att biståndet från UNRWA har upphört (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl., C‑364/11, EU:C:2012:826, punkterna 55 och 59).

35 EU-domstolen har emellertid – i motsats till vad den belgiska regeringen har gjort gällande i detta mål om förhandsavgörande – uttalat att skydd eller bistånd från ett organ eller ett kontor (såsom UNRWA) kan upphöra inte bara genom att organet eller kontoret avskaffas, utan även då det är omöjligt för organet eller kontoret att fullgöra sitt uppdrag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl., C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 56).

36 När beslutet att lämna UNRWA:s verksamhetsområde motiveras av omständigheter som den berörda personen inte råder över, kan en sådan situation leda till att det bistånd som denne åtnjutit ska anses ha upphört, i den mening som avses i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 (se, analogt, dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl., C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 59).

37 En sådan tolkning överensstämmer med målet med artikel 12.1 a andra meningen, som bland annat är att säkerställa ett fortlöpande skydd för palestinska flyktingar genom att ge dem konkret skydd eller bistånd, och inte endast genom att säkra existensen av ett organ eller ett kontor som har i uppgift att ge sådant bistånd eller skydd, fram till dess att deras ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med relevanta resolutioner från FN:s generalförsamling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl., C‑364/11, EU:C:2012:826, punkterna 60 och 62).

38 I motsats till vad den belgiska och den franska regeringen har påpekat är det – för att avgöra huruvida skyddet eller biståndet från UNRWA har upphört, i den mening som avses i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95, på grund av att den som ansökt om internationellt skydd har tvingats lämna UNRWA:s verksamhetsområde – inte nödvändigt att fastställa att UNRWA eller den stat där UNRWA verkar har haft för avsikt att, genom handling eller underlåtenhet, åsamka personen skada eller frånta vederbörande bistånd. Vid tillämpningen av denna bestämmelse är det tillräckligt att fastställa att biståndet eller skyddet från UNRWA faktiskt har upphört av något skäl, så att organet, på objektiva grunder eller på grund av personens situation, inte längre kan garantera vederbörande levnadsvillkor i enlighet med sitt uppdrag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), C‑349/20, EU:C:2022:151, punkt 72).

39 Av resolution nr 74/83 framgår att UNRWA ger palestinska flyktingar hälsovård, eftersom dessa, vars ställning ännu inte har fastställts slutgiltigt (se punkt 32 ovan), fortsätter att vara i behov av bistånd för att de ska kunna få sina grundläggande behov av hälso- och sjukvård tillgodosedda.

40 Att tillgodose palestinska flyktingars grundläggande hälso- och sjukvårdsbehov ingår således i UNRWA:s uppdrag. Om UNRWA av något skäl inte kan bistå med sådan hälso- och sjukvård, innebär det att biståndet från UNRWA ska anses ha upphört, på sätt som avses i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95.

41 Såsom påpekats av generaladvokaten, i punkterna 50, 61 och 62 i förslaget till avgörande, har UNRWA på hälso- och sjukvårdsområdet i uppdrag att tillhandahålla vård och läkemedel och därigenom tillgodose grundläggande behov hos dem som söker bistånd från UNRWA, oavsett kvaliteten på den vård eller de läkemedel som därvid erfordras. Detta uppdrag kan således inte vara avhängigt UNRWA:s operativa förmåga att bistå med vård och läkemedel.

42 EU-domstolen delar kommissionens bedömning i denna del, nämligen att den tolkning som förordats av den belgiska och den franska regeringen – det vill säga att då något specifikt bistånd inte tillhandahålls av UNRWA, så ska det anses falla utanför UNRWA:s uppdrag, vilket i sin tur innebär att denna underlåtenhet att tillhandahålla bistånd inte kan innebära att UNRWA:s ska anses ha upphört med biståndet – skulle innebära att begreppet uppdrag som åligger UNRWA begränsas till att endast avse det arbete som UNRWA faktiskt utför, med uteslutande av det arbete som UNRWA, trots att det omfattas av organets uppdrag, inte tillhandahåller, bland annat på grund av budgetskäl. En sådan tolkning skulle utsätta de berörda personerna för risken att i praktiken inte kunna komma i åtnjutande av något effektivt internationellt skydd, dels på grund av UNRWA:s bristande förmåga, dels på grund av att de i princip inte kan beviljas flyktingstatus.

43 Den omständigheten i sig att det är omöjligt att tillhandahålla specifik vård eller behandling kan emellertid inte föranleda att skyddet eller biståndet från UNRWA ska anses ha upphört i den mening som avses i artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95.

44 Det följer nämligen av rättspraxis att det – för att det ska kunna konstateras att UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört och att den berörda personen följaktligen varit tvungen att lämna UNRWA:s verksamhetsområde – krävs att vederbörandes personliga säkerhet är allvarligt hotad och att organet saknar möjlighet att inom området garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag (dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl., C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 63).

45 Att den hälso- och sjukvård som UNRWA tillhandahåller inte är lika omfattande som den som vederbörande hade kunnat få om han eller hon beviljats flyktingstatus i en medlemsstat, räcker således inte för att denne ska anses ha varit tvungen att lämna UNRWA:s verksamhetsområde.

46 Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 80 och 81 i sitt förslag till avgörande, ska en statslös person av palestinskt ursprung anses ha varit tvungen att lämna detta område för det fall UNRWA saknat möjlighet att bistå personen med nödvändig hälso- och sjukvård och detta medfört en verklig risk för att vederbörande inom kort avlider eller för att dennes hälsa försämras på ett allvarligt, snabbt och oåterkalleligt sätt eller för att dennes förväntade livslängd förkortas avsevärt.

47 Det ankommer på den nationella domstolen att utifrån en individuell bedömning av samtliga relevanta omständigheter kontrollera att en sådan risk är för handen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), C‑349/20, EU:C:2022:151, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

48 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågorna besvaras på följande sätt. Artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att UNRWA:s skydd eller bistånd ska anses ha upphört när UNRWA saknar möjlighet att garantera en statslös person av palestinskt ursprung som omfattas av detta skydd eller bistånd tillgång till den hälso- och sjukvård och medicinska behandling som erfordras för att denne inte ska utsättas för en verklig risk för att inom kort avlida eller för att få se sitt hälsotillstånd försämras på ett allvarligt, snabbt och oåterkalleligt sätt eller sin förväntade livslängd avsevärt förkortas. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida en sådan risk är för handen.

49 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.