Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 11 januari 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Se Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr 302 (IV) av den 8 december 1949. Enligt UNRWA:s Consolidated Eligibility and Registration Instructions (CERI) (Samlade anvisningar angående stödberättigande och registrering (CERI)) (tillgänglig på engelska på: https://www.unrwa.org/sites/default/files/2010011995652.pdf), är UNRWA:s skydd eller bistånd tillgängligt för personer som uppfyller detta organs kriterier för palestinska flyktingar (det vill säga varje person vars vanliga vistelseort under perioden den 1 juni 1946 till den 15 maj 1948 var Palestina och som förlorade både bostad och möjlighet att försörja sig till följd av 1948 års konflikt, och ättlingar på manssidan till dessa personer, inbegripet lagligen adopterade barn), liksom vissa andra kategorier av personer som betecknas som Övriga registrerade personer. I detta dokument anges att [a]lla ansökningar om registrering hos UNRWA ska noggrant granskas av UNRWA:s stödberättigande- och registreringspersonal och beslut angående stödberättigande fattas från fall till fall.

3 Se Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr 77/123 av den 12 december 2022.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

5 Utöver det alarmerande antalet liv som gått till spillo bland civilbefolkningen sedan den 7 oktober 2023, har ett stort antal dödsoffer rapporterats bland UNRWA:s personal som är verksam i detta område. Den 27 oktober 2023 konstaterade Förenta nationernas generalsekreterare António Guterres att [d]et humanitära systemet i Gaza står inför en total kollaps med ofattbara konsekvenser för mer än 2 miljoner civila (se Statement by the Secretary-General – on the humanitarian situation in Gaza (Uttalande av generalsekreteraren – om den humanitära situationen i Gaza), som finns tillgängligt på engelska på Förenta nationernas webbplats). Philippe Lazzarini, UNRWA:s generaldirektör, talade inför FN:s säkerhetsråd den 30 oktober 2023 och förklarade att [d]et system som inrättats för att möjliggöra bistånd till Gaza [inte] kommer att fungera såvida det inte finns en politisk vilja att säkerställa ett meningsfullt flöde av förnödenheter som matchar de aldrig tidigare skådade humanitära behoven (https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/un-security-council-emergency-briefing-situation-middle-east). Den 7 december 2023 skrev Philippe Lazzarini till ordföranden för FN:s generalförsamling Dennis Francis och angav att UNRWA:s möjligheter att genomföra det uppdrag som generalförsamlingen gett organet i Gaza [var] mycket begränsade, vilket har omedelbara och allvarliga följder för FN:s humanitära insatser och livet för civila i Gaza samt att den humanitära situationen i området var ohållbar (https://www.unrwa.org/resources/un-unrwa/letter-unrwa-commissioner-general-philippe-lazzarini-un-general-assembly). Den 29 december 2023 tillade han att leveranserna av mycket nödvändigt och brådskande stöd är av fortsatt begränsad omfattning och behäftade med logistiska problem (https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/gaza-strip-unrwa-calls-unimpeded-and-safe-access-deliver-much-needed). De händelser som har ägt rum på Gazaremsan sedan den 7 oktober 2023 har även föranlett Förenta nationernas generalförsamling och säkerhetsråd att var för sig anta resolutioner. Innehållet i dessa resolutioner beskrivs närmare i punkterna 8–11 nedan.

6 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, nr 2545 (1954), s. 150), trädde i kraft den 22 april 1954. Den har kompletterats och ändrats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

7 A/RES/ES-10/21, tillgänglig på följande adress: https://digitallibrary.un.org/record/4025940?ln=en.

8 S/RES/2712 (2023), tillgänglig på följande adress: http://unscr.com/en/resolutions/doc/2712

9 A/RES/ES-10/22, tillgänglig på följande adress: https://digitallibrary.un.org/record/4031196?ln=en.

10 S/RES/2720(2023), tillgänglig på följande adress: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N23/424/87/PDF/N2342487.pdf?OpenElement

11 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

12 Dom av den 17 februari 2009 (C‑465/07, EU:C:2009:94).

13 EUT C 390, 2019, s. 108.

14 Tillgänglig på engelska på följande adress: https://www.refworld.org/docid/6239805f4.html.

15 Dom av den 19 mars 2019 (C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 92).

16 Se dom av den 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militärtjänst och asyl) ( C‑238/19, EU:C:2020:945, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

17 C‑294/22, EU:C:2023:388, punkterna 19–21. Se även dom av den 5 oktober 2023, SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑294/22, EU:C:2023:733, punkterna 30 och 31).

18 Den omfattar således inte personer som har eller har haft rätt till beskydd eller bistånd från detta organ, men som faktiskt inte har begagnat sig av detta beskydd eller bistånd (se dom av den 17 juni 2010, Bolbol, C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 51).

19 Se dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. ( C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 71) (nedan kallad domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl.).

20 Se, i detta avseende, dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 86 och där angiven rättspraxis).

21 Se förslag till avgörande av generaladvokat Sharpston (C‑31/09, EU:C:2010:119, punkterna 41 och 43).

22 Se UNHCR Guidelines on International Protection No 13 (UNCHR:s riktlinjer för internationellt skydd nr 13), punkt 2. Som jag förstår det är det just för att statslösa personer av palestinskt ursprung redan erkänns som flyktingar av det internationella samfundet som de under vissa omständigheter automatiskt kan ha rätt till flyktingstatus enligt Genèvekonventionen (och direktiv 2011/95), det vill säga utan att behöva uppfylla de allmänna kriterierna för att beviljas denna status.

23 Se även domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 62. Hittills har det inte gått att finna en lösning i detta avseende.

24 Se, i detta avseende, dom av den 5 oktober 2023, SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑294/22, EU:C:2023:733, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

25 Vidare får medlemsstaterna enligt artikel 40.4 i direktiv 2013/32 föreskriva att ansökan endast kommer att prövas vidare om sökanden utan egen förskyllan i det tidigare förfarandet var oförmögen att göra gällande dessa nya fakta.

26 Se dom av den 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nya fakta eller uppgifter) ( C‑921/19, EU:C:2021:478, punkt 50) och mitt förslag till avgörande i målet Bundesrepublik Deutschland (Upptagande till sakprövning av en efterföljande ansökan) ( C‑216/22, EU:C:2023:646, punkt 34).

27 Vad gäller de två typer av situationer som omfattas av artikel 40.1 i direktiv 2013/32, se dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova ( C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 98), och dom av den 9 september 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Efterföljande ansökan om internationellt skydd) ( C‑18/20, EU:C:2021:710, punkt 23).

28 Den bulgariska regeringen har i detta avseende hänvisat till dom av den 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nya fakta eller uppgifter) ( C‑921/19, EU:C:2021:478, punkt 50).

29 Enligt denna bestämmelse får efterföljande ansökningar endast avvisas när inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv 2011/95/EU har framkommit eller lagts fram av sökanden. I artikel 40.3 i nämnda direktiv klargörs också att dessa nya fakta på ett avgörande sätt [måste bidra] till sökandens möjligheter att betraktas som en person som ska beviljas internationellt skydd.

30 Jag skulle vilja hävda att frågan huruvida nya fakta på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som är berättigad till internationellt skydd, och följaktligen förhindrar att ansökan avvisas, inte kan bedömas isolerat från andra fakta i ärendet, vilket innebär att myndigheterna under alla omständigheter även kan behöva beakta andra fakta i samband med prövningen av huruvida ansökan kan tas upp till prövning.

31 Se artikel 10.3 a i direktiv 2013/32.

32 Om en viss faktauppgift ansågs sakna relevans under det tidigare asylförfarandet, kan de behöriga nationella myndigheterna ha bortsett från den och underlåtit att pröva om den stöddes av tillräcklig bevisning. Det kan därför vara nödvändigt att bedöma riktigheten av denna faktauppgift på nytt.

33 Förföljelse definieras i artikel 9 i direktiv 2011/95.

34 Se dom av den 5 oktober 2023, SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑294/22, EU:C:2023:733, punkterna 34 och 36 och där angiven rättspraxis). Såsom EU-domstolen har förklarat kan enbart bortovaro från UNRWA:s verksamhetsområde, utan att det finns någon indikation på att den berörda personen har tvingats lämna detta område, eller ett frivilligt beslut att lämna detta område inte anses innebära att skyddet eller biståndet har upphört.

35 I detta avseende vill jag tillägga att begreppet allvarligt hot, såsom jag förklarade i mitt förslag till avgörande i målet SW (Flyktingstatus för en statslös palestinier) ( C‑294/22, EU:C:2023:388, punkt 40), avser den genuina risken för att de ifrågavarande hoten mot den personliga säkerheten faktiskt kommer att förverkligas och att personens säkerhet äventyras om han eller hon stannar kvar inom UNRWA:s verksamhetsområde. För att anses utgöra hot mot den personliga säkerheten måste hoten vara tillräckligt allvarliga (de måste med andra ord förutsätta att personen skulle lida allvarlig skada).

36 Dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑349/20, EU:C:2022:151, punkt 82 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 13 januari 2021, Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑507/19, EU:C:2021:3, punkterna 44 och 54 och där angiven rättspraxis).

37 Se dom av den 3 mars 2022 (C‑349/20, EU:C:2022:151, punkterna 56 och 57). Denna dom avsåg tolkningen av artikel 12.1 a i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12), vilket har upphävts och ersatts av direktiv 2011/95. Denna bestämmelse är emellertid densamma som artikel 12.1 a i sistnämnda direktiv.

38 Ibidem, punkt 58.

39 Se artikel 2 a, e och g i direktiv 2011/95.

40 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), undertecknad i Rom den 4 november 1950. Artikel 4 i stadgan har därför, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, samma innebörd och räckvidd som artikel 3 i Europakonventionen.

41 Se, i detta avseende, dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 87 och där angiven rättspraxis). Jag noterar att respekten för människans värdighet regleras i artikel 1 i stadgan. Generaladvokat Trstenjak har förklarat att [e]nligt artikel 1 i stadgan ska människans värdighet inte bara respekteras utan även skyddas. Även artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har en sådan inneboende positiv skyddsfunktion (se förslag till avgörande av generaladvokat Trstenjak i de förenade målen NS, C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:610, punkt 112).

42 Enligt fast praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) måste misshandel, för att omfattas av artikel 3 i Europakonventionen (som motsvarar artikel 4 i stadgan), uppnå en viss lägsta allvarlighetsgrad (se, bland annat, Europadomstolens dom av den 1 juni 2010, Gäfgen mot Tyskland, CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 88 och där angiven rättspraxis).

43 Artikel 19.2 i stadgan förutsätter samma skadenivå som artikel 4 däri. Jag noterar för vad det kan vara värt att den hänskjutande domstolen i sin tredje fråga nämner principen om non-refoulement med en uttrycklig hänvisning inte bara till artikel 19.2 i stadgan, utan även till artikel 21.1 i direktiv 2011/95. Kommissionen har anfört att den bestämmelsen inte är tillämplig när de behöriga nationella myndigheterna prövar huruvida villkoren i artikel 12.1 a i detta direktiv är uppfyllda eftersom den utgör en del av – och endast är tillämplig på bestämmelserna i – kapitel VII i direktiv 2011/95, medan artikel 12.1 a ingår i kapitel III i detta instrument. Det står emellertid klart för mig att artikel 21.1 i direktiv 2011/95 inte utgör något annat än ett konkret uttryck för denna allmänna princip, som medlemsstaterna ska respektera närhelst de tillämpar detta instrument.

44 Oavsett orsaken till UNRWA:s misslyckande.

45 Se, i det avseendet, dom av den 5 oktober 2023, SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑294/22, EU:C:2023:733, punkt 45).

46 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 2009 (C‑465/07, EU:C:2009:94, punkt 43). Se även dom av den 10 juni 2021, Bundesrepublik Deutschland (Begreppet allvarligt och personligt hot) ( C‑901/19, EU:C:2021:472, punkterna 27 och 28), och, senast, dom av den 9 november 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Begreppet allvarlig skada) ( C‑125/22, EU:C:2023:843, punkterna 40 och 41).

47 Se dom av den 19 mars 2019 (C‑163/17, EU:C:2019:218). Denna dom avsåg frågan huruvida artikel 4 i stadgan kan utgöra hinder för att en sökande överförs till den medlemsstat som är ansvarig för att handlägga vederbörandes ansökan om internationellt skydd på grund av påstådda systembrister i asylförfarandet och mottagningsvillkoren i denna medlemsstat. Rörande samma fråga, se även dom av den 21 december 2011, N.S. m.fl. ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkterna 81 samt 86–94).

48 Se dom av den 19 mars 2019, Jawo ( C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 85).

49 Ibidem, punkt 91.

50 Ibidem, punkterna 92 och 93.

51 Se, analogt, dom av den 9 november 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Begreppet allvarlig skada) C‑125/22, EU:C:2023:843, punkt 41 och där angiven rättspraxis.

52 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 73).

53 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 25 april 1978, Tyrer mot Förenade kungariket (CE:ECHR:1978:0425JUD000585672, § 30).

54 Se Europadomstolens dom av den 4 november 2014, Tarakhel mot Schweiz (CE:ECHR:2014:1104JUD00292171), § 99. I detta avseende erinrade Europadomstolen om att barn har särskilda behov som i synnerhet är relaterade till deras ålder och osjälvständighet, men även till deras status som asylsökande.

55 Se artikel 20.3 i direktiv 2011/95, där det föreskrivs att barn är utsatta personer (tillsammans med, bland annat, funktionshindrade, äldre personer och gravida kvinnor). Kommissionen anser att denna bestämmelse inte är tillämplig i en situation såsom den som föreligger i det nationella målet. Den betonar nämligen att artikel 20.3 utgör en del av kapitel VII i direktiv 2011/95. Detta kapitel, som har rubriken Innebörden av internationellt skydd (där artikel 12.1 a inte ingår) avser de skyddsåtgärder som medlemsstaterna måste vidta när en person väl har beviljats flyktingstatus, inte dessförinnan. Enligt min mening innebär det emellertid inte att denna bestämmelse inte kan åberopas för att illustrera det förhållandet att minderåriga allmänt erkänns som en särskilt utsatt grupp av asylsökande.

56 Se, i detta avseende, artikel 21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

57 Jag vill tillägga att det i skäl 18 i direktiv 2011/95 anges att medlemsstaterna i första hand [bör] ta hänsyn till barnets bästa när de genomför detta direktiv och att de, [v]id en bedömning av barnets bästa … särskilt [bör] beakta principen om familjesammanhållning, den underåriges välfärd och sociala utveckling, överväganden om trygghet och säkerhet och den underåriges synpunkter med hänsyn till hans eller hennes ålder och mognad. Detta skäl återspeglar innehållet i artikel 24.2 i stadgan, som måste respekteras vid alla åtgärder som rör barn.

58 EU-domstolen har i huvudsak slagit fast att en situation som inte innebär extremt materiellt armod för alla ändå kan anses göra det för en sökande som kan visa på exceptionella omständigheter som är specifika för honom eller henne och som visar att han eller hon är särskilt utsatt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2019, Jawo, C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 95). Se även dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 73), som rörde en asylsökande med en särskilt allvarlig psykisk sjukdom, nämligen post-partumdepression och återkommande självmordstendenser. I detta avseende erinrar jag även om att Europadomstolen, med avseende på artikel 3 i Europakonventionen, har slagit fast att huruvida den misshandel som personen har utsatts för eller riskerar att utsättas för når upp till den erforderliga allvarlighetsgraden beror på samtliga omständigheter i målet, såsom behandlingens varaktighet och dess fysiska eller mentala verkningar samt, i vissa fall, offrets kön, ålder och hälsotillstånd (se Europadomstolens dom av den 4 november 2014, Tarakhel mot Schweiz, CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, § 118).

59 Se förslag till avgörande av generaladvokat Wathelet i målet Jawo ( C‑163/17, EU:C:2018:613, punkt 86).

60 Se dom av den 5 oktober 2023, SW (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) ( C‑294/22, EU:C:2023:733, punkterna 46 och 48 samt domslutet).

61 Se punkt 64 i den domen.

62 Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 2001, s. 12).

63 Se rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55, med följden att tillfälligt skydd införs (EUT L 71, 2022, s. 1).

64 Se, i detta avseende, dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 86 och där angiven rättspraxis).

65 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 75.

66 Uppehållstillståndet kan exempelvis ha kortare giltighetstid (se artikel 24 i direktiv 2011/95). Medlemsstaterna får även begränsa det sociala stödet (se artikel 29 i nämnda direktiv).

67 C‑294/22, EU:C:2023:388, punkt 29.

68 Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 68.

69 Se dom av den 17 februari 2009 (C‑465/07, EU:C:2009:94, punkterna 36–37 och 39).

70 Såsom jag har förklarat i punkt 62 ovan, är det andra kravet för att inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 ska vara tillämplig att UNWRA saknar möjlighet att garantera den berörda personen sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag. UNWRA:s uppdrag är att säkerställa värdiga förhållanden genom att tillgodose de grundläggande behoven hos de personer som står under deras beskydd. För att ge ett enkelt exempel: Om den berörda personen riskerar dödsstraff för att ha begått ett brott på grund av de lagar som gäller inom UNRWA:s verksamhetsområde, skulle denna skada inte ha något samband med UNRWA:s uppdrag, men den skulle ändå kunna ge den berörda personen rätt till subsidiärt skydd enligt artikel 15 a i detta direktiv.

71 Eftersom den kräver att [i]ngen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling (min kursivering).