Tribunalens dom (tredje avdelningen i utökad sammansättning) den 12 mars 2025

I mål T‑596/22,

TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning), sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (referent), G. Steinfatt och D. Kukovec, justitiesekreterare: handläggaren A. Marghelis,

efter den skriftliga delen av förfarandet,

efter förhandlingen den 17 september 2024,

följande

Dom

Bakgrund till tvisten

Parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Den bevisning och de argument som sökandena lade fram den 10 augusti 2023

Den första och den fjärde grunden: Kommissionen har missförstått den anmälda åtgärden och den är diskriminerande

Den andra grunden: Den anmälda åtgärden är oproportionerlig

Den tredje grunden: Den anmälda åtgärden strider mot förordning 2019/943 och direktiv 2019/944

Den femte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar

Rättegångskostnader

1 Sökandena, PGI Spain, SL, Berry Superfos Pamplona, SA, Promens Packaging, SA, China Envases, SA, och Zeller Plastik España, SL, har väckt talan med stöd av artikel 263 FEUF och yrkat att kommissionens beslut C(2022) 3942 final av den 8 juni 2022 om statligt stöd SA.102454 (2022/N) – Spanien och SA. 102569 (2022/N) – Portugal – om mekanismen för justering av produktionskostnad för att minska grossistpriset för el på den iberiska marknaden (nedan kallat det angripna beslutet) ska ogiltigförklaras.

2 Konungariket Spanien och Republiken Portugal anmälde den 20 respektive den 23 maj 2022 en åtgärd till Europeiska kommissionen som syftade till att sänka grossistpriset på el på den iberiska halvön genom att subventionera kostnaden för insatsvaror till teknik för fossila bränslen (nedan kallad den anmälda åtgärden).

3 Genom det angripna beslutet beslutade kommissionen att inte göra några invändningar enligt artikel 4.3 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9).

4 I det angripna beslutet beskrev kommissionen för det första den anmälda åtgärdens väsentliga särdrag. Kommissionen påpekade bland annat följande:

5 För det andra prövade kommissionen kvalificeringen av den anmälda åtgärden mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF. Kommissionen ansåg visserligen att den anmälda åtgärden omfattades av denna bestämmelse, men denna slutsats gällde inte undantaget från avgiftsskyldigheten. Kommissionen fann i detta avseende att de köpare på grossistmarknaden som innan den anmälda åtgärden antogs hade ingått avtal som syftade till att säkra deras elinköp inte skulle komma i åtnjutande av denna åtgärds verkningar och drog därav slutsatsen att undantaget inte gav dem en selektiv fördel och följaktligen inte omfattades av kvalificeringen som statligt stöd (punkterna 97–106 i det angripna beslutet).

6 För det tredje bedömde kommissionen den anmälda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden mot bakgrund av artikel 107.3 b FEUF. Kommissionen ansåg bland annat att åtgärden var nödvändig, lämplig och proportionerlig (punkterna 107–154 i det angripna beslutet) och att den inte stred mot någon av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten, särskilt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU (EUT L 158, 2019, s. 125) (punkterna 174–192).

7 Sökandena har yrkat att tribunalen ska

8 Kommissionen och Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska

9 Sökandena är spanska bolag som inte köper sin el direkt på grossistmarknaden för el utan genom en elleverantör. För att säkerställa prisstabiliteten vid leverans av el har sökandena ingått energiköpsavtal. För en del av elleveranserna ingick sökandena avtal som omfattade ett annat företag än deras fysiska elleverantör och som grundade sig på kompensationsbetalningar i förhållande till skillnaden mellan marknadspriset och det pris som hade fastställts i avtalet. De har beskrivit denna typ av avtal som finansiella energiköpsavtal.

10 Sökandena har, i egenskap av berörda parter och för att säkerställa skyddet av deras processuella rättigheter enligt artikel 108.2 FEUF och artikel 1 h i förordning 2015/1589, kritiserat kommissionen för att inte ha ansett att den anmälda åtgärden gav upphov till betydande svårigheter som kunde motivera att det formella granskningsförfarandet inleddes.

11 Tribunalen erinrar om att lagenligheten av ett beslut, som det angripna beslutet, om att på grundval av artikel 4.3 i förordning nr 2015/1589 inte göra invändningar beror på huruvida bedömningen av de uppgifter och omständigheter som kommissionen förfogade över under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden objektivt sett borde ha föranlett tveksamhet i fråga om huruvida åtgärden ska kvalificeras som stöd och huruvida den är förenlig med den inre marknaden, eftersom sådan tveksamhet föranleder en skyldighet att inleda ett formellt granskningsförfarande, i vilket intresserade parter, i den mening som avses i artikel 1 h i nämnda förordning, får delta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 38, och dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 53).

12 När en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett beslut om att inte göra invändningar ifrågasätts framför allt det faktum att kommissionen har fattat beslut i fråga om det aktuella stödet utan att inleda ett formellt granskningsförfarande, vilket innebär att sökandens processuella rättigheter åsidosätts. För att vinna bifall till yrkandet om ogiltigförklaring kan sökanden åberopa vilken grund som helst som kan visa att bedömningen av den information och de uppgifter som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens kvalificering som stöd eller dess förenlighet med den inre marknaden. Följden av att sådana argument framförs får dock varken bli att föremålet för talan eller förutsättningarna för att ta upp denna talan till prövning ändras. Tvärtom utgör förekomsten av tvivel beträffande klassificeringen eller förenligheten med den inre marknaden just den bevisning som ska läggas fram för att visa att kommissionen var skyldig att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

13 Bevisningen för att det föreligger sådana tvivel, vilken ska sökas med utgångspunkt i såväl de omständigheter under vilka beslutet om att inte göra invändningar fattades som beslutets innehåll, ska läggas fram av den som ansöker om ogiltigförklaring av detta beslut i form av en rad samstämmiga indicier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 40, och dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 51).

14 I synnerhet utgör den omständigheten att kommissionen gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet ett indicium på att det förelegat betydande svårigheter vid bedömningen av den aktuella åtgärden, vilket innebär att kommissionen är skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 41, och dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 52).

15 Lagenligheten av ett beslut om att inte göra invändningar som fattats efter det preliminära granskningsförfarandet ska dessutom bedömas av unionsdomstolen inte bara mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet, utan även mot bakgrund av de uppgifter som den kunde ha fått tillgång till (se dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

16 De uppgifter som kommissionen kunde ha fått tillgång till inbegriper uppgifter som föreföll relevanta för den prövning som skulle göras i enlighet med den rättspraxis som det redovisats om i punkt 11 ovan och vilka kommissionen, om den hade begärt det, hade kunnat erhålla under det administrativa förfarandet (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 43, och dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 54).

17 Kommissionen är nämligen skyldig att utföra granskningsförfarandet avseende de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att – då det slutgiltiga beslutet antas där det slås fast att det föreligger statligt stöd och i förekommande fall att stödet är oförenligt med den inre marknaden eller olagligt – förfoga över de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna för detta ändamål (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 44, och dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 55).

18 Domstolen har visserligen slagit fast att det vid granskningen av huruvida ett statligt stöd föreligger och är lagenligt kan vara nödvändigt att kommissionen i förekommande fall går utöver enbart en granskning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den fått kännedom om. Det går emellertid inte att dra slutsatsen av denna praxis att det åligger kommissionen att på eget initiativ och om det saknas indicier i detta avseende söka efter alla de uppgifter som skulle kunna ha en koppling till ärendet som den har att avgöra, även om sådana uppgifter finns allmänt tillgängliga (dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tempus Energy och Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punkt 45, och dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 56).

19 Sökandena har åberopat fem grunder till stöd för sin talan. Som första grund gör sökandena gällande att kommissionen missförstått den anmälda åtgärden. Som andra grund hävdas det att kommissionen gjort en felaktig bedömning av huruvida den anmälda åtgärden är lämplig och proportionerlig. Den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 10 i förordning 2019/943 och artikel 5 i direktiv 2019/944. Den fjärde grunden avser åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen. Den femte grunden avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar.

20 Sökandena har med stöd av dessa grunder kritiserat kommissionen för att inte ha inlett det formella granskningsförfarandet avseende den anmälda åtgärden, trots att det förelåg tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Sökandena menar att åtgärden inte är förenlig med den inre marknaden på grund av att tillämpningsområdet för undantaget från avgiftsskyldigheten begränsades till att endast omfatta köpare på grossistmarknaden för el, och inte till köpare på detaljistmarknaden, och på grund av de negativa konsekvenser som en sådan begränsning haft för köpare på detaljistmarknaden som ingått finansiella energiköpsavtal, såsom sökandena, till vilka deras fysiska elleverantör övervältrat kostnaden för avgiften utan att de har kunnat dra fördel av det sänkta elpriset.

21 Kommissionen och Konungariket Spanien anser att den bevisning och de argument som sökandena lade fram den 10 augusti 2023 som svar på Konungariket Spaniens interventionsinlaga ska avvisas, eftersom de har åberopats för sent. Kommissionen har tillagt att denna bevisning och dessa argument under alla omständigheter är verkningslösa, eftersom de hänför sig till tiden efter det angripna beslutet och således inte kan beaktas vid prövningen av beslutets lagenlighet.

22 Det ska i detta hänseende påpekas att sökandena, när de inkom med sina synpunkter den 10 augusti 2023, lade fram ny bevisning avseende dels ändringen av den anmälda åtgärden efter det angripna beslutet, vilken gör det möjligt för köpare på detaljistmarknaden för el att anmäla sina energiköpsavtal till OMIE för perioden maj–december 2023, dels kommissionens beslut av den 25 april 2023 att inte göra några invändningar mot denna ändring av åtgärden.

23 Utan att det är nödvändigt att undersöka huruvida dessa nya omständigheter och därtill hörande argument har åberopats för sent, så att de inte kan tas upp till prövning, är det tillräckligt att understryka att sådana omständigheter under alla omständigheter inte kan beaktas vid prövningen av det angripna beslutets lagenlighet, såsom kommissionen med rätta har gjort gällande.

24 Det framgår nämligen av den rättspraxis som anges ovan i punkt 15 att det angripna beslutet ska bedömas mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet. Det rör sig här om en särskild tillämpning av den mer allmänna principen att lagenligheten av en unionsrättsakt, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring, ska bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg vid tidpunkten då rättsakten antogs, vilket innebär att åtgärder som har vidtagits efter det att ett beslut har antagits inte kan påverka dess giltighet (se dom av den 17 oktober 2019, Alcogroup och Alcodis/kommissionen, C‑403/18 P, EU:C:2019:870, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

25 Den bevisning som sökandena lade fram den 10 augusti 2023 och följaktligen sökandenas argument avseende denna bevisning kan följaktligen inte beaktas vid prövningen av det angripna beslutets lagenlighet.

26 Tribunalen anser att det är lämpligt att först pröva den andra grunden.

27 Inom ramen för den första grunden har sökandena gjort gällande att kommissionens analys av den anmälda åtgärdens funktion är otydlig, eftersom det inte klart framgår huruvida kommissionen beaktade den omständigheten att köparna på detaljistmarknaden även använde sig av mekanismer för att säkra sina inköp av el motsvarande dem som köparna på grossistmarknaden hade, däribland finansiella energiköpsavtal. De har i detta avseende gjort gällande att användningen av denna typ av avtal följer av den rättsliga organisationen av elmarknaden enligt unionsrätten och utgör en enkel och vanlig avtalsstruktur som kommissionen inte kunde vara ovetande om.

28 Sökandena har härav dragit slutsatsen att kommissionen borde ha ansett sig vara osäker i frågan om exakt vilka aktörer som kunde anses omfattas av undantaget. Detta ledde till att kommissionen godkände en stödordning vars förenlighet med unionsrätten var tvivelaktig. Sökandena har i detta avseende understrukit att även om kommissionen har angett att den vid sin bedömning grundade sig på de uppgifter som Konungariket Spanien och Republiken Portugal hade lämnat i sin anmälan och på de kompletterande uppgifter som dessa medlemsstater hade ingett, var dessa uppgifter inte tillgängliga för kommissionen. Sökandena begär därför att kommissionen överför de anmälningar och all annan relevant information om den anmälda åtgärden som medlemsstaterna har lämnat till handlingarna i ärendet.

29 Inom ramen för den fjärde grunden har sökandena kritiserat kommissionen för att inte ha prövat huruvida den anmälda åtgärden är förenlig med icke-diskrimineringsprincipen. De har i detta sammanhang hävdat att det relevanta jämförelsekriteriet inte kunde vara förvärv på grossist- eller detaljistmarknaden, utan borde ha varit kriteriet förmågan att säkra och låta säkra sin elförsörjning, och de har understrukit de stora likheterna mellan deras situation och situationen för direkta konsumenter på grossistmarknaden, det vill säga de företag som för sina behov förvärvar el på denna marknad.

30 Kommissionen, som stöds av Konungariket Spanien, anser att dessa två grunder inte visar att det förelåg betydande svårigheter.

31 Det framgår av en jämförelse mellan dessa två grunder att sökandena i huvudsak har anfört tre invändningar för att visa att det förelåg betydande svårigheter som motiverade att ett formellt granskningsförfarande skulle inledas. För det första anser sökandena att det följer av det angripna beslutet att det råder osäkerhet om exakt vilka elköpare som kan komma i åtnjutande av ett undantag. För det andra har de hävdat att kommissionen inte kunde vara ovetande om att vissa köpare på detaljistmarknaden för el säkerställde prisstabiliteten för deras elförsörjning genom att använda sig av finansiella energiköpsavtal. För det tredje anser de att de köpare på detaljistmarknaden som använder sig av sådana avtal befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för direkta konsumenter på grossistmarknaden, vilket innebär att den anmälda åtgärden strider mot icke-diskrimineringsprincipen.

32 Tribunalen påpekar inledningsvis att det framgår av bland annat punkterna 4–7, 24 och 33–39 i det angripna beslutet dels att syftet med den anmälda åtgärden är att åstadkomma en sänkning av elpriserna mot bakgrund av ett starkt uppåtriktat tryck på bränslepriserna, vilket hänger samman med en kris som de nationella och internationella energimarknaderna stod inför, dels att åtgärden syftar till att uppnå detta mål genom subventioner till vissa elkällor för att uppnå sänkta priser på grossistmarknaden, vilket följaktligen skulle leda till lägre priser på detaljistmarknaden.

33 Vad för det första gäller de subventionerade energikällorna framgår det av punkterna 33–39 i det angripna beslutet att den anmälda åtgärden syftar till att minska produktionskostnaderna för kraftverk som drivs med fossila bränslen och sänka de anbud dessa kraftverk lämnar till dagen före-auktionen på grossistmarknaden för el. Enligt punkt 43 är det OMIE som ansvarar för beräkningen av den motsvarande subventionen och den faktiska utbetalningen av denna.

34 Vad för det andra beträffar köparna på grossistmarknaden för el framgår det av punkt 44 i det angripna beslutet att de, i egenskap av aktörer som drar nytta av prissänkningen på grossistmarknaden, är skyldiga att erlägga en avgift som delvis täcker kostnaderna för åtgärden och vars storlek fastställs av OMIE på grundval av volymen av deras inköp på grossistmarknaden. Vidare framgår det av punkt 45 d i det angripna beslutet och av artikel 8.3 i den anmälda åtgärden att dessa köpare inte behöver betala denna avgift för den del av deras elinköp för vilken de har ingått avtal om leverans av el med fast pris före den 26 april 2022, under förutsättning att dessa avtal har anmälts till OMIE inom de tidsfrister som anges i nämnda åtgärd. Det framgår även av punkterna 46–48 i det angripna beslutet att detta undantag är av tillfällig karaktär, eftersom det inte längre är tillämpligt när avtalen förnyas.

35 Vad för det tredje gäller köparna på detaljistmarknaden framgår det av bland annat punkterna 6, 35, 49, 50 och 134 i det angripna beslutet, jämförda med varandra, att en åtskillnad görs beroende på om dessa har ingått reglerade avtal eller inte, det vill säga beroende på huruvida de är konsumenter som drar nytta av PVPC‑tariffen eller Bono social‑rabatten.

36 Det är nämligen endast med avseende på reglerade avtal som det är obligatoriskt att låta såväl sänkningen av elpriset som sänkningen av avgiftsbeloppet få genomslag. När det gäller de icke reglerade avtalen förväntade sig upphovsmännen till den anmälda åtgärden, för de tariffer som var dynamiska, det vill säga där förändringar i grossistpriserna direkt återspeglades i konsumentpriserna, att både det sänkta elpriset på grossistmarknaden och det sänkta avgiftsbeloppet skulle överföras direkt till slutkonsumenterna. När det gäller andra typer av icke reglerade avtal ansåg upphovsmännen att prissänkningen på grossistmarknaden och det sänkta avgiftsbeloppet skulle få återverkningar på konkurrensen, eftersom det fanns ett stort antal leverantörer i detaljistledet på de spanska och portugisiska marknaderna.

37 Vidare, och som en följd av detta, saknar invändningen om osäkerhet i fråga om omfattningen av undantaget i det angripna beslutet stöd i de faktiska omständigheterna. Det framgår nämligen av punkterna 34 och 35 ovan dels att nämnda undantag endast är tillämpligt på köpare på grossistmarknaden som har ingått avtal om leverans av el med fast pris före den 26 april 2022, dels att inverkan – såväl av prissänkningen på grossistmarknaden som av en eventuell skyldighet att betala den aktuella avgiften – på andra avtal än reglerade avtal som slutkonsumenter ingår, omfattas av konkurrensen på detaljistmarknaden.

38 Vad särskilt gäller punkterna 48, 80, 104 och 142 i det angripna beslutet, vilka enligt sökandena i huvudsak innebär att vissa köpare på detaljistmarknaden kan befrias från avgiftsskyldigheten, ska det påpekas att de inte kan tolkas på detta sätt.

39 För det första ska punkt 48 i det angripna beslutet ses mot bakgrund av punkterna 44–48 i samma beslut, som nämns i punkt 34 ovan, vilka avser den avgift som köpare på grossistmarknaden för el är skyldiga att erlägga och deras eventuella undantag. Den spanska regeringen har närmare bestämt redogjort för de portugisiska och spanska myndigheternas ståndpunkt, nämligen att detta undantag är av tillfällig karaktär och inte längre är tillämpligt vid förnyelse av avtal om leverans av el med fast pris och dessa regeringar har i detta sammanhang preciserat att sådana avtals löptid i allmänhet är ett år.

40 För det andra upprepas i punkt 80 i det angripna beslutet endast den skillnad som görs i punkt 49 i det angripna beslutet och som det hänvisas till i punkt 35 ovan, vad gäller övervältringen av avgiftsbeloppet, vilken är obligatorisk gentemot konsumenter som omfattas av reglerade avtal och förväntad för övriga.

41 För det tredje framgår det otvetydigt av punkt 104 i det angripna beslutet att denna punkt uteslutande avser köpare på grossistmarknaden. I nämnda punkt undersöks närmare bestämt frågan huruvida det undantag som gäller för dem som har ingått avtal om leverans av el med fast pris innan den anmälda åtgärden trädde i kraft kan ge dem en selektiv fördel, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

42 För det fjärde, vad gäller punkt 142 i det angripna beslutet, räcker det att understryka att kommissionen i den första meningen i denna punkt uttryckligen hänvisade till den omständigheten att åtgärden befriar köpare på grossistmarknaden för el från skyldigheten att betala avgiften för den del av deras elinköp för vilken de ingått avtal om leverans av el med fast pris före den 26 april 2022. De överväganden som därefter görs avseende vikten av att minska prisriskerna genom finansiella garantier kan följaktligen inte förstås så, att de, såsom sökandena har gjort gällande, tyder på att samtliga avtal som har ingåtts för att säkra elpriserna, däribland av köpare på detaljistmarknaden, ska beaktas för att undvika att kostnaden för avgiften övervältras, även indirekt, på dem.

43 Vad vidare gäller anmärkningen att kommissionen inte beaktade att köparna på detaljistmarknaden använde sig av finansiella energiköpsavtal, kan den inte heller godtas.

44 De finansiella energiköpsavtal som de som sökandena har ingått har visserligen särdrag som, med hänsyn till den anmälda åtgärdens funktion, innebär att avgiftsbeloppet, men inte det sänkta elpriset, får genomslag för köparna på detaljistmarknaden. Även om den anmälda åtgärden får till följd att kostnaden för avgiften övervältras av den fysiska leverantören, får tillämpningen av ett avtal med ett annat företag, som grundar sig på kompensationsbetalningar i förhållande till skillnaden mellan marknadspriset och det pris som fastställs i nämnda avtal, till följd att köparna inte kan dra nytta av den totala sänkningen av elpriset som upphovsmännen till den anmälda åtgärden förväntade sig.

45 Det kan emellertid konstateras att sökandena inte har visat att det fanns indicier som innebar att vissa energiköpsavtal som köparna hade ingått på detaljistmarknaden, på grund av deras struktur, inte var lämpade eller dåligt lämpade för att se till att sänkningen av elpriserna fick genomslag på grossistmarknaden. Dessa indicier skulle ha kunnat motivera att kommissionen borde ha gått utöver en prövning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den hade fått kännedom om, med tillämpning av den rättspraxis som anges i punkt 18 ovan.

46 För det första har sökandena i sina inlagor nöjt sig med att understryka att kommissionen tveklöst är medveten om förekomsten av långfristiga [energiköpsavtal], genom att härleda denna kännedom från den möjlighet som följer av unionsrätten för en konsument att välja detta sätt att lösa sin elförsörjning. Ett sådant påstående kan emellertid inte anses styrka att det var allmänt känt att köpare på detaljistmarknaden använde sig av finansiella energiköpsavtal när kommissionen antog det angripna beslutet.

47 För det andra ska det påpekas att sökandena på ett allmänt sätt har hänvisat till vissa av kommissionens handlingar, utan att ange vilka avsnitt i nämnda handlingar som rör främjandet av avtalsstrukturer som är likvärdiga med dem som sökandena har valt att använda. Så är fallet med såväl kommissionens förslag av den 14 mars 2023 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordningarna (EU) 2019/943 och (EU) 2019/942 samt direktiven (EU) 2018/2001 och 2019/944 för att förbättra utformningen av unionens elmarknad (COM/2023/148 final) som kommissionens arbetsdokument av den 18 maj 2022 med titeln Vägledning till medlemsstaterna om god praxis för påskyndande av tillståndsförfaranden för projekt för förnybar energi (SWD/2022/0149 final). Även om det i dessa handlingar visserligen framhålls att det intresse som ingåendet av energiköpsavtal kan ha, berörs inte det särskilda fallet med avtal av det slag som sökandena har ingått, i vilka det för övrigt inte hänvisas till något särskilt avsnitt i nämnda handlingar.

48 Den enda bevisning som sökandena har lagt fram och som, enligt deras framställning, hänvisar till deras avtalsmässiga leveransstruktur är en undersökning som utförts för Europeiska investeringsbankens (EIB) och kommissionens räkning. Det räcker emellertid att understryka att det rör sig om en framåtblickande analys av möjligheterna att utveckla avtal om köp av förnybar energi – inbegripet sådana avtal som sökandena har ingått – i unionen. Denna bevisning kan således inte visa att köparnas användning av denna typ av energiköpsavtal på detaljistmarknaden var allmänt känd, vilket i så fall hade inneburit att kommissionen själv borde ha beaktat förekomsten av sådana avtal vid granskningen av den anmälda åtgärden.

49 Vad slutligen gäller invändningen om åsidosättande av icke‑diskrimineringsprincipen, i den mån sökandena har kritiserat begränsningen av tillämpningsområdet för undantaget från avgiftsskyldigheten till att endast omfatta köpare på grossistmarknaden, finner tribunalen att inte heller denna invändning kan godtas.

50 Det ska i detta hänseende för det första påpekas att en sådan kritik är liktydig med att kritisera kommissionen för att den inte drog slutsatsen att tillämpningsområdet för undantaget från avgiftsskyldigheten endast gav köparna på grossistmarknaden en selektiv fördel och följaktligen utgjorde statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

51 Bedömningen av villkoret att fördelen måste vara selektiv syftar nämligen just till att fastställa huruvida det föreligger en skillnad i behandling som i huvudsak kan kvalificeras som diskriminerande. Inom ramen för denna bedömning ska det fastställas huruvida den nationella åtgärden, inom ramen för en viss rättslig reglering, kan gynna vissa företag eller viss produktion i förhållande till andra företag som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation (dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group SA m.fl., C‑20/15 P och C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

52 För det andra ska det påpekas att kommissionen, i punkterna 97–101, 104 och 105 i det angripna beslutet, undersökte huruvida nämnda undantag utgjorde statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, varefter kommissionen drog slutsatsen att så inte var fallet, eftersom det selektivitetsvillkor som ingår i detta begrepp inte var uppfyllt. Vidare framgår det särskilt av punkt 104 i det angripna beslutet att kommissionen endast uttryckligen uttalade sig i frågan huruvida skillnaden i behandling mellan köpare på grossistmarknaden, beroende på om de åtnjöt ett undantag eller inte, gav upphov till en selektiv fördel. Kommissionen tog däremot inte ställning till huruvida det eventuellt förelåg en selektiv fördel på grund av att köparna på detaljistmarknaden inte omfattades av undantaget.

53 För det tredje, mot bakgrund av logiken bakom den anmälda åtgärden, såsom den återgetts i det angripna beslutet (se punkterna 32–36 ovan), var det uppenbart att köparna på grossist- och detaljistmarknaden inte befann sig i en jämförbar situation vad gäller det sätt på vilket prissänkningen på grossistmarknaden och betalningen av avgiften skulle återspeglas i elpriset, vilket innebar att kommissionen inte var skyldig att uttryckligen uttala sig i frågan huruvida begränsningen av tillämpningsområdet för undantaget från avgiftsskyldigheten till att endast omfatta köpare på grossistmarknaden utgjorde en selektiv fördel.

54 Köparna på grossistmarknaden köper nämligen sin el direkt till det pris som följer av denna marknad. Den fördel som de åtnjuter beror just på skillnaden, beräknad av OMIE, mellan, å ena sidan, marknadspriset såsom det följer av subventioneringen av vissa energikällor och, å andra sidan, vad priset skulle ha varit i avsaknad av en sådan subvention. OMIE har även till uppgift att exakt fastställa avgiftens storlek och undantaget för de köpare som inte har kunnat dra nytta av sänkningen av nämnda priser.

55 Vidare beräknas detaljistpriset på elmarknaden på grundval av utbud och efterfrågan på denna andra marknad. Såsom har angetts i punkt 36 ovan har detta övervägande beaktats av upphovsmännen till den anmälda åtgärden, eftersom dessa – med undantag för de reglerade avtalen – antog att både minskningen av elkostnaden och minskningen av avgiften skulle överföras till konsumenterna, till följd av konkurrensen på denna marknad, med hänvisning till det stora antalet detaljistleverantörer i Spanien och Portugal.

56 Av det ovan anförda följer att sökandenas tredje anmärkning inte kan anses visa att det förelåg betydande svårigheter som kunde motivera att det formella granskningsförfarandet inleddes.

57 Denna slutsats påverkas inte av sökandenas argument att de befinner sig i en situation som är jämförbar med situationen för direkta konsumenter på grossistmarknaden.

58 Ett sådant argument grundar sig på antagandet att kommissionen själv borde ha beaktat särdragen hos köpare på detaljistmarknaden som använder sig av finansiella energiköpsavtal. Av de skäl som anges i punkterna 43–48 ovan kan ett sådant antagande emellertid inte beaktas.

59 Även om direktkonsumenternas inköp av el på grossistmarknaden har samma syfte som sökandenas inköp, i det att inköpen sker för deras egen förbrukning och inte för att leverera el till senare köpare, kvarstår emellertid och under alla omständigheter det faktum att dessa inköp sker på två olika marknader för vilka prisbildningen inte följer samma logik, såsom framgår av punkterna 53 och 54 ovan.

60 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första och den fjärde grunden.

61 När det gäller sökandenas begäran om att de anmälningar som gjorts av Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt skriftväxlingen mellan dessa medlemsstater och kommissionen ska läggas till handlingarna i målet, ska det erinras om att det ankommer på tribunalen att bedöma nyttan av de åtgärder för processledning som begärts av en av parterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 1999, Séché/kommissionen, T‑112/96 och T‑115/96, EU:T:1999:134, punkt 284).

62 För att tribunalen ska kunna avgöra om det för en ändamålsenlig handläggning av målet är nödvändigt att den begär att en rättegångsdeltagare företer vissa handlingar, måste den part som har begärt detta ange vilka handlingar som ska företes och tillhandahålla tribunalen åtminstone ett minimum av uppgifter som styrker att dessa handlingar behövs för handläggningen av målet (dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punkt 93; se även dom av den 16 oktober 2013, TF1/kommissionen, T‑275/11, ej publicerad, EU:T:2013:535, punkt 117 och där angiven rättspraxis). Sökanden måste således bland annat lägga fram precisa och relevanta uppgifter som kan förklara på vilket sätt de aktuella handlingarna skulle kunna vara av intresse för utgången av tvisten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juli 2016, Oikonomopoulos/kommissionen, T‑483/13, EU:T:2016:421, punkt 253 (ej publicerad)).

63 För det första ska det påpekas dels att sökandena har haft tillgång till texten till den anmälda åtgärden, dels, av de skäl som angetts vid prövningen av förevarande grund, att denna åtgärd bygger på en tydlig logik som grundar sig på skillnaden mellan förvärv på grossist- och detaljistmarknaderna.

64 För det andra syftar sökandenas begäran om åtgärder för processledning, genom sin omfattning, till att kommissionens handlingar i ärendet ska läggas till handlingarna i målet, trots att sökandena, även i deras egenskap av berörda parter, inte har rätt att få tillgång till handlingarna i ärendet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 58).

65 För det tredje var det under dessa omständigheter nödvändigt att sökandena lade fram uppgifter som gav stöd för uppfattningen att frågan om köparnas användning av finansiella energiköpsavtal på detaljistmarknaden, utöver ordalydelsen i den anmälda åtgärden, hade behandlats i samband med skriftväxlingen kring anmälan, vilket såväl kommissionen som Konungariket Spanien har bestritt. Tribunalen konstaterar emellertid att sådana omständigheter inte föreligger.

66 Sökandenas begäran om åtgärder för processledning ska därför avslås.

67 Sökandena gör i huvudsak gällande att kommissionen borde ha ansett att den anmälda åtgärden inte var lämplig och proportionerlig och att kommissionen därför borde ha inlett det formella granskningsförfarandet. De har i detta avseende för det första gjort gällande att vissa sätt att säkra elpriserna, det vill säga användningen av finansiella energiköpsavtal, har uteslutits från undantagets tillämpningsområde, för det andra att möjligheten att omfattas av ett undantag endast omfattar köpare på grossistmarknaden och för det tredje att kommissionen inte har beaktat den anmälda åtgärdens verkningar på slutkonsumenter som befinner sig i samma situation som sökandena.

68 Kommissionen, som stöds av Konungariket Spanien, påpekar inledningsvis att den inte var skyldig att beakta situationen för köpare av el på detaljistmarknaden som befann sig i samma situation som sökandena. Kommissionen anser under alla omständigheter att prövningen av den anmälda åtgärdens proportionalitet inte gav upphov till några betydande svårigheter.

69 I den mån förevarande grund vilar på antagandet att kommissionen borde ha beaktat den särskilda situationen för de köpare på detaljistmarknaden som hade ingått avtal av den typ som sökandena föredrar, kan talan inte vinna bifall på denna grund, av skäl som motsvarar dem som angetts i punkterna 43–48 ovan.

70 På samma sätt finner tribunalen att sökandenas argument att den anmälda åtgärden uteslöt en viss typ av energiköpsavtal från undantagets tillämpningsområde grundar sig på en felaktig tolkning av det angripna beslutet. Av de skäl som anges i punkterna 33–35 ovan är tillämpningsområdet för det undantag som avses i punkt 45 d i det angripna beslutet inte beroende av vilken typ av avtal som ingås, utan av den marknad på vilken elen köps.

71 Det enda som är relevant är således frågan huruvida den omständigheten att undantaget från avgiftsskyldigheten endast omfattar köpare på grossistmarknaden utgjorde en betydande svårighet med avseende på dess proportionalitet.

72 Proportionalitetsprincipen, som det erinras om i artikel 5.4 FEU, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, punkt 25). När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet), C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 55).

73 Tre komponenter avgör således huruvida en åtgärd är förenlig med proportionalitetsprincipen. Den första komponenten avser åtgärdens lämplighet, det vill säga om den kan göra att det legitima mål som eftersträvas uppnås. Den andra komponenten handlar om huruvida åtgärden är nödvändig. Det krävs att det legitima syftet inte kan uppnås med hjälp av andra medel som är mindre ingripande, men lika lämpliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11, EU:C:2013:603, punkt 69). Slutligen avser den tredje komponenten, som ibland betecknas som proportionalitet i strikt mening, frågan huruvida åtgärden är proportionerlig, det vill säga att det inte föreligger olägenheter som är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2013, Polen/kommissionen, T‑370/11, EU:T:2013:113, punkt 89, och dom av den 26 september 2014, Romonta/kommissionen, T‑614/13, EU:T:2014:835, punkt 74).

74 Vad särskilt gäller den anmälda åtgärdens nödvändighet framgår det av fast rättspraxis att kommissionen inte är skyldig att på ett abstrakt sätt uttala sig om alla alternativa åtgärder som kan komma i fråga, eftersom den berörda medlemsstaten, även om den på ett detaljerat sätt måste redogöra för skälen till att den aktuella stödordningen antogs, särskilt vad gäller kriterierna för stödberättigande, inte är skyldig att på ett positivt sätt visa att ingen annan tänkbar åtgärd, som per definition är hypotetisk, skulle kunna säkerställa det eftersträvade målet på ett bättre sätt. Om nämnda medlemsstat inte har någon sådan skyldighet, så har en sökande inte grund för att begära att tribunalen ålägger kommissionen att sätta sig i de nationella myndigheternas ställe för att undersöka alla tänkbara alternativa åtgärder (se dom av den 6 maj 2019, Scor/kommissionen, T‑135/17, ej publicerad, EU:T:2019:287, punkt 94 och där angiven rättspraxis).

75 Eftersom sökandena genom förevarande grund har ifrågasatt bedömningen av huruvida en stödordning som kommissionen har ansett vara förenlig med artikel 107.3 b FEUF är proportionerlig, ska det erinras om att kommissionen vid tillämpningen av artikel 107.3 FEUF har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning, vilket inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar (se dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 80 och där angiven rättspraxis). Detta innebär att domstolsprövningen ska vara begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

76 För det första ska det, såsom anges i punkt 32 ovan, påpekas att den anmälda åtgärden syftar till att sänka elpriserna mot bakgrund av ett starkt uppåtriktat tryck på bränslepriserna till följd av den kris som de nationella och internationella marknaderna befinner sig i. Sökandena ifrågasätter emellertid inte att denna kris är väsentlig och att den påverkar priserna. Vidare är ett sådant syfte förenligt med syftet med artikel 107.3 b FEUF, som syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.

77 För det andra syftar den anmälda åtgärden, såsom även påpekats i punkt 32 ovan, till att uppnå detta mål genom att subventionera vissa elkällor i syfte att erhålla ett lägre pris på grossistmarknaden, vilket i sin tur bör leda till ett lägre pris på detaljistmarknaden. Såsom framgår av punkterna 33–35 och 53–56 ovan är dessutom återverkningarna av prissänkningen på detaljistmarknaden, med undantag för reglerade avtalen, ett resultat av att konkurrensen på denna marknad fungerar.

78 I detta sammanhang kunde kommissionen för det första, utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning, i punkterna 131–134 i det angripna beslutet, slå fast att konkurrensen inte skulle göra det möjligt att uppnå dessa legitima mål om den anmälda åtgärden inte hade vidtagits.

79 För det andra ska det påpekas att såväl artikel 3 a och b i förordning 2019/943 som artikel 5.1 i direktiv 2019/944 främjar fri prisbildning på el på grundval av utbud och efterfrågan. I dessa artiklar anges att [p]risbildningen ska baseras på tillgång och efterfrågan, [m]arknadsreglerna ska uppmuntra till fri prisbildning och undvika åtgärder som hindrar en prisbildning baserad på tillgång och efterfrågan, [l]everantörerna ska ha rätt att själva fastställa priset på den el som de levererar till kunderna och att [m]edlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa effektiv konkurrens mellan leverantörerna.

80 Det kan emellertid konstateras att den anmälda åtgärden, genom att den begränsar de nationella myndigheternas möjlighet att direkt ingripa till att endast omfatta prisbildningen på grossistmarknaden och inte utsträcker den till att omfatta slutkundsmarknaden, med undantag för reglerade avtal, i största möjliga utsträckning bevarar principen om fri prisbildning på el på grundval av utbud och efterfrågan enligt förordning 2019/943 och i direktiv 2019/944.

81 För det tredje har sökandena, i den mån de har hävdat att man borde ha sökt sänka elpriset på detaljistmarknaden genom att föreskriva en möjlighet för köparna på denna marknad att anmäla sina energiköpsavtal för att, av denna anledning, kunna undantas från avgiftsskyldigheten, framhållit ett alternativt tillvägagångssätt än det som medlemsstaterna föredrar och som godkänts av kommissionen, vilket, med tillämpning av den rättspraxis som anges i punkt 74 ovan, inte kan beaktas.

82 Det ska under alla omständigheter påpekas att det tillvägagångssätt som sökandena hänvisar till avviker ännu mer från den logik som följer av principen om fri prisbildning enligt direktiv 2019/944 och förordning 2019/943 och därför inte kan anses vara nödvändigt, i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 73 ovan.

83 Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.

84 Sökandena har gjort gällande att eftersom den anmälda åtgärden avviker från principen om fri prisbildning, borde den anses uppfylla villkoren för ett undantag från tillämpningen av denna princip i artikel 5.4 i direktiv 2019/944, vilket inte var fallet på grund av den anmälda åtgärdens inverkan på elkonsumenter som befinner sig i samma situation som sökandena.

85 Tribunalen konstaterar att den aktuella grunden uteslutande vilar på antagagandet att kommissionen borde ha tagit hänsyn till situationen för de köpare av el på detaljistmarknaden som har ingått finansiella energiköpsavtal. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund, av liknande skäl som dem som angetts i punkterna 43–48 ovan, såsom kommissionen och Konungariket Spanien har gjort gällande.

86 Sökandena har understrukit att kommissionen och, mer allmänt, unionen har uppmuntrat ingåendet av finansiella energiköpsavtal, bland annat i syfte att främja förnybar energi. Sökandena har av detta dragit slutsatsen att de med rätta kunde förvänta sig att inte behandlas sämre än de företag som inte har försökt säkra marknadsriskerna, organisera sig bättre och vara mindre förorenande.

87 Kommissionen, som stöds av Konungariket Spanien, har gjort gällande att sökandena inte kan ha haft några berättigade förväntningar.

88 Enligt fast rättspraxis är principen om skydd för berättigade förväntningar en av unionens grundläggande principer och varje ekonomisk aktör har rätt att åberopa denna princip om en institution, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar (se dom av den 24 oktober 2013, Kone m.fl./kommissionen, C‑510/11 P, ej publicerad, EU:C:2013:696, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

89 Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behörig och tillförlitlig källa utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, sådana försäkringar. Däremot kan ingen med framgång göra gällande att denna princip har åsidosatts om administrationen inte har gett vederbörande några tydliga försäkringar (se dom av den 14 februari 2006, TEA‑CEGOS m.fl./kommissionen, T‑376/05 och T‑383/05, EU:T:2006:47, punkt 88 och där angiven rättspraxis).

90 Sökandenas argument bygger på antagandet att kommissionen gett upphov till en berättigad förväntan hos dem om att slutkonsumenter som har ingått finansiella energiköpsavtal skulle behandlas minst lika förmånligt som de som ingått andra typer av avtal.

91 Det räcker i detta hänseende att understryka att sökandena, av skäl som liknar dem som angetts i punkterna 46–48 ovan, inte har lagt fram någon bevisning som visar att det förekommit tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från behörig och tillförlitlig källa som visar att situationen för konsumenter som använder sig av finansiella energiköpsavtal skulle beaktas vid utövandet av kommissionens behörighet att kontrollera statligt stöd.

92 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.

93 Av det ovan anförda följer att ingen av de grunder som sökandena har åberopat kan anses visa att kommissionen borde ha upptäckt att det förelåg betydande svårigheter som krävde att det formella granskningsförfarandet inleddes avseende den anmälda åtgärden.

94 Talan ska därför ogillas.

95 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

96 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Spanien ska således bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.