Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) den 11 juni 20025

I mål T‑681/22,

TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) sammansatt av ordföranden S. Papasavvas, samt domarna K. Kowalik-Bańczyk, E. Buttigieg, I. Dimitrakopoulos (referent) och B. Ricziová, justitiesekreterare: handläggaren P. Nuñez Ruiz,

efter den skriftliga delen av förfarandet,

efter muntlig förhandling den 4 juli 2024,

följande

Dom

Bakgrund till tvisten

Parternas yrkanden

Tillämpliga bestämmelser

Den första grunden: Åsidosättande av grundförordningen och proportionalitetsprincipen, genom att den angripna förordningen fastställer de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer

Den första grundens första del: Åsidosättande av grundförordningen och proportionalitetsprincipen genom avsaknad av en analys av passiva fiskeredskaps påverkan på djuphavsfisket

Den första grundens andra del: Åsidosättande av grundförordningen och proportionalitetsprincipen genom den metod som använts för att fastställa områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer

– Den första invändningen: Områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer är belägna på djup som understiger 400 meter

– Den andra invändningen: Den metod som användes i Ices utlåtande från år 2021, och som grundades på enheten C‑kvadrat

– Den tredje invändningen: Inrättande av skyddade områden genom utvidgning av C‑kvadraterna med en halv C‑kvadrat

– Den fjärde invändningen: Stängning av områden för fiske som påstås sakna känsliga marina ekosystem, och som är belägna mellan C‑kvadrater som konstaterats innehålla områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer

Den andra grunden: Invändning om rättsstridighet avseende artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen

Inledande anmärkningar avseende invändningen om rättsstridighet

Den andra grundens första del: Åsidosättande av artikel 291 FEUF genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen

Den andra grundens andra del: Åsidosättande av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och av proportionalitetsprincipen på grund av det allmänna förbudet mot fiske med bottenredskap i alla områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, samt bristande motivering i detta avseende

Rättegångskostnader

1 Konungariket Spanien har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/1614 av den 15 september 2022 om fastställande av befintliga djuphavsfiskeområden och av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (EUT L 242, 2022, s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen), i den del den avser fastställandet av den förteckning som avses i artikel 2 i och bilaga II till nämnda förordning.

2 I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22), fastställs bland annat målen och principerna för den gemensamma fiskeripolitiken. I denna förordning anges bland annat unionen ska anta åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av marina biologiska resurser.

3 Syftet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2336 av den 14 december 2016 om upprättande av särskilda villkor för fiske efter djuphavsbestånd i Nordostatlanten och bestämmelser för fiske i Nordostatlantens internationella vatten samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2347/2002 (EUT L 354, 2016, s. 1, nedan kallad grundförordningen) är att bidra till att uppnå målen i förordning nr 1380/2013 vad avser djuphavsarter och deras livsmiljöer, det vill säga att säkerställa att fiskeverksamheten är miljömässigt hållbar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.

4 I artikel 7.1 i grundförordningen förskrivs att medlemsstater vars fartyg har beviljats djuphavsfisketillstånd i enlighet med artikel 3.1 i rådets förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 december 2002 om särskilda tillträdeskrav och därmed förbundna villkor vid fiske efter djuphavsbestånd (EGT L 351, 2002, s. 6) ska, när det gäller fiskeverksamhet där fartyg fångar mer än 10 ton per kalenderår, senast den 13 juli 2017 informera kommissionen med hjälp av data från kontrollsystemet för fartyg (VMS) eller, om VMS-data inte finns tillgängliga, annan typ av relevant och kontrollerbar information, om de platser där sådana fartyg bedrivit fiske av djuphavsarter under referenskalenderåren 2009–2011.

5 I artikel 9.6 i grundförordningen föreskrivs att kommissionen ska anta genomförandeakter i syfte att upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. Enligt artikel 9.9 i samma förordning ska fiske med bottenredskap vara förbjudet i alla områden som förtecknats i enlighet med punkt 6.

6 I april 2017 uppmanade kommissionen medlemsstaterna att inkomma med data i enlighet med artikel 7.1 i grundförordningen. Som svar på denna uppmaning lämnade medlemsstaterna in VMS-register och andra relevanta och kontrollerbara data om var fisket efter djuphavsarter med denna typ av fartyg ägde rum under referenskalenderåren 2009–2011.

7 På grundval av de data som lämnats av medlemsstaterna bad kommissionen i juli 2017 Internationella havsforskningsrådet (Ices) om ett utlåtande i syfte att fastställa befintliga djuphavsfiskeområden liksom en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.

8 Efter att ha erhållit ytterligare data från medlemsstaterna om känsliga marina ekosystem och VMS-data för perioden fram till år 2018, och för vissa data fram till år 2020, utfärdade Ices den 5 januari 2021 ett utlåtande som fastställde både befintliga djuphavsfiskeområden för bottenkontaktredskap som används på djup på mellan 400 och 800 meter och en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (nedan kallat Ices utlåtande från år 2021).

9 Den 17 november 2021 begärde kommissionen att Ices skulle utfärda ytterligare ett utlåtande med koordinaterna för befintliga djuphavsfiskeområden och förteckningen över känsliga marina ekosystem endast i unionens vatten i Nordostatlanten. Detta utlåtande utfärdades den 7 februari 2022.

10 På grundval av dessa uppgifter antog kommissionen den 15 september 2022 den angripna förordningen, som bland annat grundar sig på artikel 9.6 i grundförordningen.

11 I artikel 2.1 i den angripna förordningen anges följande:

12 Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska

13 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska

14 Europeiska unionens råd har yrkat att tribunalen ska

15 Europaparlamentet har yrkat att tribunalen ska

16 Till stöd för sin talan har Konungariket Spanien åberopat två grunder. Som första grund har Konungariket Spanien gjort gällande att den angripna förordningen strider mot grundförordningen och proportionalitetsprincipen, genom att den fastställer de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.

17 Som andra grund har Konungariket Spanien, i andra hand, framställt en invändning om rättsstridighet avseende artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen.

18 Denna grund består av två delar, enligt vilka kommissionen har åsidosatt grundförordningen och proportionalitetsprincipen, dels genom att inte analysera passiva fiskeredskaps påverkan på djuphavsfisket, dels genom den metod som använts.

19 Konungariket Spanien har gjort gällande att artikel 2.1 i den angripna förordningen strider mot bestämmelserna i grundförordningen och mot proportionalitetsprincipen genom att det i denna fastställs en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, utan att det görs någon bedömning av de passiva fiskeredskapens påverkan. Konungariket Spanien har i detta avseende framhållit att enligt artikel 1 i grundförordningen är syftet med förteckningen över dessa områden att förhindra betydande negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem inom ramen för djuphavsfiske och säkerställa ett långsiktigt bevarande av djuphavsbestånd. Ett sådant tillvägagångssätt följer även av de olika internationella instrument som det hänvisas till i grundförordningen, såsom resolutionerna 61/105 och 64/72, som antagits av Förenta nationernas generalförsamling, eller de internationella riktlinjerna för förvaltningen av djuphavsfiske på det fria havet av den 29 augusti 2008 från Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) (nedan kallade FAO:s riktlinjer från år 2008). Konungariket Spanien har gjort gällande att kommissionen i genomförandeförordningen fastställde de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer på grundval av Ices utlåtande från år 2021. Ices använde sig av en viktad metod som bygger på en bedömning av flera möjliga sätt att förvalta fisket, men underlät att bedöma påverkan från en viktig del av fiskeverksamheten, nämligen fiske med passiva redskap. Denna metod är varken förenlig med grundförordningen eller med proportionalitetsprincipen, sett till den gemensamma fiskeripolitikens ekonomiska, sociala och sysselsättningsmässiga effekter.

20 Kommissionen har, med stöd av rådet och parlamentet, bestritt Konungariket Spaniens påståenden.

21 Vad gäller invändningen om åsidosättande av grundförordningen påpekar tribunalen att den fråga som ställts avser tolkningen av artikel 9.6 i nämnda förordning, bland annat för att avgöra huruvida det är nödvändigt att – i samband med att kommissionen antar en förordning om fastställande av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – undersöka de betydande negativa konsekvenserna som passiva redskap ger upphov till i varje område som ingår i denna förteckning, inom ramen för en strategi för fiskeriförvaltning som inbegriper en bedömning av de konsekvenser som åtgärderna för skydd av marina ekosystem har för fiskeverksamheten och för det ekonomiska och sociala livet.

22 Mot bakgrund av ovannämnda påståenden från Konungariket Spanien (se punkt 19 ovan), är det nödvändigt att tolka artikel 9.6 i grundförordningen för att fastställa de kriterier för att fastställa de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer som avses i bilaga II till den angripna förordningen, och i synnerhet för att fastställa huruvida det enligt nämnda bestämmelse krävs en bedömning av de negativa konsekvenserna av fiske med passiva redskap i de berörda områdena.

23 Tribunalen påpekar för det första att denna tolkning ska göras mot bakgrund av vissa definitioner som framgår direkt av artikel 4 i grundförordningen och att det i denna artikel hänvisas till definitionerna i artikel 4 i förordning nr 1380/2013 och artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 734/2008 av den 15 juli 2008 om skydd av känsliga marina ekosystem mot de negativa verkningarna av fiske med bottenredskap på öppet hav (EUT L 201, 2008, s. 8).

24 I artikel 4.2 j i grundförordningen anges att med indikatorer på känsliga marina ekosystem avses de indikatorer som inkluderas i bilaga III till nämnda förordning. I artikel 4.2 h i denna förordning anges att med påträffanden avses fångster av sådana kvantiteter av indikatorarter för känsliga marina ekosystem som överstiger tröskelvärdena i bilaga IV till samma förordning. I den aktuella bilaga III räknas det för det första upp vilka livsmiljötyper som utgör känsliga marina ekosystem, med de taxa som mest sannolikt återfinns i dessa livsmiljöer, vilka ska anses utgöra indikatorer på känsliga marina ekosystem. I leden a och b i ovannämnda bilaga IV definieras därefter påträffandet av ett möjligt känsligt marint ekosystem, dels för tråldrag och andra fiskeredskap än långrevar (varvid en förekomst av mer än 30 kg levande korall och/eller 400 kg levande svampdjur som utgör indikatorer på känsliga marina ekosystem anses relevant), dels för långrevar (varvid en förekomst av indikatorer på känsliga marina ekosystem på tio krokar per segment om 1000 krokar eller per 1200 m långrev, beroende på vilket som är kortast, anses vara relevant). Enligt dessa bestämmelser påvisas eller indikeras förekomsten av känsliga marina ekosystem följaktligen genom omständigheter som har samband med typen och kvantiteten indikatorarter som påträffas av såväl rörliga som passiva fångstredskap. Dessa omständigheter är inte bara relevanta och viktiga vid oavsiktligt påträffande av känsliga marina ekosystem, i enlighet med artikel 9.2 och 9.3 i grundförordningen, utan även för att fastställa områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9.4 och 9.6 i samma förordning, vilket kommer att analyseras nedan (se punkterna 36–44 nedan).

25 Vidare utgör begreppen bottenredskap och betydande negativa verkningar en integrerad del av definitionen av känsliga marina ekosystem enligt artikel 2 i förordning nr 734/2008, som det hänvisas till i artikel 4 i grundförordningen.

26 För det första följer det av artikel 2 d i förordning nr 734/2008 att bottenredskap är redskap som vid normal fiskeverksamhet kommer i kontakt med havsbottnen, och ges det i nämnda artikel exempel på sådana redskap (bland annat bottentrålar, skrapredskap, bottengarn, förankrade backor/långrevar, tinor/mjärdar och fällor). Av detta framgår tydligt att bottenredskap, i den mening som avses i ovannämnda definition, omfattar passiva bottenredskap, inbegripet långrevar.

27 För det andra följer det av artikel 2 b i förordning nr 734/2008 att betydande negativa verkningar som äventyrar ekosystemets integritet, enligt vad som anges i artikel 2 c i samma förordning, är en följd av fysisk kontakt med bottenredskap under normal fiskeverksamhet. I detta sammanhang är uttrycket under normal fiskeverksamhet kopplat till uttrycket fysisk kontakt med bottenredskap i artikel 2 b i nämnda förordning och innebär inte en bedömning av den fiskeverksamhet som faktiskt bedrivs i de berörda havsområdena. Denna tolkning stöds av artikel 2 d i samma förordning, enligt vilken bottenredskap är redskap som vid normal fiskeverksamhet kommer i kontakt med havsbottnen.

28 För det tredje innehåller definitionen i artikel 2 b i förordning nr 734/2008 även en icke uttömmande uppräkning av känsliga marina ekosystem, vilka omfattar korallrev, undervattensberg, hydrotermiska skorstenar, kallvattenkoraller och kallvattensvampkolonier. Som kommissionen har gjort gällande vid tribunalen, utan att detta har bestritts, motsvarar denna uppräkning de livsmiljötyper för känsliga marina ekosystem som anges i bilaga III till grundförordningen, vilka, såsom angetts ovan, definieras utifrån representativa taxa, oberoende av vilken typ av fiskeredskap som kan påverka dem. Kvalificeringen av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer följer således av tillämpningen av objektiva kriterier som är kopplade till den konstaterade eller troliga förekomsten av de skyddade arter som räknas upp, eftersom skyddet av dessa områden säkerställs i förhållande till de faror som rent allmänt är förknippade med konsekvenserna av fiske med bottenredskap. Typen av bottenredskap, rörligt eller passivt, påverkar nämligen inte indikatorerna för dessa områden och de livsmiljötyper för känsliga marina ekosystem som lagstiftaren har identifierat i bilaga III till grundförordningen. Härav följer att kommissionen, såsom denna med rätta gjorde gällande vid förhandlingen, inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida de marina livsmiljöerna, vilka uttryckligen ingår i uppräkningen i ovannämnda definition (artikel 2 b i förordning nr 734/2008) och återges i bilaga III till grundförordningen, utgjorde känsliga marina ekosystem på grund av uppgifterna om vilka typer av bottenredskap som används vid normal fiskeverksamhet i de berörda områdena.

29 För det fjärde ska ovannämnda betydande negativa verkningar enligt artikel 2 c i förordning nr 734/2008 bedömas enskilt, i kombination med andra verkningar eller kumulativt. Det är således inte nödvändigt att göra en separat prövning av de negativa verkningarna av passiva bottenredskap, eftersom de betydande negativa verkningarna för områden med känsliga marina ekosystem redan kan konstateras eller förutses till följd av användningen av rörliga redskap och således på sin höjd förstärks om det konstateras att passiva redskap leder till ytterligare negativa verkningar. Såsom anges i punkt 28 ovan leder den konstaterade eller troliga förekomsten av skyddade arter till att de relevanta områdena klassificeras som områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, och att dessa därför rent allmänt ska skyddas mot bottenredskap.

30 I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande går det av detta att dra slutsatsen att ett område enligt artikel 2 i förordning nr 734/2008 kan kvalificeras som ett område där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, på grund av de betydande negativa verkningar som följer av användning av rörliga bottenredskap eller användning av bottenredskap rent allmänt, utan att denna kvalificering kan ifrågasättas av passiva bottenredskaps (potentiellt mindre) negativa verkningar för det berörda ekosystemet.

31 I den mån Konungariket Spanien har understrukit att det i artikel 9.4 i grundförordningen hänvisas till FAO:s riktlinjer från år 2008 vad gäller den årliga utvärderingen av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, påpekar tribunalen vidare att de faktorer som ska användas som kriterier för att identifiera känsliga marina ekosystem framgår av punkterna 14, 15 och 42 i dessa riktlinjer.

32 I dessa punkter anges bland annat att följande faktorer, kopplade till själva ekosystemens kännetecken, särskilt deras biologiska och strukturella aspekter:

33 Av detta följer att klassificeringen av ett marint ekosystem som känsligt inte förutsätter en undersökning av de negativa konsekvenserna av passiva bottenredskap. Enligt punkt 15 i FAO:s riktlinjer från år 2008 ska visserligen känsligheten hos ett ekosystem bedömas med hänsyn till mänsklig verksamhet och denna kan variera beroende på vilken typ av fiskeredskap som används. Detta innebär emellertid inte att klassificeringen av ett ekosystem som känsligt förutsätter en bedömning av dess känslighet i förhållande till varje typ av redskap som används eller att den kan begränsas till vissa typer av redskap, och utesluta andra, eftersom klassificeringen bygger på själva ekosystemets kännetecken, som inte kan variera beroende på vilka konsekvenser som varje typ av använt redskap medför.

34 Av punkterna 17, 18 och 47 i FAO:s riktlinjer från år 2008 framgår dessutom att bedömningen av de negativa konsekvenserna för det fiske som bedrivs eller planeras i de berörda områdena sker efter identifieringen av känsliga marina ekosystem och ingår i ett senare skede av förfarandet för att skydda dessa, som rör vidtagandet av lämpliga förvaltnings- och bevarandeåtgärder för att förhindra betydande negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem.

35 FAO:s riktlinjer från år 2008 innehåller därför inte några tolkningsuppgifter till stöd för Konungariket Spaniens uppfattning att det är nödvändigt att bedöma den eventuella inverkan av varje typ av fiske och de redskap som ska användas.

36 Vidare måste det göras en teleologisk och systematisk analys av artikel 9.6 i grundförordningen.

37 Tribunalen konstaterar för det första att medlemsstaternas kartläggning av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, vilken föreskrivs i artikel 9.4 i grundförordningen och ska beaktas av kommissionen vid fastställandet av förteckningen över dessa områden, bland annat grundar sig på biogeografisk information och information om påträffande av känsliga marina ekosystem, som beror på kvantiteten av vissa arter (se bestämmelserna i bilaga III och IV till nämnda förordning) som fångas under en fisketur. Det rör sig således snarare om information som rör de berörda livsmiljöernas biologiska och strukturella kännetecken än om vad som kännetecknar de olika typer av bottenredskap som används eller deras konsekvenser.

38 För det andra anser tribunalen att även om det i artikel 9.6 i grundförordningen, i den del denna avser upprättandet av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, införs ett villkor för bevarande av känsliga marina ekosystem, rör det sig emellertid om en annan omständighet än den som avser vidtagandet av särskilda åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av havets biologiska resurser.

39 Som framgår av bland annat artikel 4.1.20 och artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 1380/2013 kan den typ av fiskeredskap som används eller deras egenskaper vid användningen av detta bli föremål för tekniska åtgärder som syftar till att reglera fiskeverksamhetens inverkan på ekosystemens beståndsdelar. Ett exempel på en sådan åtgärd, som omfattas av fiskeriförvaltning, är den åtgärd som föreskrivs i artikel 9.9 i grundförordningen, enligt vilken fiske med bottenredskap ska vara förbjudet i alla områden som förtecknats i enlighet med punkt 6.

40 På samma sätt förutsätter möjligheten i artikel 9.6 andra meningen i grundförordningen att ta bort ett område från förteckningen över känsliga marina ekosystem, på grundval av en konsekvensbedömning och efter det att lämpliga bevarande- och förvaltningsåtgärder har vidtagits för att säkerställa att betydande negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem i området förhindras, just att sådana åtgärder har vidtagits. I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande går det således inte att av denna bestämmelse dra slutsatsen att en förvaltningsmetod som innefattar ett krav på att bedöma vilka konsekvenser åtgärder för att skydda marina ekosystem får för fisket och det ekonomiska och sociala livet (se punkt 19 ovan) ska tillämpas på fastställandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.

41 För det tredje är det tillvägagångssätt som förespråkas av Konungariket Spanien, oförenligt med begreppet genomförandeakt, eftersom det ändrar eller kompletterar grundförordningen i dess väsentliga delar avseende skyddet av känsliga marina ekosystem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkterna 44 och 48–51) och går långt utöver kommissionens befogenhet enligt artikel 9.6 första meningen i grundförordningen.

42 Detta konstaterande påverkas inte av artikel 9.4 i grundförordningen, enligt vilken bedömningen av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer ska göras enligt den försiktighetsansats i fiskeriförvaltningen som avses i artikel 4.1.8 i förordning nr 1380/2013 och enligt vilken avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke-målarter samt deras livsmiljö. Tillämpningen av detta tillvägagångssätt vid fastställandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer motiveras nämligen dels av att identifieringen av dessa områden utgör en integrerad del av deras skydd, dels av att det är sannolikt att det saknas tillräckliga (eller tillräckligt tillförlitliga och trovärdiga) vetenskapliga uppgifter om de berörda ekosystemens kännetecken, vilka ska beaktas vid identifieringen av marina ekosystem. Detta tillvägagångssätt innebär att avsaknaden av sådana uppgifter inte får hindra kommissionen från att vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området (se, analogt, dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 45), kvalificera de berörda områdena som områden där känsliga marina ekosystem sannolikt förekommer, i förekommande fall med beaktande av omständigheter som har samband med den fiskeverksamhet som bedrivs, i syfte att bedöma sannolikheten för den fortsatta förekomsten av känsliga marina ekosystem.

43 Konungariket Spanien har vidare åberopat artikel 9.8 i grundförordningen, enligt vilken [n]ya konsekvensbedömningar ska krävas om teknikerna för att bedriva fiske med bottenredskap ändras avsevärt eller om ny vetenskaplig information framkommit som tyder på att det finns känsliga marina ekosystem i ett visst område. Konungariket Spanien har anfört att även om de olika metoder som används vid fiske med bottenredskap utgör en viktig faktor vid översynen av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, måste detta med nödvändighet vara en viktig faktor vid utarbetandet av förteckningen. Detta argument kan emellertid inte godtas. Enligt artikel 9.8 i grundförordningen krävs det nämligen nya konsekvensbedömningar, medan sådana undersökningar inte krävs för att fastställa dessa områden enligt artikel 9.6 första meningen i samma förordning, utan snarare för att ta bort ett område från förteckningen, i enlighet med den andra meningen i denna bestämmelse, i vilken processuella och materiella villkor anges.

44 Av övervägandena i punkterna 19–43 ovan följer att artikel 9.6 första meningen i grundförordningen, i motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande, varken kräver en bedömning av vilka betydande negativa konsekvenser passiva redskap har i vart och ett av de i den aktuella förteckningen upptagna områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer eller en strategi för fiskeriförvaltningen, det vill säga en förvaltning som inbegriper en bedömning av vilka konsekvenser åtgärderna för att skydda de berörda marina organismerna får för fiskeverksamheten och det ekonomiska och sociala livet.

45 Vad gäller invändningen om åsidosättande av proportionalitetsprincipen, till vilken det hänvisas i förordning nr 1380/2013 (se punkt 42 ovan), som i sig nämns i grundförordningen, erinrar tribunalen om att det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i gemenskapsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en gemenskapsbestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl., C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

46 Tribunalen erinrar även om att enligt proportionalitetsprincipen får unionsinstitutionerna i sitt handlande inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga (se dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet, C‑128/15, EU:C:2017:3, punkt 71 och där angiven rättspraxis). Det följer av fast rättspraxis att för att uppfylla kravet på proportionalitet måste en åtgärd vara ägnad att främja det eftersträvade målet, men det är inte nödvändigt att målet ska uppnås enbart genom denna åtgärd (dom av den 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

47 I förevarande fall har Konungariket Spanien inriktat sina argument på frågan huruvida de negativa konsekvenserna för den marina miljön av olika typer av fiskeredskap, särskilt passiva redskap, var betydande eller omfattande, och undergräver ekosystemets integritet (se, även, punkt 19 ovan), vilket utesluter att de sistnämnda redskapen beaktas. Vad gäller dess påstående i repliken att det inte var rimligt att godta antagandet att ekosystemens känslighet var en fråga som var ofrånkomlig och objektiv och som endast var beroende av ekosystemet och dess kännetecken, konstaterades det dessutom redan i punkt 33 ovan att det vid upprättandet av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer är lämpligt att grunda sig på denna slutsats, själva ekosystemens kännetecken, inbegripet deras känslighet, med beaktande av risken för skador i samband med de betydande negativa konsekvenser som i allmänhet följer av användningen av bottenredskap. Den omständigheten att Ices och kommissionen inte har analyserat passiva redskaps skadliga effekter för de områden som är upptagna i nämnda förteckning i bilaga II till den angripna förordningen utgör således inte heller ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

48 Av de skäl som angetts i punkterna 21–47 ovan, saknar Konungariket Spanien fog för påståendet att det, med hänsyn till den gemensamma fiskeripolitiken och proportionalitetsprincipen, inte fanns anledning att utveckla en pelare för miljön utan att beakta de två andra pelarna, det vill säga de ekonomiska och sociala pelarna. Tribunalen framhåller särskilt att kommissionen, när den i enlighet med artikel 9.6 i grundförordningen upprättade förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, inte kunde göra en avvägning mellan skyddet av marina ekosystem och andra mål i den gemensamma fiskeripolitiken inom ramen för de befogenheter som den tilldelats för att anta en genomförandeförordning (se punkt 41 ovan). Tribunalen underkänner således Konungariket Spaniens påstående att det förbud mot fiske med passiva redskap som föreskrivs i [den angripna] genomförandeförordningen inte är motiverat av målet att skydda känsliga marina ekosystem, eftersom det inte har visats att det föreligger en betydande negativ inverkan och att det är oproportionerligt i förhållande till detta mål och de andra målen för den gemensamma fiskeripolitiken, vilket således hindrar en betydande del av fiskeflottan … från att bidra till ekonomiskt välstånd och tryggad livsmedelsförsörjning.

49 I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande grundar sig alternativ 1 i scenario 2, som angavs i Ices utlåtande från år 2021 och därefter antogs av kommissionen i den angripna förordningen, inte på en sådan avvägning mellan skyddet av känsliga marina ekosystem och andra mål i den gemensamma fiskeripolitiken eller på en strategi för fiskeriförvaltning.

50 Av Ices utlåtande framgår nämligen att dess databas innehåller två typer av data, dels data som bekräftar förekomsten av känsliga marina ekosystem, vilka har registrerats som livsmiljöer för känsliga marina ekosystem, dels data som inte är lika tillförlitliga när det gäller förekomsten av känsliga marina ekosystem, eftersom de inte bygger på observationer direkt på havsbotten, utan ofta på provtagningar som genomförts på distans. För dessa registreringar har Ices utvecklat en metod för att kombinera individuella registreringar inom ett visst havsområde (en så kallad C‑kvadrat) på grundval av FAO:s kriterier och alla tillgängliga uppgifter om förekomsten i ett index över känsliga marina ekosystem med hög, medelhög och låg sannolikhet för att en C‑kvadrat verkligen innehåller en livsmiljö som kan betecknas som ett känsligt marint ekosystem.

51 På grundval av ovanstående innehöll Ices utlåtande från år 2021 flera förvaltningsansatser i samband med fastställandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.

52 I enlighet med FN:s generalförsamlings resolutioner och FAO:s riktlinjer från år 2008 utarbetade Ices två scenarier, som vart och ett innehöll två alternativ. I tabell 1 i sitt utlåtande från år 2021 angav Ices i tabellens första kolumn fyra olika sätt att avgränsa områden med känsliga marina ekosystem (beroende på relevant scenario och alternativ), och i tabellens andra kolumn konsekvenserna för förvaltningen av dessa.

53 Av uppgifterna i Ices utlåtande från år 2021 och av de förklaringar som åtföljer detta utlåtande framgår att fiskeverksamhetens omfattning inte har beaktats inom ramen för en strategi för fiskeriförvaltning eller vid avvägningen mellan konkurrerande intressen, utan snarare för att bedöma sannolikheten för att det i områden med ett lågt index för förekomst redan fanns ett känsligt marint ekosystem som på ett oåterkalleligt sätt kunde skadas, och att bedrivandet av fiskeverksamhet därför inte kunde orsaka andra betydande negativa konsekvenser. Det framgår särskilt av Ices utlåtande från år 2021 att det i scenario 2 togs hänsyn till de så kallade swept-area ratio-trösklar för nivån på fiskeverksamheten (andelen trålad bottenyta i förhållande till total bottenyta, nedan kallad SAR) som fastställts på grundval av empiriska uppgifter. Tröskelvärdena var kopplade till de betydande negativa konsekvenserna och gjorde det följaktligen möjligt att bedöma fiskets inverkan på förekomsten eller avsaknaden av känsliga marina ekosystem. Som förklarades i punkt 44 ovan är ett sådant strategi förenlig med artikel 9.6 i grundförordningen.

54 Även om hänsyn tas till den andra kolumnen i tabell 1 i Ices utlåtande från år 2021, som avser alternativ 1 i scenario 2 och [k]onsekvenserna för förvaltningen, förefaller den bakomliggande logiken inte skilja sig åt. I denna anges nämligen att detta alternativ prioriterar skyddet av känsliga marina ekosystem när förekomst av dessa är konstaterad eller trolig och omfattar C‑kvadrater med lågt index för känsliga marina ekosystem där fiskeverksamheten också är liten och där de betydande negativa konsekvenserna (SAI) till följd av tidigare fiskeverksamhet är mindre troliga. Sammantaget utgör dessa faktorer en indikation på att det rör sig om en strategi som är kopplad till vad som kännetecknar de berörda områdena. Under alla omständigheter utgör den sista delen av denna beskrivning av konsekvenserna för förvaltningen, enligt vilken detta alternativ erbjuder ett billigt skydd av känsliga marina ekosystem för fiskaren och ett maximalt skydd av känsliga marina ekosystem vad gäller fiskets fotavtryck, helt enkelt en bedömning av vilka konsekvenser nämnda scenario får för skyddet av känsliga marina ekosystem och dess påverkan på fisket, vilken emellertid inte har använts som ytterligare faktor vid fastställandet av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, utöver de omständigheter som anges på sidan 5 i Ices utlåtande från år 2021, vilka sammanfaller med de andra faktorer som anges i punkt 32 ovan och i den första kolumnen i tabell 1 på sidan 6 i utlåtandet.

55 Vad gäller den metod som Ices använt ska det tilläggas att det framgår av Ices utlåtande från år 2021 att Ices uttryckligen endast ansåg sig kunna beakta fiskeintensiteten vid användning av rörliga redskap, eftersom dessa var de enda som Ices förfogade över relevanta uppgifter om (det vill säga uppgifter som rörde fiskeintensiteten), medan det uttryckligen konstaterats att sådana uppgifter saknades för passiva redskap. Konungariket Spanien har emellertid inte på ett klart och tydligt sätt bestritt att det saknas tillräckligt exakta uppgifter om fiskeintensiteten vid fiske med passiva redskap i den berörda marina miljön.

56 Vad gäller Konungariket Spaniens argument att Ices i fråga om vissa områden runt Azorerna (Portugal) beslutade att inte ta med dessa områden i sitt utlåtande från år 2021 om fastställandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, trots att det just var fråga om områden där fisket huvudsakligen bedrevs med passiva redskap, räcker det att påpeka dels att det var avsaknaden av tillräckliga uppgifter för att förutse förekomsten eller den sannolika förekomsten av sådana områden som var relevant, dels, såsom kommissionen angav vid tribunalen, utan att detta har bestritts, att Ices anmodades att göra en ytterligare analys i detta geografiska område, så att det i framtiden kan utarbetas en förteckning över de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer som täcker detta område. Den omständigheten att detta område inte tagits upp i förteckningen över de aktuella områdena i bilaga II till den angripna förordningen visar således inte att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.

57 Vad slutligen gäller Konungariket Spaniens argument att kommissionen förfogade över andra alternativ än det som slutligen antogs, på grundval av Ices utlåtande från år 2021, i vilket det uttryckligen föreskrevs en möjlighet att kombinera olika scenarier i olika områden med hänsyn till deras olika kännetecken, särskilt uppgifter om fiskeverksamheten, och Konungariket Spaniens förslag att välja ett scenario och ett alternativ som gör det möjligt att inte stänga områden med ett lågt index för förekomst av känsliga marina ekosystem och fiskeverksamhet med passiva redskap, i enlighet med målen för den gemensamma fiskeripolitiken och proportionalitetsprincipen, påpekar tribunalen att det alternativ som Konungariket Spanien förespråkar bygger på en strategi för fiskeriförvaltning och inte på en strategi för att ange områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer utifrån områdenas inneboende egenskaper. Konungariket Spanien har inte heller visat att den metod som använts var olämplig, att den inte kunde bidra till det eftersträvade målet (i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 46 ovan) eller att en annan metod skulle ha varit mer effektiv för avgränsningen av dessa områden.

58 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del, avseende åsidosättande av grundförordningen och proportionalitetsprincipen genom avsaknad av en analys av passiva fiskeredskaps påverkan på djuphavsfisket.

59 Konungariket Spaniens påståenden inom ramen för denna delgrund kan delas upp i fyra invändningar. Konungariket Spanien har för det första gjort gällande att vissa av de områden där, enligt vad kommissionen har angett i den angripna förordningen, känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer är belägna på djup som understiger 400 meter, vilket strider mot grundförordningen. För det andra har Konungariket Spanien kritiserat den metod som användes i Ices utlåtande från år 2021 och som grundar sig på enheten C‑kvadrat. För det tredje har Konungariket Spanien bestritt inrättandet av buffertzoner (skyddade områden). Dessa innebär huvudsak i att de C‑kvadrater i vilka känsliga marina ekosystem har identifierats utvidgas med en halv C‑kvadrat. För det fjärde har Konungariket Spanien kritiserat förbudet mot fiske i områden som påstås sakna känsliga marina ekosystem men som är omslutna av C‑kvadrater i vilka känsliga marina ekosystem har identifierats.

60 Konungariket Spanien har understrukit att artikel 2 i den angripna förordningen, med hänvisning till bilaga II i denna förordning, innehåller en förteckning över de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, i enlighet med artikel 9 i grundförordningen. Artikel 9.1 i grundförordningen är tillämplig på fiske med bottenredskap på djup överstigande 400 meter. I artikel 9.9 i samma förordning föreskrivs dessutom att fiske med bottenredskap ska vara förbjudet i alla områden som förtecknats i enlighet med punkt 6 i samma artikel. Enligt Konungariket Spanien förefaller den angripna förordningen emellertid föreskriva ett allmänt förbud mot fiske med bottenredskap i de områden som anges i förteckningen, oberoende av om djupet överstiger 400 meter. Vissa områden, däribland områdena 4, 6, 17, 23, 31, 35, 39, 40, 48 och 78, som ingår i bilaga II till nämnda genomförandeförordning, är nämligen belägna på djup som understiger 400 meter. Artikel 9 i grundförordningen, och i synnerhet förbudet mot fiske med bottenredskap i punkt 9 i denna artikel, bör följaktligen inte vara tillämplig på dessa områden. Att uppta dessa områden i förteckningen skulle gå utöver vad som är tillåtet enligt grundförordningen, enligt vilken artikel 9, i dess helhet, endast ska tillämpas på områden vars djup överstiger 400 meter.

61 Kommissionen har bestritt dessa argument.

62 Tribunalen erinrar om att även om ordalydelsen i artikel 9.6 i grundförordningen inte innehåller någon uttömmande hänvisning till djupet på de områden som ingår i förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, föreskrivs det i artikel 9.1 i grundförordningen att denna artikel ska tillämpas på fiskeverksamhet med bottenredskap på djup överstigande 400 meter. Artikel 9.2 i förordning avser samma kategori av fiskeverksamhet och anger vilka uppgifter som ska beaktas vid bedömning och identifiering av känsliga marina ekosystem. Av detta går det att dra slutsatsen att de områden som avses i artikel 9.6 i nämnda förordning åtminstone delvis ska vara belägna på ett djup som överstiger 400 meter, vilket kommissionen för övrigt har medgett.

63 Som svar på de frågor som tribunalen ställt som en åtgärd för processledning har kommissionen nämligen bekräftat att samtliga områden där känsliga marina ekosystem förekommer, eller sannolikt förekommer, såsom dessa avgränsats i bilaga II till den angripna förordningen, inklusive de områden som Konungariket Spanien har framhållit, åtminstone delvis befann sig på djup överstigande 400 meter. Inget av områdena befann sig i sin helhet på ett djup av 400 meter eller mindre. Till sitt svar bifogade kommissionen en tabell i vilken det angavs minsta och högsta djup för vart och ett av de områden som förtecknas i bilaga II till den angripna förordningen i enlighet med uppgifterna från det europeiska nätverket för maritima observationer (nedan kallat EMODnet), vilka också var tillgängliga för medlemsstaterna.

64 Såsom bland annat framgår av skäl 6 i den angripna förordningen var syftet med Ices utlåtande från år 2021 att förteckna känsliga marina ekosystem med högt, medelhögt och lågt index för förekomst i C‑kvadrater på djup på mellan 400 och 800 meter. I Ices utlåtande från år 2021 förklaras varför vissa delar av C‑kvadraterna i vissa fall kunde befinna sig utanför ett djup på mellan 400 och 800 meter.

65 Kommissionen har dessutom gjort gällande att även om de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, vilka räknas upp i bilaga II till den angripna förordningen, omfattar alla områden där det var troligt eller hade konstaterats att det fanns känsliga marina ekosystem, är fiskeförbudet däremot endast tillämpligt på ett djup som överstiger 400 meter, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9.1 och 9.9 i grundförordningen. Vid förhandlingen bekräftade kommissionen dessutom att samma logik gällde för både C‑kvadrater och buffertzoner.

66 Av de uppgifter och upplysningar som kommissionen har lämnat framgår att även om djupet i de områden där det angetts att känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer visserligen kunde variera, så att en del av dessa områden till och med kunde befinna sig utanför gränsen på mellan 400 och 800 meter, var inget av de aktuella områdena i sin helhet belägna på ett djup på mellan 0 och 400 meter. Konungariket Spanien har emellertid inte på ett konkret och precist sätt bestritt ovannämnda uppgifter från kommissionen. Det är således inte klarlagt att djupkriteriet i artikel 9.1 i grundförordningen åsidosattes i förevarande fall (se punkt 62 ovan).

67 Under dessa omständigheter kan Konungariket Spaniens första invändning inte godtas, i den mån den avser kommissionens påstådda införande i den aktuella förteckningen av områden som i sin helhet är belägna på ett annat djup än ett djup på mellan 400 och 800 meter (i enlighet med de koordinater som anges i bilaga II till den angripna förordningen).

68 Konungariket Spanien har kritiserat Ices utlåtande från år 2021 genom att använda en metod som i huvudsak har godkänts i den angripna förordningen och som grundar sig på 0,05 gradersintervaller av enheten C‑kvadrat, vilket enligt Konungariket Spanien skapar små celler på mellan 15 och 25 kvadratkilometer, beroende på breddgrad. Ices har medgett att detta system i huvudsak innebär att cellerna varierar beroende på breddgrad. Dessutom innebär denna metod att alltför stora områden runt de områden där känsliga marina ekosystem har konstaterats skulle stängas för fiske, särskilt områden med en liten kontinentalsockel, såsom i norra Spanien, till skillnad från mycket stora områden, såsom kontinentalsockeln i Nordsjön. Med hjälp av denna metod kombineras de punkter med förekomst av känsliga marina ekosystem som identifierats genom video eller fotografi (när det gäller livsmiljöer) eller med hjälp av andra metoder, såsom tråldrag (när det gäller fysiska indikatorer på känsliga marina ekosystem) med C‑kvadratcellernas rutmönster för att fastställa de områden som ska vara stängda för fiske. Det ovan anförda förutsätter att olika indikatorer för känsliga marina ekosystem, fiskezoner och batymetriska uppgifter kan beaktas för en och samma C‑kvadrat. Denna brist på definition urholkar varje typ av analys. I Ices utlåtande från år 2021 medges att denna metod har betydande begränsningar vad gäller den eventuella inverkan av en tunnare skiljelinje mellan förekomsten av känsliga marina ekosystem och överlappningen med fiskeverksamheten.

69 Konungariket Spanien har gjort gällande att det enligt grundförordningen krävs att den förteckning som kommissionen upprättar för tillämpningen av artikel 9 ska begränsas till områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, medan fiske utanför sådana områden kräver tillstånd. Det finns inget som motiverar ett allmänt förbud mot fiske i angränsande områden, där sådana ekosystem inte har identifierats, på grund av en inexakt metod som inte tar hänsyn till bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information. Enligt Konungariket Spanien fanns det mer exakta uppgifter som borde ha ställts till Ices förfogande när denna organisation utarbetade sitt utlåtande.

70 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens påståenden.

71 Det ska inledningsvis påpekas att den angripna förordningen grundar sig på Ices utlåtande från år 2021, av vilket följande framgår:

72 Tribunalen konstaterar vidare att artikel 9 i grundförordningen (inbegripet FAO:s riktlinjer från år 2008 som det hänvisas till i denna artikel) inte innehåller några särskilda bestämmelser om vilken metod som ska användas vid utarbetandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, bland annat vad gäller det tekniska rutmönster eller koordinatsystem som ska användas som kartreferens. De omfattas således av det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över vid tillämpningen av kriterierna för att fastställa förteckningen över nämnda områden (se punkt 42 ovan). För att kommissionen på ett effektivt sätt ska kunna genomföra det mål som den ålagts att uppfylla, och med hänsyn till de komplicerade tekniska utvärderingar som kommissionen har att göra, måste den ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, analogt, dom av den 19 januari 2012, Xeda International och Pace International/kommissionen, T‑71/10, ej publicerad, EU:T:2012:18, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Med hänsyn till dessa omständigheter kan lagenligheten av en rättsakt på detta område, vid tribunalens prövning av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits, endast påverkas om rättsakten är uppenbart olämplig, i förhållande till det syfte som kommissionen avser att eftersträva (se, analogt, dom av den 9 september 2020, Slovenien/kommissionen, T‑626/17, EU:T:2020:402, punkt 173).

73 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som Konungariket Spaniens argument ska prövas.

74 För det första förklarade Ices i sitt utlåtande från år 2021 att det aktuella tillvägagångssättet, det vill säga användningen av systemet med C‑kvadrater med en upplösning på 0,05° longitud [på] 0,05° latitud (cirka 15 km2 (3 km × 5 km) upp till en latitud på 60° Nord), utgjorde en praktisk skala för att samla in, undersöka och utvärdera uppgifter om fiskeverksamhet i den marina miljön (se punkt 71 ovan). Ices hänvisade i detta sammanhang till modellerade batymetriska uppgifter från EMODnet och till det arbete som utförts av Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del (Nafo), och framhöll att det faktiskt fanns vissa oklarheter eller brister i användningen av C‑kvadratmetoden. Ices drog emellertid slutsatsen att vissa kritiska variationer som framgick av användningen av den aktuella metoden inte [kunde] lösas med tillgängliga uppgifter och [krävde] grundläggande ändringar av Ices uppmaning att inkomma med VMS-data [eller] en noggrann analys av dessa data från de olika EU-medlemsstaterna.

75 För det andra har Konungariket Spanien gjort gällande att det förfogade över mer exakt information, som i huvudsak kom från projekten Indemares och Intemares, från kunskap om den marina miljön för förvaltningen av Natura 2000-områden som medfinansieras av unionen och från forskningskampanjer för att följa de marina strategierna. Enligt Konungariket Spanien lämnades denna georefererande och precisa information till EMODnet, som gjorde det möjligt att få tillgång till europeiska marina data som klassificerats inom sju discipliner (batymetri, biologi, kemi, geologi, mänsklig verksamhet, fysisk aktivitet och livsmiljöer på havsbotten) och till OSPAR-databasen, som utgjorde en mekanism genom vilken femton regeringar och unionen samarbetade för att skydda den marina miljön i Nordostatlanten. Enligt Konungariket Spanien har kommissionen även medgett att den metod som grundar sig på C‑kvadrater inte är den mest exakta metoden och inte löser problemet med att cellstorleken varierar beroende på breddgrad, vilket missgynnar Konungariket Spanien. Konungariket Spanien anser slutligen att kommissionens påstående att medlemsstaterna lämnade uppgifterna för sent till Ices inte var relevant. Enligt Konungariket Spanien utgör Ices ensidiga beslut att grunda sina utlåtanden enbart på sin egen databas över känsliga marina ekosystem, och bortse från de uppgifter som medlemsstaterna har tagit fram genom olika nätverk och infrastrukturer för utbyte av uppgifter inom unionen, en ny begränsning av användningen av bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information.

76 Dessa omständigheter räcker emellertid inte för att anse att kommissionen uppenbart överskred sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att använda den så kallade C‑kvadratmetoden, det vill säga den metod som Ices beaktade i sitt utlåtande från år 2021, eller att kommissionen inte använde bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information (se punkterna 69 och 75, in fine, ovan). Kommissionen har nämligen i sin argumentation inte bara grundat sig på den omständigheten att den var tvungen att använda tillgängliga uppgifter, vilka upprättats med hjälp av nämnda metod, utan även gjort gällande att dess tillvägagångssätt beaktade bottenfiskets särdrag och behovet av att säkerställa en enhetlig tillämpning av grundförordningen. Kommissionen hänvisade i detta avseende till C‑kvadratmetoden, som används både av medlemsstaterna för att identifiera fiskeverksamhet och av organisationer som Nordostatlantiska fiskerikommissionen (NEAFC), som unionen är medlem i, för att avgränsa de fiskeförbud som är kopplade till känsliga marina ekosystem, liknande dem som fastställs i grundförordningen. Konungariket Spanien har inte heller angett något effektivt och realistiskt alternativ, med hänsyn till behovet av att harmonisera medlemsstaternas tillvägagångssätt och på ett enhetligt sätt genomföra artikel 9.6 i grundförordningen.

77 Det framgår inte heller av de metoder som Konungariket Spanien har föreslagit (se punkt 75 ovan) att dessa är mer exakta för samtliga relevanta havsområden som beaktades av Ices i dess utlåtande från år 2021 och av kommissionen i den angripna förordningen, bland annat vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen, eller att en eller flera konkreta uppgifter som Ices och kommissionen använde skulle kunna anses göra deras metod uppenbart olämplig på grundval av de uppgifter som lämnats av Konungariket Spanien eller på grund av andra tänkbara metoder, såsom den så kallade Kernelmetoden, som vid förhandlingen åberopades som en metod för att uppskatta densiteten, en kvantitativ metod som gör det möjligt att fastställa fördelningen och omfattningen av de områden med känsliga marina ekosystem som Nafo påstås ha använt. Tribunalen påpekar dessutom att, i motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande (se punkt 75 ovan), grundade sig Ices i sitt utlåtande från år 2021 bland annat på batymetriska uppgifter som hämtats från just EMODnets databas, vilket Konungariket Spanien har framhållit. Som kommissionen påpekade vid förhandlingen, utan att motsägas av Konungariket Spanien, har Konungariket Spanien – trots att det i artikel 9.6 i grundförordningen föreskrevs att medlemsstaterna skulle upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, som kommissionen kunde grunda sig på (utöver Ices utlåtande) – inte till kommissionen ingett någon sådan förteckning.

78 Konungariket Spaniens andra invändning, avseende den metod som användes i Ices utlåtande från år 2021, och som grundades på enheten C‑kvadrat, kan således inte godtas.

79 Enligt Konungariket Spanien kompletteras de C‑kvadrater som identifierar förekomsten av känsliga marina ekosystem med angränsande säkerhetszoner på motsvarande en halv C‑kvadrat för att säkerställa skyddet av livsmiljöer som ligger inom gränsen för den aktuella C‑kvadraten. Det rör sig om ett säkerhetsavstånd som enligt Konungariket Spanien överskrider det säkerhetsavstånd som rekommenderats i tidigare utlåtanden med mellan två och tre gånger det berörda områdets djup. Enligt Konungariket Spanien grundar sig dessa stängningar av områden för fiske emellertid på överväganden som är tydligt kopplade till rörliga fiskeredskap. Resultatet blir en förteckning över områden som i praktiken leder till mycket mer omfattande stängningar än vad som krävs enligt grundförordningen, och strider således mot bestämmelserna i grundförordningen och mot proportionalitetsprincipen. Enligt grundförordningen är det nämligen endast tillåtet att stänga sådana områden för fiske där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, med hänsyn till de betydande negativa konsekvenser som fiskeverksamheten kan få för dessa ekosystem. Att stänga buffertzoner på halv C‑kvadrat runt varje C‑kvadrat för fiske skulle dessutom motverka målet att upprätthålla en hållbar fiskeverksamhet och uppnå ekonomiska och sociala fördelar samt målet att bidra till en trygg livsmedelsförsörjning till rimliga priser.

80 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens påståenden.

81 När det gäller buffertzoner runt C‑kvadrater som är stängda för fiske påpekar tribunalen till att börja med att följande anges i Ices utlåtande från år 2021:

82 Tribunalen konstaterar att det i förevarande fall var nödvändigt att inrätta skyddade områden för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen och det effektiva skydd för känsliga marina ekosystem som eftersträvas genom att tillämpa dessa bestämmelser tillsammans. Mot bakgrund av de relevanta förklaringarna i Ices utlåtande från år 2021 syftar nämligen inrättandet av dessa buffertzoner till att, i enlighet med försiktighetsprincipen, säkerställa skyddet av de livsmiljöer i känsliga marina ekosystem som gränsar till C‑kvadrater och som således skulle kunna hotas av den fiskeverksamhet som bedrivs av de fartyg som befinner sig i närheten av nämnda C‑kvadrater, på grund av den potentiellt betydande skillnaden mellan fartygets och fiskeredskapens position vid de relevanta djupen (400–800 meter).

83 Även om dessa buffertzoner inte innehåller några indikatorer för känsliga marina ekosystem och således sannolikt inte innehåller känsliga marina ekosystem, enligt de tillgängliga uppgifterna från Ices och kommissionen, är inrättandet av buffertzonerna, som en väsentlig del av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, följaktligen förenligt med det mål att skydda dessa marina ekosystem som eftersträvas med artikel 9 i grundförordningen, och är nödvändigt för ett effektivt och enhetligt genomförande av denna förordning. Konungariket Spaniens invändning att den angripna förordningens inkluderande av buffertzoner i de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer strider mot artikel 9.6 i grundförordningen kan således inte godtas.

84 Eftersom det skydd för känsliga marina ekosystem som avses i artikel 9 i grundförordningen avser den risk som är förknippad med fiske med bottenredskap i allmänhet kan den omständigheten att denna risk i första hand avser rörliga fiskeredskap snarare än passiva redskap dessutom inte utesluta eller begränsa kommissionens möjlighet att inrätta sådana områden. Under alla omständigheter går det, såsom framgår av punkterna 135 och 138 nedan, inte att utesluta att passiva redskap, på grund av vattenströmmar eller sidoströmmar när redskapen tas upp, oavsiktligt kan förflytta sig (eller till och med gå förlorade), och därigenom skada känsliga marina ekosystem.

85 Vad gäller Konungariket Spaniens invändning, som det erinrats om i punkt 79 ovan, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen (se även punkterna 45 och 46 ovan) på grund av utvidgningen av buffertzonerna, konstaterar tribunalen för det första att buffertzonerna är ägnade att uppnå det legitima mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, vilket är att förebygga den risk som är förknippad med fiske med bottenredskap, vilket påpekades i punkt 82 ovan.

86 Vad för det andra gäller frågan huruvida dessa områden är orimligt stora i förhållande till det ovannämnda målet, ska tribunalens prövning – med hänsyn till att denna del av kommissionens metod i huvudsak är av teknisk karaktär – i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 72 ovan begränsas till en prövning av huruvida dessa områdens storlek är uppenbart oproportionerlig i förhållande till syftet med deras inrättande, vilket är att förebygga den troliga risken i samband med fiske med bottenredskap i allmänhet. Konungariket Spanien har emellertid inte visat att de ifrågavarande områdenas storlek är uppenbart oproportionerlig. Det enda konkreta argument som Konungariket Spanien har anfört i detta avseende avser de skillnader beträffande buffertzonernas omfattning som finns i de på varandra följande utlåtandena från Ices. Detta argument kan således inte godtas. Dessa skillnader förefaller nämligen ha samband med en alternativ beräkningsmetod, som ligger till grund för avgränsningen av buffertzonerna. Av Ices utlåtande från år 2021 (se punkt 81 ovan) framgår i synnerhet även att denna fråga tidigare behandlades i förhållande till djupet på de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (Ices utlåtande från år 2013), medan de skyddade områdena därefter avgränsades genom att ytterligare en halv C‑kvadrat lades till, i första hand för att underlätta genomförandet av nämnda åtgärd och således öka dess effektivitet. Under alla omständigheter kan en ändring av en del av den metod som föreslås i Ices utlåtanden inte i sig visa att åtgärden i fråga uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med åtgärden.

87 Under dessa omständigheter har Konungariket Spanien inte lagt fram tillräckligt konkreta och utförliga uppgifter för att det ska vara möjligt att dra slutsatsen att tillägget av en buffertzon på en halv C‑kvadrat runt varje C‑kvadrat, som grundas på den potentiellt betydande skillnad som kan föreligga mellan fartygets och fiskeredskapens position vid fiske på djup på mellan 400 och 800 meter, stred mot proportionalitetsprincipen.

88 Konungariket Spaniens tredje invändning, avseende inrättande av skyddade områden genom utvidgning av C‑kvadraterna med en halv C‑kvadrat, kan således inte godtas.

89 Konungariket Spanien har utöver de omständigheter som det har kritiserat i sina tre första invändningar även kritiserat att områden på mindre än tre C‑kvadrater i vilka det inte finns några känsliga marina ekosystem, och som är omslutna av stängda områden, har stängts för fiske med motiveringen att öppna områden på mindre än tre C‑kvadrater inte är praktiskt genomförbara. Förutom att, analogt, åberopa de argument som angetts i punkt 79 ovan, har Konungariket Spanien särskilt gjort gällande att stängningen av dessa områden för fiske grundar sig på överväganden som är tydligt kopplade till rörliga fiskeredskap.

90 Kommissionen har bestritt Konungariket Spaniens påståenden.

91 För det första avsåg de förklaringar som Ices gav i 2021 års utlåtande således den omständigheten att det var osannolikt att fiskefartyg skulle kunna fiska effektivt i mycket små områden utan att riskera att påverka angränsande stängda områden och att risken för skador i områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer till följd av fiskeverksamheten i de angränsande områdena måste undvikas (se Ices utlåtande från år 2021, s. 16). Dessa överväganden är således analoga med de överväganden som analyserades i samband med buffertzonerna på en halv C‑kvadrat och omfattas av målet att säkerställa den ändamålsenliga verkan av skyddet av dessa områden.

92 För det andra påpekade Ices i sitt utlåtande från år 2021 även att de aktuella omslutna områdena med större sannolikhet innehåller känsliga marina ekosystem än andra områden för vilka det saknas data, eftersom de omges av områden (i form av C‑kvadrater) med känsliga marina ekosystem. Av detta drogs slutsatsen att det helt enkelt rådde brist på data om förekomsten av känsliga marina ekosystem i dessa områden. En sådan förklaring av skälen till stängningen av dessa områden för fiske är tillräcklig med hänsyn till försiktighetsprincipen och kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på detta område (se punkt 42 ovan).

93 Mot bakgrund av det ovan anförda är det inte styrkt att kommissionen åsidosatte artikel 9.6 i grundförordningen eller proportionalitetsprincipen genom att inkludera ovannämnda områden i bilaga II till den angripna förordningen. Under dessa omständigheter kan Konungariket Spaniens fjärde invändning inte godtas.

94 Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och följaktligen inte såvitt avser någon del av den första grunden.

95 Inom ramen för den andra grunden har Konungariket Spanien framställt en invändning om att grundförordningen är rättsstridig för det fall talan inte skulle vinna bifall såvitt avser den första grunden. Denna grund består av två delar. Den första delgrunden avser åsidosättande av artikel 291 FEUF, genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen. Den andra delgrunden avser åsidosättande av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och av proportionalitetsprincipen, genom det allmänna förbudet mot fiske med bottenredskap i de områden som anges i artikel 9.9 i samma förordning.

96 Det finns ett samband mellan den angripna förordningen och de bestämmelser som påstås vara rättsstridiga. För det första har kommissionen antagit nämnda genomförandeförordning för att genomföra bestämmelserna i artikel 9 i grundförordningen, och närmare bestämt artikel 9.6 däri, enligt vilken kommissionen ska upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. För det andra innebär ett införande i denna förteckning, i enlighet med artikel 9.9 i förordningen, ett förbud mot fiske med bottenredskap i det berörda området.

97 Kommissionen anser, med stöd av rådet och parlamentet, att den andra grunden inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den innebär att det med stöd av artikel 277 FEUF har framställts en invändning om rättsstridighet avseende artikel 9.9 i grundförordningen. Artikel 2 i den angripna förordningen grundar sig emellertid enbart på artikel 9.6 i grundförordningen.

98 Av rättspraxis framgår att eftersom artikel 277 FEUF inte har till syfte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst, måste den rättsakt vars lagenlighet ifrågasätts vara direkt eller indirekt tillämplig på det mål som är föremål för talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 1966, Italien/rådet och kommissionen, 32/65, EU:C:1966:42, s. 594, se, även, dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

99 Det föreligger dessutom ett direkt rättsligt samband mellan den angripna rättsakten och den aktuella rättsakten med allmän giltighet, vars rättsstridighet ifrågasätts, bland annat om rättsakten med allmän giltighet utgör den rättsliga grunden för den individuella eller normativa åtgärd mot vilken en direkt talan har väckts (se dom av den 17 december 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:1048, punkt 29, vad gäller individuella åtgärder).

100 I förevarande fall har det inte bestritts att artikel 9.6 i grundförordningen utgör den rättsliga grunden för artikel 2 i den angripna förordningen, i vars inledning det hänvisas till denna artikel, vilket innebär att invändningen om rättsstridighet avseende nämnda bestämmelse kan prövas i sak, i enlighet med den rättspraxis som det hänvisats till i punkterna 98 och 99 ovan.

101 Vad däremot gäller kommissionens, rådets och parlamentets invändning att invändningen om rättsstridighet avseende artikel 9.9 i grundförordningen inte kan tas upp till sakprövning, anser tribunalen att det är lämpligt att bedöma huruvida invändningen är välgrundad utan att pröva frågan huruvida den kan tas upp till sakprövning.

102 För det första anser Konungariket Spanien att grundförordningen i sig är inkonsekvent. I artikel 17.2, 17.3 och 17.6 i nämnda förordning hänvisas nämligen flera gånger till de delegerade akter som avses i artikel 9.6 i samma förordning. Det framgår emellertid av lydelsen av skälen 13 och 14 i grundförordningen att grundförordningen avsåg att delegera befogenheter till kommissionen, i enlighet med artikel 290 FEUF, i syfte att ändra förteckningen över indikatorer på känsliga marina ekosystem i bilaga III, till vilken det hänvisas i artikel 9.7 i grundförordningen. Artikel 17 i denna förordning avser artikel 9.7 och inte artikel 9.6 i samma förordning. I avsaknad av en ändring eller en rättelse för att anta någon av de rättsakter som avses i artikel 9.6 i grundförordningen borde kommissionen emellertid ha gjort det möjligt för parlamentet och rådet att framställa invändningar mot rättsakten, vilket den inte gjorde.

103 För det andra anser Konungariket Spanien, även om den medger att grundförordningen hänvisar till en genomförandeakt, att denna tilldelning av befogenheter strider mot artikel 291.2 FEUF, som begränsar genomförandeakter till fall där enhetliga villkor för genomförande av rättsligt bindande unionsakter krävs. I synnerhet när det gäller den gemensamma fiskeripolitiken utgör beslutet att skydda känsliga marina ekosystem från olika fiskeverksamheter ett grundläggande politiskt beslut i förhållande till den önskade bevarandegraden och en avvägning mellan olika intressen som speglar den gemensamma fiskeripolitikens övergripande mål, det vill säga hållbart fiske inom unionen. Enligt Konungariket Spanien har kommissionen i förevarande fall, för att fastställa de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, valt ett av de olika scenarier som föreslogs i Ices utlåtande från år 2021 och just gjort en avvägning mellan olika nivåer på skyddet av ekosystemen och vilka följer detta får fiskeverksamheten, dock utan att ta hänsyn till de olika befintliga fiskeredskapen. Kommissionen har dessutom antagit vissa beslut angående fastställandet av förteckningen över dessa områden, vilka visar att den har utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sätt som går utöver vad som föreskrivs i artikel 9.6 i grundförordningen, bland annat genom att utesluta de områden som omger Azorerna samt vissa andra områden där känsliga marina ekosystem kan förekomma. Artikel 9.6 i grundförordningen innebär följaktligen att kommissionen på ett rättsstridigt sätt har getts befogenhet att fastställa en väsentlig del av systemen för att skydda känsliga marina ekosystem.

104 Kommissionen har, med stöd av rådet och parlamentet, bestritt Konungariket Spaniens påståenden.

105 Mot bakgrund av den tydliga ordalydelsen i artikel 9.6 i grundförordningen, i vilken det hänvisas till en genomförandeakt, och mot bakgrund av skälen 13 och 14 i samma förordning, går det av Konungariket Spaniens hänvisning till artikel 17 i nämnda förordning, avseende kommissionens antagande av delegerade akter, och dess lydelse (se punkt 102 ovan) för det första inte att konstatera att grundförordningen är inkonsekvent och följaktligen inte heller att det finns stöd för invändningen om rättsstridighet. Den sistnämnda artikeln har dessutom under tiden rättats i syfte att ersätta den ursprungligen felaktiga hänvisningen till artikel 9.6 i grundförordningen med en hänvisning till artikel 9.7 i samma förordning (rättelse till förordning 2016/2336 (EUT L 39, 2023, s. 63)).

106 För det andra, vad gäller gränserna för de genomförandebefogenheter som avses i artikel 291.2 FEUF, ska det erinras om att antagande av grundläggande regler på ett område är förbehållet unionslagstiftaren. Av detta följer att bestämmelser som utgör väsentliga delar av grundbestämmelserna och vars antagande kräver att det görs sådana politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar inte kan antas i sådana genomförandeakter eller delegerade akter som avses i artikel 290 FEUF (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 41).

107 Frågan vilka delar inom ett område som ska anses väsentliga ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning och det är härvid nödvändigt att beakta det berörda områdets kännetecken och särskilda egenskaper (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 42).

108 Kommissionens och rådets genomförandebefogenheter enligt artikel 291.2 FEUF innefattar i huvudsak en befogenhet att vidta sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för att på ett enhetligt sätt genomföra bestämmelserna i den lagstiftningsakt som ligger till grund för åtgärderna och som endast preciserar lagstiftningsaktens innehåll, med iakttagande av de allmänna grundläggande mål som eftersträvas med akten, utan att ändra eller komplettera den, i väsentliga eller icke väsentliga delar (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 49).

109 En genomförandeåtgärd ska i synnerhet anses vara begränsad till att precisera bestämmelserna i den berörda lagstiftningsakten när den, allmänt eller i vissa särskilda fall, endast syftar till att klargöra dessa bestämmelsers räckvidd eller till att fastställa närmare föreskrifter för hur de ska tillämpas, under förutsättning att åtgärden inte på något sätt står i strid med målen med nämnda bestämmelser och inte på något sätt ändrar rättsaktens normativa innehåll eller dess tillämpningsområde (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 50).

110 Inom ramen för prövningen av invändningen om rättsstridighet avseende artikel 9.6 i grundförordningen är det nödvändigt att pröva huruvida denna bestämmelse syftar till att fastställa förhållanden som går utöver vad som föreskrivs i ovannämnda rättspraxis.

111 I förevarande fall ska det således prövas huruvida det i artikel 9 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt enbart för att precisera grundförordningens bestämmelser eller för att komplettera väsentliga, eller till och med icke-väsentliga, delar av förordningen, i strid med artikel 291 FEUF, vilket Konungariket Spanien har gjort gällande.

112 I likhet med vad kommissionen, med stöd av rådet och parlamentet, har gjort gällande påpekar tribunalen att de genomförandeakter som nämns i artikel 9.6 första meningen i grundförordningen, och som avser fastställandet av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, begränsar sig till att precisera dessa områden och således till att konkretisera det system för skydd av känsliga marina ekosystem som införts genom denna artikel, med beaktande av den verklighet på havsbotten och i havsmiljön som framgår av tillgängliga uppgifter, och detta på grundval av det förfarande och med tillämpning av de materiella kriterier som föreskrivs i denna artikel. Tribunalen erinrar om att de väsentliga aspekterna av definitionen av och kriterierna för identifiering av ett känsligt marint ekosystem (förordning nr 734/2008, FAO:s riktlinjer från år 2008 och försiktighetsprincipen), indikatorerna för känsliga marina ekosystem (bilaga III och IV i grundförordningen) och förfarandet för att fastställa förteckningen över dessa ekosystem (med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information samt de bedömningar och kartläggningar som gjorts av medlemsstaterna och kommissionens vetenskapliga rådgivande organ) redan framgår av artikel 9 i grundförordningen. För att tillgodose behovet av enhetliga villkor för genomförandet av de skyddsåtgärder som införts genom denna artikel måste dessa åtgärder, såsom rådet med rätta har gjort gällande, fastställas på unionsnivå.

113 Kommissionen har upprättat en förteckning över de områden där sådana känsliga marina ekosystem som avses i artikel 9.6 i grundförordningen förekommer eller sannolikt förekommer, med tillämpning av tillräckligt klara och precisa materiella kriterier för känsliga marina ekosystem och i enlighet med ett förfarande som också fastställs i grundförordningen. I nämnda bestämmelse ges kommissionen visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av dessa kriterier. Detta är emellertid förenligt med dess genomförandebefogenhet, i enlighet med den rättspraxis enligt vilken kommissionen vid genomförandet av grundförordningen inte helt saknar utrymme för skönsmässig bedömning, bland annat vid fastställandet av den exakta metoden för tillämpningen av de kriterier som lagstiftaren har föreskrivit i nämnda förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2015, Nederländerna/kommissionen, T‑261/13 och T‑86/14, EU:T:2015:671, punkt 44).

114 I motsats till vad Konungariket Spanien har påstått, att kommissionen i förevarande fall gjorde politiska och ekonomiska val på grund av att den tilldelats befogenheter som strider mot artikel 291 FEUF (se de argument som det erinrats om punkt 103 ovan), och såsom redan har konstaterats inom ramen för den första grunden, har kommissionen inte getts befogenhet att göra sådana val avseende bevarandet av marina ekosystem och resurser (se punkterna 37–44 ovan). I den mån Konungariket Spaniens ovannämnda påståenden avser de åtgärder som kommissionen faktiskt vidtagit vid antagandet av den angripna förordningen, är dessa verkningslösa vad gäller den invändning om rättsstridighet som framställts mot grundförordningen.

115 Vad mer allmänt gäller Konungariket Spaniens argument avseende de befogenheter att förvalta fiskeripolitiken som kommissionen har tilldelats (se punkt 103 ovan), har det, inom ramen för den första grunden, redan påpekats att kommissionen faktiskt agerade inom ramen för sina genomförandebefogenheter och inte inom ramen för förvaltningen av fiskeripolitiken (se, särskilt, punkterna 42 och 44 ovan). I detta sammanhang konstaterades även att kommissionen kunde beakta omständigheter som rör de fiskeinsatser som bedrivits för att bedöma sannolikheten för (den fortsatta) förekomsten av känsliga marina ekosystem, vars integritet skulle kunna hotas av bottenredskap som ger upphov till betydande negativa konsekvenser. Detta tillvägagångssätt omfattas av målet om hänsyn till förhållandena på havsbotten och havsmiljön, vilket framgår av tillgängliga uppgifter (se punkt 112 ovan).

116 Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del, avseende åsidosättande av artikel 291 FEUF genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen.

117 Inom ramen för den andra grundens andra del har Konungariket Spanien i huvudsak gjort gällande att det allmänna förbud som införts genom artikel 9.9 i grundförordningen är oförenligt med bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och med proportionalitetsprincipen, eftersom lagstiftaren vid avvägningen av de olika mål för den gemensamma fiskeripolitiken som anges i artikel 2 i förordning nr 1380/2013 har antagit detta förbud utan att göra någon åtskillnad mellan fiskeredskap beroende på vilken påverkan de har. Ett sådant påstående kan även tolkas som kritik mot att lagstiftaren har åsidosatt sin skyldighet att motivera valet av den aktuella åtgärden. Enligt Konungariket Spanien har lagstiftaren i ovannämnda bestämmelse i grundförordningen föreskrivit ett förbud utan att i förväg veta hur detta ska förverkligas i den marina miljön, och vilka ekonomiska och sociala konsekvenser det kommer att få.

118 Konungariket Spanien har i detta avseende anfört att stängningen av historiska områden för fiske med passiva redskap skulle få betydande sociala och ekonomiska konsekvenser för kustsamhällena längs dessa områden, vilka grundar sin utveckling på ett icke-industriellt och hållbart fiske. Den berörda sektorn har emellertid inte getts möjlighet att lägga fram sin bedömning och sina uppgifter om förbudets konsekvenser, inbegripet en flytt av flottan till andra områden där det redan förekommer fiskeverksamhet, eftersom det inte förekom något som helst samråd i frågan. Vad gäller kommissionens bedömning att den angripna förordningen endast får följder för 17 procent av de vatten som den är tillämplig på, anser Konungariket Spanien att en sådan stängning av områden för fiske skulle kunna få en betydande faktisk inverkan, om de stängda områdena utgörs av områden med fångster av ett högt ekonomiskt värde, vilket kommissionen egentligen inte har utvärderat.

119 Konungariket Spanien har därför gjort gällande att artikel 9.9 i grundförordningen, som den angripna förordningen genomför, ska förklaras strida mot bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och mot proportionalitetsprincipen.

120 Kommissionen har, med stöd av rådet och parlamentet, bestritt Konungariket Spaniens påståenden.

121 Tribunalen påpekar till att börja med att det följer av bland annat artikel 2.1–2.3 och 2.5 a, f, i och j samt artikel 4.1.8 och 4.1.9 i förordning nr 1380/2013 att för att fiskeverksamheten ska vara miljömässigt hållbar på lång sikt måste fiskeverksamhetens inverkan på de marina ekosystemen minimeras genom tillämpning av försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ekosystemansatsen.

122 Vad särskilt gäller hållbarhet, försiktighetsansatsen och ekosystemansatsen har artikel 2 i förordning nr 1380/2013, med rubriken Mål, följande lydelse:

123 Artikel 4 i förordning nr 1380/2013 har rubriken Definitioner. Artikel 4.1.9 och 4.1.20 har följande lydelse:

124 Artikel 6 i förordning nr 1380/2013, som ingår i avdelningen Bevarandeåtgärder, har rubriken Allmänna bestämmelser. I artikel 6.1 föreskrivs följande:

125 I artikel 7 i förordning nr 1380/2013, med rubriken Typer av bevarandeåtgärder, föreskrivs följande:

126 Inom ramen för avvägningen mellan de aktuella intressena, vilken är en oskiljaktig del av antagandet av åtgärder för att bevara havets biologiska resurser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet, C‑733/19, ej publicerad, EU:C:2021:272, punkt 52), har lagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som lagstiftaren tilldelats genom artiklarna 40–43 FEUF. Lagstiftarens val att vidta sådana åtgärder, som syftar till att minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen, genom att tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ekosystemansatsen, omfattas av unionsdomstolens prövning, vilken ska begränsas till en prövning av om det vid utövandet av denna behörighet förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller om lagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 januari 2024, Friends of the Irish Environment (Fiskemöjligheter över noll), C‑330/22, EU:C:2024:19, punkt 80).

127 I detta sammanhang är lagstiftaren närmare bestämt inte skyldig att göra en särskild och motiverad avvägning mellan intresset av att skydda den marina miljön, kopplad till ett hållbart utnyttjande av de marina biologiska resurserna, och intressena hos de personer som bedriver fiskeverksamhet och de socioekonomiska aspekterna av denna verksamhet. Vad gäller tekniska åtgärder är rättsaktens upphovsman nämligen inte skyldig att ange en särskild motivering för sitt val, om det syfte som eftersträvas väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten (dom av den 16 november 2023, Spanien mot rådet (Kompletterande bevarandeåtgärder i västra Medelhavet), C‑224/22, ej publicerad EU:C:2023:891, punkterna 36 och 44). I den mån Konungariket Spanien verkar göra gällande att lagstiftaren, genom att inte göra någon åtskillnad mellan fiskeredskap beroende på vilken påverkan de har (se punkt 117 ovan), har åsidosatt sin skyldighet att motivera valet av den aktuella åtgärden, särskilt genom att bedöma passiva bottenredskaps påverkan på känsliga marina ekosystem, så att intresset av att skydda den marina miljön mot dessa konsekvenser kan vägas mot de socioekonomiska aspekterna av den fiskeverksamhet som bedrivs med hjälp av nämnda redskap och de socioekonomiska konsekvenserna av det aktuella förbudet, kan denna invändning inte godtas.

128 I skäl 1 i grundförordningen hänvisas nämligen till försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen.

129 Av skäl 9 i grundförordningen framgår vidare att den åtgärd som föreskrivs i artikel 9.9 i denna förordning just syftar till att minimera djuphavsfiskets eventuella påverkan ha på känsliga marina ekosystem. Det rör sig således om en åtgärd som omfattas av genomförandet av de grundläggande strategier som anges i artikel 2.2 och 2.3 i förordning nr 1380/2013, på vilken övervägandena i punkterna 126 och 127 ovan är tillämpliga.

130 Konungariket Spanien har emellertid inte lyckats visa att lagstiftaren uppenbart överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att anta förbudet i artikel 9.9 i grundförordningen.

131 För det första är denna förordning, såsom framgår av artikel 9.1 i grundförordningen, endast tillämplig på fiske med bottenredskap på djup överstigande 400 meter. Förbudet i artikel 9.9 i denna förordning är följaktligen inte tillämpligt på fiske med sådana redskap på djup upp till 400 meter.

132 För det andra utgör lagstiftarens överväganden, enligt vilka passiva redskap kan få negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem, i sig en del av definitionen i artikel 2 i förordning nr 734/2008, till vilken det hänvisas i artikel 4 i grundförordningen (se punkterna 25–29 ovan). Konungariket Spanien har inte bestritt lagenligheten av dessa bestämmelser, vilka för övrigt är förenliga med den metod som NEAFC antog i sin rekommendation 19:2014 av den 23 juni 2014 (Recommendation on area management measures for the protection of vulnerable marine ecosystems in the NEAFC Regulatory Area (Rekommendation om åtgärder för förvaltning av områden som upprättats för att skydda känsliga marina ekosystem i NEAFC:s regleringsområde)).

133 För det tredje konstaterar tribunalen att Konungariket Spanien visserligen har bestritt att även passiva redskap riskerar att medföra negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem, men att det inte har lyckats visa att en sådan risk helt kan uteslutas, i synnerhet vid upprepad användning av redskapen och när de tas upp. Den eventuella förekomsten av sådana risker nämns dessutom i dokumentet med titeln Workshop om förvaltning av djuphavsbestånd, av den 7 december 2007, från Europaparlamentets utredningsavdelning för struktur- och sammanhållningspolitik, som parlamentet har hänvisat till i sina inlagor och i vilket det anges att släpredskap, men även passiva nät och långrevar, kan vara skadliga för kallvattenkoraller och att [d]e nät som förlorats på havsbotten fortsätter att fånga fisk, en effekt som kallas spökfiske. Denna möjlighet bekräftas för övrigt även i ett första utlåtande från Ices av den 28 juni 2018 (Advice on locations and likely locations of [vulnerable marine ecosystems] in EU waters of the NE Atlantic, and the fishing footprint of 2009–2011 (Rådgivning om platser och sannolika platser för känsliga marina ekosystem i unionens vatten i Nordostatlanten och om fiskets fotavtryck 2009–2011)). Konungariket Spanien har i stället anfört att dessa konsekvenser är mycket mindre än de konsekvenser som användningen av rörliga redskap ger upphov till, även om det inte av den bevisning som Konungariket Spanien har lagt fram vid tribunalen framgår att passiva redskap helt saknar negativa konsekvenser (se punkt 138 nedan).

134 I artikeln av Pham, Ch. K., Diogo, H., Menezes, G., Porteiro, F., Braga-Henriques, A., Vandeperre, F., och Morato, T., Deep-water longline fishing has reduced impact on Vulnerable Marine Ecosystems (Djuphavsfiske med långrev har mindre påverkan på känsliga marina ekosystem), Scientific reports, nr 4/4837, april 2014, som är föremål för bilaga 5 till ansökan, anges det bland annat att passiva redskap (longlines, långrevar) har vissa negativa konsekvenser, samtidigt som det dels framhålls att denna risk är mycket mindre än för rörliga redskap, dels anges att de befintliga uppgifterna om långrevar är begränsade. Det har dessutom konstaterats att långrevar särskilt kan påverka organismer med komplex morfologi med destabiliserande konsekvenser för det berörda ekosystemet.

135 Liknande uppgifter om tänkbara negativa konsekvenser till följd av användning av passiva redskap förekommer i annan bevisning, exempelvis i Parker, S. J., Identifying taxonomic groups vulnerable to bottom longline fishing gear in the Ross Sea region (Identifiering av taxonomiska grupper som är känsliga för bottenlångrevar i Rosshavsområdet), CCAMLR Science, vol. 17, 2010, s. 105–127, eller i artikeln av Clark, M. R., Althaus, F., Schlacher, T. A., Williams, A., Bowden, D. A., och Rowden, A. A., med titeln The impacts of deep-sea fisheries on benthic communities: a review (Djuphavsfiskets påverkan på bentos: en översyn), ICES Journal of Marine Science, vol. 73, 2016, s. i51–i69, enligt vilken de senaste studierna om långrevar visar att deras påverkan är mindre än rörliga redskaps påverkan, [men att den] ändå kan vara betydande. I samma artikel anges att [passiva] redskap under vissa omständigheter, till exempel när de tas upp, kan förflytta sig längs med havsbottnen, vilket påverkar livsmiljön och biota och att [d]et har noterats att långrevar påverkar koraller och svampar, till exempel genom att ballasterna bryter sönder dem eller genom att revarna skär av dem vid laterala förflyttningar under fiske eller upptagning.

136 Liknande uppgifter framgår slutligen av de presentationer som gjordes vid en utfrågning om djuphavsfiske som hölls vid parlamentet den 17 juni 2013 och som parlamentet har hänvisat till i sina inlagor. Som påpekats förklarade L.D. vid Fisheries Ecosystems Advisory Services (Marine Institute) (rådgivningstjänsten för marina ekosystem vid det irländska havsforskningsinstitutet) att bottenlångrevar även kunde påverka känsliga marina ekosystem. Samma slutsats kan dras av den av parlamentet framlagda rapporten från Morato, T., och Pham, Ch. K., med titeln The impact of deep-water longline on epibenthic invertebrates (Djuphavslångrevsfiskets påverkan på epibentiska ryggradslösa djur).

137 Som framgår av definitionen i artikel 2 i förordning nr 734/2008 ska dessutom de negativa verkningarna av bottenredskap bedömas enskilt, i kombination med andra verkningar eller kumulativt. Passiva redskaps verkningar kan således förvärra rörliga redskaps verkningar, vars betydelse för övrigt inte har bestritts av Konungariket Spanien. Detta tillvägagångssätt gör det möjligt att skydda känsliga marina ekosystem på ett sätt som är förenligt med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen i fiskeriförvaltningen, vilka utgör en integrerad del av den gemensamma fiskeripolitiken enligt artikel 2 i förordning nr 1380/2013.

138 Konungariket Spanien har således inte lagt fram tillräckligt exakt och övertygande bevisning för att de passiva redskapen inte hade några negativa konsekvenser, så att det inom ramen för en ekosystemansats och med tillämpning av försiktighetsprincipen gick att utesluta att dessa fiskeredskap utgör en risk för marina ekosystem, vilket i tillräcklig grad styrks av omständigheter som anges i punkterna 134–137 ovan. De hänvisningar som vid förhandlingen gjordes till den omständigheten att passiva redskap, och i synnerhet långrevar, är fasta och försedda med anordningar för geolokalisering kan inte heller anses vara avgörande. Som konstaterades i punkterna 135 och 136 ovan kan det nämligen inte uteslutas att dessa redskap till följd av vattenströmmar eller laterala rörelser i samband med att de tas upp oavsiktligt kan förflytta sig (eller till och med gå förlorade) och orsaka skador på känsliga marina ekosystem på grund av deras kontakt med havsbotten eller med rev som kan vara särskilt känsliga (se punkterna 133 och 134 ovan).

139 Med hänsyn till att unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på detta område (se, analogt, dom av den 23 mars 2006, Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, EU:C:2006:193, punkt 57), hade lagstiftaren, för att undvika risken för att passiva redskap skulle ge upphov till skadliga effekter, fog för att anse att det var nödvändigt att införa ett allmänt förbud mot fiske med bottenredskap i områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, trots att ett sådant förbud sannolikt skulle få negativa socioekonomiska effekter. I detta sammanhang var lagstiftaren, såsom konstaterats i punkt 127 ovan, inte skyldig att göra en särskild och motiverad avvägning mellan intresset av att skydda den marina miljön och intressena hos de personer som bedriver fiskeverksamhet och de socioekonomiska aspekterna av denna verksamhet. Tribunalen erinrar om att målet att fiskeverksamheten ska vara miljömässigt hållbar på lång sikt är ett grundläggande mål för den gemensamma fiskeripolitiken (artikel 2.1 i förordning nr 1380/2013), vars förverkligande inte bara syftar till att skydda det marina ekosystemet utan även till att göra fiskeverksamheten ekonomiskt och socialt lönsam på lång sikt.

140 Det ska tilläggas att lagstiftaren, såsom kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen och såsom även framgår av rådets och parlamentets påståenden, agerade med beaktande av den konsekvensbedömning som kommissionen hade gjort på grundval av flera olika alternativ i dess ursprungliga förslag, varav ett motsvarade det som rådet slutligen valde. Samtliga dessa omständigheter har beaktats av lagstiftaren inom ramen för dennes utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av bevarandeåtgärder.

141 För det fjärde var lagstiftarens val, såsom parlamentet har gjort gällande, jämförbart med det som val gjorts inom ramen för NEAFC:s föreskrifter. Lagstiftarens tillvägagångssätt motsvarade även i huvudsak det mål som anges i punkt 83 c i FN:s generalförsamlings resolution 61/105.

142 Tribunalen finner att Konungariket Spanien inte har lagt fram några uppgifter som gör det möjligt att fastställa att lagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen, bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, eller en påstådd, specifik motiveringsskyldighet för de val som gjorts, genom att förbjuda fiske med passiva bottenredskap på djup överstigande 400 meter i de områden som identifierats som områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, i syfte att minimera djuphavsfiskets påverkan på känsliga marina ekosystem, inom ramen för tillämpningen av försiktighetsprincipen och genomförandet av ekosystemansatsen i förvaltningen av fisket.

143 Mot denna bakgrund, och utan att det är nödvändigt att pröva huruvida den andra grundens andra del kan tas upp till sakprövning, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del och därmed inte såvitt avser någon del av den andra grunden. Talan ska följaktligen ogillas i dess helhet.

144 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Konungariket Spanien ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för kommissionen.

145 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Parlamentet och rådet ska därför bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: spanska.