Domstolens dom (tredje avdelningen) den 13 juni 2018

I mål C‑683/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland), genom beslut av den 29 november 2016, som inkom till domstolen den 27 december 2016, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen, samt domarna J. Malenovský (referent), M. Safjan, D. Šváby och M. Vilaras, generaladvokat: N. Wahl, justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 november 2017,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Deutscher Naturschutzring – Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände eV, genom R. Nebelsieck och K. Fock, Rechtsanwälte, Bundesamt für Naturschutz, genom W. Ewer, Rechtsanwalt, Tysklands regering, genom T. Henze, i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom S. Jiménez García, i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Portugals regering, genom L. Inez Fernandes och M. Figueiredo, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom F. Moro, M. Morales Puerta och B. Bertelmann, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 25 januari 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

Unionsrätt

Förordning nr 1380/2013

Direktiv 92/43

Direktiv 2004/35/EG

Direktiv 79/409

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

Prövning i sak

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Deutscher Naturschutzring – Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände eV (tyska naturskyddsförbundet – paraplyorganisation för tyska natur- och miljöskyddsföreningar, nedan kallad tyska naturskyddsförbundet) mot Bundesamt für Naturschutz (federala naturbevarandemyndigheten, Tyskland), angående myndighetens beslut att avslå förbundets begäran att myndigheten ska förbjuda fiske med släpande fiskeredskap och förankrade nät i de maritima områdena Sylter Außenriff, Pommersche Bucht mit Oderbank och Pommersche Bucht.

3 Förenta nationernas havsrättskonvention, undertecknad i Montego Bay den 10 december 1982 (nedan kallad Montego Bay-konventionen), trädde i kraft den 16 november 1994. Den godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 98/392/EG av den 23 mars 1998 (EGT L 179, 1998, s. 1).

4 Artikel 91.1, med rubriken Fartygs nationalitet, i Montego Bay-konventionen har följande lydelse:

5 I artikel 94, med rubriken Flaggstatens skyldigheter, i konventionen föreskrivs följande:

6 Skäl 25 i förordning nr 1380/2013 har följande lydelse:

7 Artikel 4 i förordningen har rubriken Definitioner. I artikel 4.1 led 20 anges följande:

8 Artikel 6 i förordningen har rubriken Allmänna bestämmelser. I artikel 6.1 föreskrivs följande:

9 I artikel 7 i samma förordning, med rubriken Typer av bevarandeåtgärder, anges följande:

10 Artikel 11 i förordning nr 1380/2013 har rubriken Nödvändiga bevarandeåtgärder för efterlevande av skyldigheter enligt unionens miljölagstiftning. I artikel 11.1 och 11.2 föreskrivs följande:

11 Artikel 18 i förordningen har rubriken Regionalt samarbete om bevarandeåtgärder. I artikel 18.1 föreskrivs följande:

12 I femtonde skälet i direktiv 92/43, i dess lydelse enligt rådets direktiv 2006/105/EG av den 20 november 2006 (EUT L 363, 2006, s. 368), föreskrivs följande:

13 I artikel 3.1 första stycket i direktivet föreskrivs följande:

14 I artikel 4.4 i nämnda direktiv anges följande:

15 I artikel 6.2 i samma direktiv föreskrivs följande:

16 I artikel 1, med rubriken Syfte, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 2004, s. 56), föreskrivs följande:

17 Artikel 3.2 a i direktiv 79/409 har följande lydelse:

18 Den 15 september 2005 antog Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Nukleare Sicherheitskonvention Sicherheit (förbundsministeriet för miljö, naturskydd och kärnsäkerhet, Tyskland), med stöd av artikel 3.2 a i direktiv 79/409, Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes Pommersche Bucht (förordning om inrättande av det skyddade naturområdet Pommersche Bucht) (BGBl. 2005 I, s. 2778). I nämnda förordning föreskrivs att inom detta område i Östersjön är varje åtgärd som kan medföra varaktig förstöring, försämring, förändring eller störning av det skyddade naturområdet, förbjuden. Yrkesmässigt havsfiske är dock uttryckligen undantaget från detta förbud.

19 Den 12 november 2007 antog kommissionen beslut 2008/23/EG om antagande, enligt direktiv 92/43, av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 12, 2008, s. 1), varigenom området Sylter Außenriff i Nordsjön uppfördes på denna lista.

20 Den 13 november 2007 antog kommissionen beslut 2008/25/EG om antagande, enligt direktiv 92/43, av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den kontinentala biogeografiska regionen (EUT L 12, 2008, s. 383), varigenom Pommersche Bucht mit Oderbank Plateau i Östersjön uppfördes på denna lista.

21 Förbundsrepubliken Tyskland har ännu inte utsett dessa områden till särskilda skyddsområden i enlighet med artikel 4.4 i direktiv 92/43, och inte heller antagit några bevarandeåtgärder.

22 Samtliga tre områden ligger i vatten som omfattas av Tysklands exklusiva ekonomiska zon. Där bedrivs havsfiske med släpande fiskeredskap och förankrade nät, vilket påverkar skären och sandbankarna, och även leder till oönskad fångst av tumlare och havsfåglar.

23 Den 30 juli 2014 ingav tyska naturskyddsförbundet en begäran till federala naturbevarandemyndigheten om att myndigheten skulle förbjuda havsfiskemetoder med släpande fiskeredskap och förankrade nät i områdena Sylter Außenriff, Pommersche Bucht mit Oderbank och Pommersche Bucht, av det skälet att dessa metoder inte var förenliga med artikel 6.2 i direktiv 92/43. Detta förbud skulle dessutom utgöra en nödvändig förebyggande åtgärd och hjälpåtgärd i den mening som avses i artikel 2.10 och 2.11 i direktiv 2004/35, vilken de behöriga myndigheterna var skyldiga att anta enligt artiklarna 5.3, 6.2 och 12 i det direktivet.

24 Federala naturbevarandemyndigheten avslog tyska naturskyddsförbundets begäran genom beslut av den 29 oktober 2014. Det beslutet bekräftades genom samma myndighets beslut av den 19 december 2014.

25 Tyska naturskyddsförbundet överklagade därefter sistnämnda beslut till Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland).

26 I sin svarsinlaga har federala naturbevarandemyndigheten gjort gällande att den inte har befogenhet att anta de åtgärder som tyska naturskyddsförbundet har begärt, av det skälet att dessa åtgärder enligt artikel 3.1 d FEUF omfattas av unionens exklusiva befogenhet. Enligt artikel 11 i förordning nr 1380/2013 får medlemsstaterna visserligen anta vissa bevarandeåtgärder, men om åtgärderna kan beröra andra medlemsstaters fiskefartyg följer det av samma artikel att endast kommissionen får anta dessa åtgärder.

27 Eftersom överklagandet kan bifallas endast för det fall att Förbundsrepubliken Tyskland, och inte kommissionen, får anta de åtgärder som sökanden har begärt beslutade Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:

28 Federala naturbevarandemyndigheten har gjort gällande att den första frågan inte kan tas upp till prövning av det skälet att den avser artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013, trots att det endast är artikel 11.2 och följande punkter i förordningen som är tillämpliga på sådana åtgärder som den hänskjutande domstolen har hänvisat till.

29 Härvidlag erinrar domstolen om att enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 12 oktober 2010, Rosenbladt, C‑45/09, EU:C:2010:601, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

30 I förevarande mål tycks federala naturskyddsförbundets argumentation inte visa att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, att frågorna är hypotetiska eller att EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. Dessa argument utgör nämligen ett ställningstagande angående den tolkning av bestämmelserna i de olika punkterna i artikel 11 i förordning nr 1380/2013 som domstolen har ombetts att göra.

31 Under dessa omständigheter saknas anledning att avvisa den första frågan.

32 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 11 i förordning 1380/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder mot att en medlemsstat antar åtgärder avseende vatten som ligger under dess överhöghet eller jurisdiktion, vilka är nödvändiga för att medlemsstaten ska kunna efterleva sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 92/43, vilka berör andra medlemsstaters fiskefartyg, och varigenom yrkesmässigt havsfiske med släpande fångstredskap och förankrade nät helt förbjuds inom Natura-2000-områden.

33 Domstolen erinrar inledningsvis om att enligt artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013 ges medlemsstaterna befogenhet att anta bevarandeåtgärder som inte berör andra medlemsstaters fiskefartyg som ska tillämpas på vatten som ligger under deras överhöghet eller jurisdiktion och som är nödvändiga för att de ska kunna efterleva skyldigheterna enligt artikel 13.4 i direktiv 2008/56, artikel 4 i direktiv 2009/147 eller artikel 6 i direktiv 92/43, under förutsättning att dessa åtgärder är förenliga med de mål som fastställs i artikel 2 i förordningen, att de uppnår målen med den relevanta unionslagstiftning som de avser att genomföra, och är åtminstone lika strikta som åtgärder enligt unionsrätten.

34 Vad för det första gäller de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt artikel 6 i direktiv 92/43, vilka enligt den hänskjutande domstolen är de skyldigheter som de aktuella åtgärderna är avsedda att uppfylla, gör domstolen följande bedömning. Det följer av lydelsen av nämnda artikel 6 att för medlemsstaterna består dessa skyldigheter i att i de särskilda bevarandeområdena, vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.

35 Med hänsyn till att den hänskjutande domstolen i sin fråga har konstaterat att de åtgärder som är aktuella i det nationella målet är avsedda att uppfylla de skyldigheter som följer av nämnda bestämmelser saknas anledning för domstolen att uttala sig i detta avseende.

36 Den hänskjutande domstolen har därefter uppgett att dess fråga i synnerhet avser tolkningen av tre begrepp som förekommer i artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013, nämligen för det första bevarandeåtgärder, för det andra [åtgärder som] uppnår målen med den relevanta unionslagstiftning som de avser att genomföra, och för det tredje andra medlemsstaters fiskefartyg. Följaktligen ska domstolen förtydliga dessa begrepp.

37 Vad för det första gäller begreppet bevarandeåtgärder, kan det konstateras att ordalydelsen i artikel 11 i förordningen inte gör det möjligt att fastställa räckvidden av detta begrepp. Vid tolkningen av artikel 11.1 ska emellertid inte enbart bestämmelsens ordalydelse beaktas, utan även det sammanhang den ingår i och det mål den är avsedd att uppnå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2011, Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, C‑119/09, EU:C:2011:208, punkt 25).

38 Det sammanhang som artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013 ingår i utmärks av det förhållandet att de bevarandeåtgärder som avses i artikel 7.1 i förordningen omfattar de tekniska åtgärder som avses i artikel 7.2 i samma förordning, däribland, enligt c, åtgärder avseende begränsningar eller förbud av användningen av vissa fiskeredskap och av fiskeverksamhet i vissa områden eller under vissa perioder.

39 Mot bakgrund av denna definition kan sådana åtgärder som de som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, vilka utgörs av ett förbud mot att fiska medelst släpande fångstredskap och förankrade nät i unionens vatten, utgöra bevarandeåtgärder i den mening som avses i artikel 7.2 c i förordning nr 1380/2013, och således omfattas av artikel 11.1 i den förordningen.

40 Det mål som eftersträvas genom artikel 11.1 stödjer denna slutsats.

41 I likhet med vad som framgår av skäl 25 och av själva lydelsen i artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013, består nämligen det underliggande målet med denna bestämmelse i att låta en medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att den ska kunna efterleva sina skyldigheter enligt bland annat artikel 6 i direktiv 92/43, under framför allt den förutsättningen att dessa åtgärder inte påverkar andra medlemsstaters fiskefartyg.

42 Bland de åtgärder som en medlemsstat kan behöva vidta för att efterleva sina skyldigheter enligt nyssnämnda artikel 6 återfinns, i enlighet med det femtonde skälet i direktiv 92/43, förbud mot vissa metoder för fångst eller dödande, för att skydda vissa arter av bland annat marina djur.

43 Tyska naturskyddsförbundet och den portugisiska regeringen har visserligen gjort gällande att begreppet bevarandeåtgärder endast avser åtgärder som söker uppnå mål avseende den gemensamma fiskeripolitiken, medan de ovannämnda bevarandeåtgärderna har en mer vidsträckt omfattning eftersom de antagits för att skydda miljön.

44 Den omständigheten att åtgärder varigenom användningen av vissa fisketekniker och viss fiskeutrustning förbjuds även kommer att påverka andra arter än de som fiskas är emellertid inte tillräcklig för att undanta åtgärderna från tillämpningsområdet för den gemensamma fiskeripolitiken, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 23 i sitt förslag till avgörande.

45 Ett motsatt synsätt kan nämligen inte godtas vid en prövning av ordalydelsen och systematiken i artiklarna 7 och 11 i förordning nr 1380/2013, vars giltighet inte har ifrågasatts. Således innehåller dessa artiklar inte några undantag avseende åtgärder som i syfte att bevara miljön begränsar vilka fiskemetoder som är tillåtna. Tvärtom anger artikel 7.1 d och 7.2 e i förordningen uttryckligen att åtgärder som främjar ett fiske med liten inverkan på de marina ekosystemen, och, mer allmänt, särskilda åtgärder för att minimera fiskets negativa inverkan på den marina biologiska mångfalden och de marina ekosystemen, bör antas.

46 Vad för det andra gäller begreppet [åtgärder som] uppnår målen med den relevanta unionslagstiftning som de avser att genomföra, kan det vid första anblicken förvisso förefalla som om verbet uppnå ska förstås som att de tänkta åtgärderna i sig måste göra det möjligt att förverkliga de mål som eftersträvas med den relevanta lagstiftningen.

47 Det ska likväl påpekas att enligt artikel 3.1 i direktiv 92/43 ska det sammanhängande europeiska ekologiska nät av särskilda bevarandeområden som ska inrättas enligt det direktivet, vilket är vad som avses med uttrycket Natura 2000-områden som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.

48 Med hänsyn till detta mål och den omständigheten att sådana livsmiljöer ingår i komplexa ekosystem, kan en viss bevarandeåtgärd, i förening med andra åtgärder, generellt endast bidra till att dessa mål uppnås, och är inte i sig tillräcklig i detta avseende. Att tolka artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013 så, att det endast är tillåtet att anta åtgärder som i sig är tillräckliga för att uppnå detta mål skulle frånta bestämmelsen dess ändamålsenliga verkan.

49 Mer allmänt ska det dessutom påpekas att det följer av fast rättspraxis att för att uppfylla kravet på proportionalitet måste en åtgärd vara ägnad att främja det eftersträvade målet, men det är inte nödvändigt att målet ska uppnås enbart genom denna åtgärd (se, analogt, dom av den 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 92).

50 Följaktligen ska begreppet [åtgärder som] uppnår målen med den relevanta unionslagstiftning som de avser att genomföra förstås så, att det omfattar en medlemsstats åtgärder som enbart främjar att de ändamål som anges i den relevanta unionslagstiftningen uppnås.

51 Sådana åtgärder som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, varigenom yrkesmässigt havsfiske med släpande fångstredskap och förankrade nät helt förbjuds, kan göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de livsmiljötyper och de maritima arter som förekommer inom de aktuella områdena, och kan följaktligen omfattas av artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013.

52 Vad för det tredje gäller begreppet andra medlemsstaters fiskefartyg, ger lydelsen i artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013 inte någon ledning beträffande vilka väsentliga delar detta begrepp utgörs av.

53 Det framgår emellertid av artiklarna 91.1 och 94.1 i Montego Bay-konventionen, vilka är bindande för unionen, att fartyg har den stats nationalitet vars flagg de äger rätt att föra och att varje stat ska utöva faktisk jurisdiktion och kontroll över fartyg som för dess flagg.

54 Följaktligen ska begreppet andra medlemsstaters fiskefartyg i artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013, tolkas så, att det endast avser fartyg som för en annan medlemsstats flagg än den medlemsstat som har suveränitet eller jurisdiktion över det berörda området, och som av den anledningen står under faktisk jurisdiktion och kontroll av den medlemsstat vars flagg de för.

55 Då det framgår av formuleringen av tolkningsfrågan att den hänskjutande domstolen själv har konstaterat att de åtgärder som avses i frågan berör sådana fartyg, kan dessa åtgärder inte uppfylla kraven i artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013, och således inte antas ensidigt av en medlemsstat med stöd av den bestämmelsen.

56 Det följer av ovanstående överväganden att artikel 11.1 i förordning 1380/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder mot att en medlemsstat antar åtgärder avseende vatten som ligger under dess överhöghet eller jurisdiktion, vilka är nödvändiga för att medlemsstaten ska kunna efterleva sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 92/43, varigenom yrkesmässigt havsfiske med släpande fångstredskap och förankrade nät helt förbjuds inom Natura-2000-områden, då sådana åtgärder berör fiskefartyg som för andra medlemsstaters flagg.

57 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 11 i förordning nr 1380/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder mot att en medlemsstat antar sådana åtgärder som de som är aktuella i det nationella målet, vilka avser vatten som ligger under dess överhöghet eller jurisdiktion, och vilka är nödvändiga för att medlemsstaten ska kunna efterleva sina skyldighet enligt direktiv 2004/35.

58 I detta avseende följer det av artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013 att den befogenhet som tilldelats genom denna bestämmelse är begränsad till att avse åtgärder som är nödvändiga för att medlemsstaterna ska kunna efterleva de skyldigheter som föreskrivs i tre särskilda unionsrättsliga bestämmelser på miljöområdet, nämligen artikel 13.4 i direktiv 2008/56, artikel 4 i direktiv 2009/147 och artikel 6 i direktiv 92/43.

59 Således omnämns inte direktiv 2004/35 i artikel 11.1 och dess lydelse tyder inte på att den uppräkning av unionsrättsliga bestämmelser som anges däri inte är uttömmande.

60 Eftersom ovannämnda artikel 11.1 utgör ett undantag till huvudregeln i artikel 6 i förordning nr 1380/2013, som anger att befogenheten att anta bevarandeåtgärder tillkommer unionen, ska dessa bestämmelser dessutom tolkas strikt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 42).

61 Om lagstiftaren hade haft för avsikt att skapa en befogenhet som gör det möjligt att anta åtgärder som är nödvändiga för att en medlemsstat ska kunna efterleva de skyldigheter som följer av direktiv 2004/35, skulle den således ha varit tvungen att ange detta uttryckligen.

62 Det följer av ovanstående att artikel 11.1 i förordning nr 1380/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en medlemsstat antar sådana åtgärder som de som är aktuella i det nationella målet, vilka avser vatten som ligger under dess överhöghet eller jurisdiktion, och är nödvändiga för att medlemsstaten ska kunna efterleva sina skyldigheter enligt direktiv 2004/35.

63 Eftersom den tredje frågan har ställts endast för det fall att den första och/eller den andra frågan ska besvaras nekande, saknas det anledning att besvara den.

64 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.