1 Madre Querida SL, och de övriga juridiska personer vars namn finns förtecknade i bilagan (nedan gemensamt kallade sökandebolagen), har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 2 i och bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/1614 av den 15 september 2022 om fastställande av befintliga djuphavsfiskeområden och av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (EUT L 242, 2022 s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen).
Preliminär utgåva
TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
den 11 juni 2025 ( * )
” Gemensam fiskeripolitik – Artikel 9 i förordning (EU) 2016/2336 – Genomförandeförordning (EU) 2022/1614 – Metoder och kriterier för att fastställa områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – Fastställande av en förteckning över områden där det är visat att känsliga marina ekosystem förekommer eller där de sannolikt förekommer – Fastställande av skyddszoner – Invändning om rättsstridighet – Proportionalitet ”
I mål T‑781/22,
Madre Querida, SL, Burela (Spanien), och övriga sökande vars namn finns förtecknade i bilagan,( 1 ) företrädda av advokaterna Á. Givaja Sanz, A. Lamadrid de Pablo och V. Romero Algarra,
sökande,
med stöd av
Konungariket Spanien, företrätt av A. Gavela Llopis och M.J. Ruiz Sánchez, båda i egenskap av ombud,
och
Comunidad Autónoma de Galicia , företrädd av Givaja Sanz, Lamadrid de Pablo och Romero Algarra,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Dawes och I. Galindo Martín, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europaparlamentet, företrätt av I. Terwinghe, C. Ionescu Dima och C. Burgos, samtliga i egenskap av ombud,
och
Europeiska unionens råd, företrätt av L. Hamtcheva, F. Naert och G. Rugge, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas, samt domarna K. Kowalik-Bańczyk, E. Buttigieg, I. Dimitrakopoulos (referent) och B. Ricziová,
justitiesekreterare: handläggaren P. Nuñez Ruiz,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter muntlig förhandling den 4 juli 2024,
följande
Dom
1 Madre Querida SL, och de övriga juridiska personer vars namn finns förtecknade i bilagan (nedan gemensamt kallade sökandebolagen), har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 2 i och bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/1614 av den 15 september 2022 om fastställande av befintliga djuphavsfiskeområden och av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (EUT L 242, 2022 s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen).
I. Bakgrund till tvisten
2 I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22), fastställs bland annat målen och principerna för den gemensamma fiskeripolitiken. I denna förordning anges bland annat unionen ska anta åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av marina biologiska resurser.
3 Syftet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2336 av den 14 december 2016 om upprättande av särskilda villkor för fiske efter djuphavsbestånd i Nordostatlanten och bestämmelser för fiske i Nordostatlantens internationella vatten samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2347/2002 (EUT L 354, 2016, s. 1, nedan kallad grundförordningen) är att bidra till att uppnå målen i förordning nr 1380/2013 vad avser djuphavsarter och deras livsmiljöer, det vill säga att säkerställa att fiskeverksamheten är miljömässigt hållbar på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.
4 I artikel 7.1 i grundförordningen förskrivs att medlemsstater vars fartyg har beviljats djuphavsfisketillstånd i enlighet med artikel 3.1 i rådets förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 december 2002 om särskilda tillträdeskrav och därmed förbundna villkor vid fiske efter djuphavsbestånd (EGT L 351, 2002, s. 6) ska, när det gäller fiskeverksamhet där fartyg fångar mer än 10 ton per kalenderår, senast den 13 juli 2017 informera kommissionen med hjälp av data från kontrollsystemet för fartyg (VMS) eller, om VMS-data inte finns tillgängliga, annan typ av relevant och kontrollerbar information, om de platser där sådana fartyg bedrivit fiske av djuphavsarter under referenskalenderåren 2009–2011.
5 I artikel 9.6 i grundförordningen föreskrivs att kommissionen ska anta genomförandeakter i syfte att upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. Enligt artikel 9.9 i samma förordning ska fiske med bottenredskap vara förbjudet i alla områden som förtecknats i enlighet med punkt 6.
6 I april 2017 uppmanade kommissionen medlemsstaterna att inkomma med data i enlighet med artikel 7.1 i grundförordningen. Som svar på denna uppmaning lämnade medlemsstaterna in VMS-register och andra relevanta och kontrollerbara data om var fisket efter djuphavsarter med denna typ av fartyg ägde rum under referenskalenderåren 2009–2011.
7 På grundval av de data som lämnats av medlemsstaterna bad kommissionen i juli 2017 Internationella havsforskningsrådet (Ices) om ett utlåtande i syfte att fastställa befintliga djuphavsfiskeområden liksom en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.
8 Efter att ha erhållit ytterligare data från medlemsstaterna om känsliga marina ekosystem och VMS-data för perioden fram till år 2018, och för vissa data fram till år 2020, utfärdade Ices den 5 januari 2021 ett utlåtande som fastställde både befintliga djuphavsfiskeområden för bottenkontaktredskap som används på djup på mellan 400 och 800 meter och en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer (nedan kallat Ices utlåtande från år 2021).
9 Den 17 november 2021 begärde kommissionen att Ices skulle utfärda ytterligare ett utlåtande med koordinaterna för befintliga djuphavsfiskeområden och förteckningen över känsliga marina ekosystem endast i unionens vatten i Nordostatlanten. Detta utlåtande utfärdades den 7 februari 2022.
10 På grundval av dessa uppgifter antog kommissionen den 15 september 2022 den angripna förordningen, som bland annat grundar sig på artikel 9.6 i grundförordningen.
11 I artikel 2.1 i den angripna förordningen anges följande:
”1. Förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer fastställs i enlighet med de koordinater som anges i bilaga II.
2. De områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer ska omfattas av reglerna i [grundförordningen], särskilt artikel 9.1 och 9.9 i den förordningen vad gäller dess tillämpning på fiskeverksamhet med bottenredskap på djup överstigande 400 meter och förbudet mot fiske med bottenredskap i alla sådana utsedda områden.”
II. Parternas yrkanden
12 Sökandebolagen har i huvudsak yrkat att Tribunalen ska
– ogiltigförklara artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål och förplikta Europeiska unionens råd och Europaparlamentet att bära sina rättegångskostnader.
13 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan i den del den inte kan tas upp till sakprövning och i vart fall ogilla talan, och
– förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna och förplikta Comunidad Autónoma de Galicia (den autonoma regionen Galicien, Spanien) att bära sina rättegångskostnader.
14 Rådet har yrkat att tribunalen ska
– underkänna den andra grunden avseende invändningen om rättsstridighet avseende artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen, och
– förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
15 Parlamentet har yrkat att tribunalen ska
– bifalla kommissionens yrkanden och följaktligen underkänna den andra grunden, avseende invändningen om rättsstridighet vad gäller artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen, eftersom den delvis inte kan tas upp till sakprövning och i vart fall inte kan leda till bifall av talan, och
– förplikta sökandebolagen att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Konungariket Spanien har i huvudsak yrkat att tribunalen ska
– bifalla talan om ogiltigförklaring, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Den autonoma regionen Galicien har i huvudsak yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål och förplikta parlamentet och rådet att bära sina rättegångskostnader.
III. Tillämpliga bestämmelser
A. Huruvida talan kan tas upp till sakprövning i den del den avser ogiltigförklaring av artikel 2.2 i den angripna genomförandeförordningen
18 Som framgår av sökandebolagens första yrkande avser detta ogiltigförklaring av artikel 2 i den angripna förordningen i dess helhet och av bilaga II till nämnda genomförandeförordning (se punkt 12 ovan).
19 Tribunalen påpekar att enligt fast rättspraxis är det endast åtgärder med bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligen förändra dess rättsliga situation som utgör rättsakter eller beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, beslut av den 4 oktober 1991, Bosman/kommissionen, C‑117/91, EU:C:1991:382, punkt 13, och dom av den 15 januari 2003, Philip Morris International/kommissionen, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 och T‑272/01, EU:T:2003:6, punkt 77).
20 För att kunna fastställa huruvida en åtgärd, vars ogiltighet yrkas, kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, ska avseende fästas vid dess innehåll. Den form som rättsakten har antagits i saknar i princip betydelse i detta avseende (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, dom av den 28 november 1991, Luxemburg/parlamentet, C‑213/88 och C‑39/89, EU:C:1991:449, punkt 15, och dom av den 24 mars 1994, Air France/kommissionen, T‑3/93, EU:T:1994:36, punkterna 43 och 57).
21 Tribunalen konstaterar emellertid att artikel 2.2 i den angripna genomförandeförordningen, vars lydelse angetts i punkt 11 ovan, i förevarande fall endast hänvisar till de tillämpliga bestämmelserna i grundförordningen, inte har någon självständig normativ räckvidd och i synnerhet inte fastställer några ytterligare skyldigheter för de berörda personerna som väsentligt kan förändra deras rättsliga situation. Det rör sig i själva verket om en bestämmelse som endast redogör för den relevanta rättsliga ram som föreskrivs i grundförordningen, särskilt i artikel 9.1 och 9.9 i denna förordning. Talan ska följaktligen avvisas i den del den avser ogiltigförklaring av artikel 2.2 i den angripna genomförandeförordningen.
B. Prövning i sak
22 Sökandebolagen har åberopat två grunder. Som första grund har sökandebolagen gjort gällande att den angripna förordningen strider mot artikel 9.6 i grundförordningen och Europeiska unionens allmänna rättsprinciper, närmare bestämt icke-diskrimineringsprincipen och proportionalitetsprincipen. Som andra grund har sökandebolagen framställt en invändning om rättsstridighet avseende grundförordningen, med motiveringen att artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen strider mot unionens allmänna rättsprinciper.
1. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 9.6 i grundförordningen och av icke-diskrimineringsprincipen och proportionalitetsprincipen
23 Enligt sökandebolagen strider de angripna bestämmelserna mot artikel 9.6 i grundförordningen och mot icke-diskrimineringsprincipen, eftersom de i avsaknad av vetenskapliga uppgifter behandlar fiskeredskap som inte är jämförbara på samma sätt och tillämpar fiskeförbudet på olika sätt i Nordostatlanten. Dessa bestämmelser strider även mot proportionalitetsprincipen, eftersom de går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de legitima målen med den gemensamma fiskeripolitiken, genom att de, enligt sökandenbolagen, förbjuder fiske med passiva redskap utan att ta hänsyn till dessa redskaps påverkan på havsbotten, utan att på ett precist och lämpligt sätt avgränsa de polygoner som skyddar känsliga marina ekosystem för passiva redskap och utan att ta hänsyn till vilka socioekonomiska effekter dessa begränsningar får för de ekonomiska aktörerna. Enligt sökandebolagen rör det sig om uppenbart oriktiga bedömningar från kommissionens sida.
a) Åsidosättande av artikel 9.6 i grundförordningen och icke-diskrimineringsprincipen
1) Den första invändningen: Åsidosättandet av artikel 9.6 i grundförordningen och icke-diskrimineringsprincipen på grund av att passiva och rörliga fiskeredskap har behandlats på samma sätt vid fastställandet av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer utan att det finns sakliga skäl för detta
24 Sökandebolagen har, med stöd Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, i huvudsak hävdat att fiskeredskap har olika funktion beroende på om fartygen släpar dem efter sig i den marina miljön (exempelvis tråldrag, nedan kallade rörliga redskap) eller om de är fast placerade på en viss plats i den marina miljön (exempelvis långrevar, nedan kallade passiva redskap). Sökandebolagen har gjort gällande att fiskeredskapen även skiljer sig åt vad gäller på vilket sätt de används, på vilket djup de används och hur nära havsbottnen de används. Passiva redskap har enligt deras uppfattning en minimal påverkan på havsbottnens yta, som under alla omständigheter inte är känslig. Bland dessa redskap har demersala långrevar (som sökandebolagen använder) en försumbar påverkan.
25 Den omständigheten att bottentrålningsredskap har en betydligt större påverkan på de marina ekosystemen och på själva bottnen, eftersom de har mycket större bottenkontakt, understryks även i grundförordningen, särskilt i skäl 7 och artikel 16.1 i denna. Kommissionen var medveten om dessa skillnader och inledde därför det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av grundförordningen genom att föreslå ett förbud mot bottentrålning och ett skifte till en långrevsflotta, och uppgav att långrevar hade liten påverkan på havsbottnen. Sökandebolagen har vidare framhållit unionens åtagande att genomföra de resolutioner som antagits av Förenta nationernas generalförsamling, i synnerhet resolutionerna 61/105 och 64/72, och att det i de internationella riktlinjerna för förvaltningen av djuphavsfiske på det fria havet av den 29 augusti 2008 från Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) (nedan kallade FAO:s riktlinjer från år 2008) också gjordes åtskillnad mellan olika fiskeredskap vid utvärderingen av djuphavsfisket. Enligt sökandebolagen har det trots dessa omständigheter, och utan att det är motiverat, i artikel 9.9 i grundförordningen införts ett generellt förbud mot fiske som drabbar alla bottenredskap på samma sätt i de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.
26 Sökandebolagen har vidare understrukit att det i artikel 9.6 i grundförordningen föreskrivs att kommissionen senast den 13 januari 2018, genom genomförandeakter, ska upprätta en förteckning över de områden där marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. Denna förteckning ska upprättas ”på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information och medlemsstaternas och det vetenskapliga rådgivande organets bedömningar och kartläggningar”. Varken Ices, i sitt utlåtande från år 2021, eller kommissionen hade emellertid tillgång till några tekniska eller vetenskapliga bevis för att passiva fiskeredskap (och i synnerhet demersala långrevar) kunde ha en betydande påverkan på känsliga marina ekosystem. Sökandebolagen har således gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 9.6 i grundförordningen genom att vid sin avgränsning av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer i bilaga II till den angripna genomförandeförordningen ha behandlat rörliga och passiva fiskeredskap på samma sätt, trots skillnaderna i deras påverkan på havsbottnen, och inte beaktat bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information. Kommissionen har således åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen.
27 Kommissionen har bestritt sökandebolagens påståenden.
28 Tribunalen erinrar om att den allmänna icke-diskrimineringsprincipen eller likhetsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet), C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 129, och dom av den 4 februari 2021, Azienda Agricola Ambrosi Nicola Giuseppe m.fl., C‑640/19, EU:C:2021:97, punkt 70).
29 I förevarande fall ska det för det första påpekas att sökandebolagens påståenden, i den mån de avser artikel 2.2 i den angripna genomförandeförordningen, inte kan tas upp till sakprövning (se punkt 21 ovan). Vad vidare gäller de påståenden som avser åsidosättande av artikel 9.9 i grundförordningen, ska dessa prövas inom ramen för den andra grunden.
30 Vad gäller invändningen om åsidosättande av artikel 9.6 i grundförordningen är det, med hänsyn till sökandebolagens påståenden (se punkterna 24–26 ovan), nödvändigt att tolka denna artikel för att fastställa de kriterier för att fastställa de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer som avses i bilaga II till den angripna förordningen, och i synnerhet för att fastställa huruvida det enligt nämnda bestämmelse krävs en bedömning av de negativa konsekvenserna av fiske med passiva redskap i de berörda områdena.
31 Tribunalen påpekar för det första att tolkningen av artikel 9.6 i grundförordningen ska göras mot bakgrund av vissa definitioner som framgår direkt av artikel 4 i nämnda förordning och att det i denna artikel hänvisas till definitionerna i artikel 4 i förordning nr 1380/2013 och artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 734/2008 av den 15 juli 2008 om skydd av känsliga marina ekosystem mot de negativa verkningarna av fiske med bottenredskap på öppet hav (EUT L 201, 2008, s. 8).
32 I artikel 4.2 j i grundförordningen anges att med indikatorer på känsliga marina ekosystem avses de indikatorer som inkluderas i bilaga III till nämnda förordning. I artikel 4.2 h i denna förordning anges att med påträffanden avses fångster av sådana kvantiteter av indikatorarter för känsliga marina ekosystem som överstiger tröskelvärdena i bilaga IV till samma förordning. I den aktuella bilaga III räknas det för det första upp vilka livsmiljötyper som utgör känsliga marina ekosystem, med de taxa som mest sannolikt återfinns i dessa livsmiljöer, vilka ska anses utgöra indikatorer på känsliga marina ekosystem. I leden a och b i ovannämnda bilaga IV definieras därefter påträffandet av ett möjligt känsligt marina ekosystem, dels för tråldrag och andra fiskeredskap än långrevar (varvid en förekomst av mer än 30 kg levande korall och/eller 400 kg levande svampdjur som utgör indikatorer på känsliga marina ekosystem anses relevant), dels för långrevar (varvid en förekomst av indikatorer på känsliga marina ekosystem på 10 krokar per segment om 1 000 krokar eller per 1 200 m långrev, beroende på vilket som är kortast, anses vara relevant). Enligt dessa bestämmelser påvisas eller indikeras förekomsten av känsliga marina ekosystem följaktligen genom omständigheter som har samband med typen och kvantiteten indikatorarter som ”påträffas” av såväl rörliga som passiva fångstredskap. Dessa omständigheter är inte bara relevanta och viktiga för tillämpningen av artikel 9.2 och 9.3 i grundförordningen, utan även för att fastställa områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9.4 och 9.6 i samma förordning, vilket kommer att analyseras nedan (se punkterna 44–51 nedan).
33 Vidare utgör begreppen ”bottenredskap” och ”betydande negativa verkningar” en integrerad del av definitionen av känsliga marina ekosystem enligt artikel 2 i förordning nr 734/2008, som det hänvisas till i artikel 4 i grundförordningen.
34 För det första följer det av artikel 2 d i förordning nr 734/2008 att bottenredskap är ”redskap som vid normal fiskeverksamhet kommer i kontakt med havsbottnen”, och ges det i nämnda artikel exempel på sådana redskap (”bland annat bottentrålar … förankrade backor/långrevar …”). Av detta framgår tydligt att ”bottenredskap”, i den mening som avses i ovannämnda definition, omfattar passiva bottenredskap, inbegripet långrevar.
35 För det andra följer det av artikel 2 b i förordning nr 734/2008 att ”betydande negativa verkningar” som äventyrar ekosystemets integritet, enligt vad som anges i artikel 2 c i samma förordning, är en följd av fysisk kontakt med bottenredskap under normal fiskeverksamhet. I detta sammanhang är uttrycket ”under normal fiskeverksamhet” kopplat till uttrycket ”fysisk kontakt med bottenredskap” i artikel 2 b i nämnda förordning och innebär inte en bedömning av den fiskeverksamhet som faktiskt bedrivs i de berörda havsområdena. Denna tolkning stöds av artikel 2 d i den aktuella förordningen, enligt vilken ”bottenredskap” är ”redskap som vid normal fiskeverksamhet kommer i kontakt med havsbottnen”.
36 För det tredje innehåller definitionen i artikel 2 b i förordning nr 734/2008 även en icke uttömmande uppräkning av känsliga marina ekosystem, vilka omfattar ”korallrev, undervattensberg, hydrotermiska skorstenar, kallvattenkoraller och kallvattensvampkolonier”. Som kommissionen har gjort gällande vid tribunalen, utan att detta har bestritts, motsvarar denna uppräkning de livsmiljötyper för känsliga marina ekosystem som anges i bilaga III till grundförordningen, vilka, såsom angetts ovan, definieras utifrån representativa taxa, oberoende av vilken typ av fiskeredskap som kan påverka dem. Kvalificeringen av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer följer således av tillämpningen av objektiva kriterier som är kopplade till den konstaterade eller troliga förekomsten av de skyddade arter som räknas upp, eftersom skyddet av dessa områden säkerställs i förhållande till de faror som rent allmänt är förknippade med konsekvenserna av fiske med ”bottenredskap”. Typen av bottenredskap, rörligt eller passivt, påverkar nämligen inte indikatorerna för dessa områden och de livsmiljötyper för känsliga marina ekosystem som lagstiftaren har identifierat i bilaga III till grundförordningen. Härav följer att kommissionen, såsom denna med rätta gjorde gällande vid förhandlingen, inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida de marina livsmiljöerna, vilka uttryckligen ingår i uppräkningen i ovannämnda definition (artikel 2 b i förordning nr 734/2008) och återges i bilaga III till grundförordningen, utgjorde känsliga marina ekosystem på grund av uppgifterna om vilka typer av bottenredskap som normalt används i de berörda områdena.
37 För det fjärde ska ovannämnda ”betydande negativa verkningar” enligt artikel 2 c i förordning nr 734/2008 bedömas enskilt, i kombination med andra verkningar eller kumulativt. Det är således inte nödvändigt att göra en separat prövning av de negativa verkningarna av passiva bottenredskap, eftersom de betydande negativa verkningarna för områden med känsliga marina ekosystem redan kan konstateras eller förutses till följd av användningen av rörliga redskap och således på sin höjd förstärks om det konstateras att passiva redskap leder till ytterligare negativa verkningar. Såsom anges i punkt 36 ovan leder den konstaterade eller troliga förekomsten av skyddade arter till att de relevanta områdena klassificeras som områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, och att dessa därför rent allmänt ska skyddas mot ”bottenredskap”.
38 I motsats till vad sökandebolagen har gjort gällande (se punkt 26 ovan), går det av detta att dra slutsatsen att ett område enligt artikel 2 i förordning nr 734/2008 kan kvalificeras som ett område där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, på grund av de betydande negativa verkningar som följer av användning av rörliga bottenredskap eller användning av bottenredskap rent allmänt, utan att denna kvalificering kan ifrågasättas av passiva bottenredskaps (potentiellt mindre) negativa verkningar för det berörda ekosystemet. Under sådana omständigheter kan upprättandet av förteckningen över dessa områden, som ingår i bilaga II till den angripna genomförandeförordningen, inte vara beroende av en jämförande analys av rörliga och passiva redskap, även om passiva redskap kan antas medföra mindre risker än rörliga redskap. Närmare bestämt kunde kommissionen inte begränsa sig till att endast bedöma de skadliga konsekvenserna av passiva redskap, eftersom ett sådant tillvägagångssätt inte är tillåtet, då den risk som är förenad med användningen av rörliga redskap inte beaktas, trots att denna risk är styrkt. Vidare har det under alla omständigheter inte visats att om även passiva redskap hade beaktats hade detta kunnat få till följd att ett eller flera av de områden som för närvarande ingår i bilaga II till nämnda genomförandeförordning inte hade klassificerats som områden med konstaterad eller potentiell förekomst av känsliga marina ekosystem. Kommissionens tillvägagångssätt kan således inte anses vara diskriminerande när det gäller fiske med passiva fiskeredskap, eftersom dessa redskap, vilket ska understrykas, även omfattas av det allmänna förbudet mot ”bottenredskap” i artikel 9.9 i grundförordningen. Vad gäller sökandebolagens påstående att passiva redskap inte har några negativa konsekvenser kommer detta att prövas inom ramen för den andra grunden.
39 Tribunalen påpekar vidare att det i artikel 9.4 i grundförordningen hänvisas till FAO:s riktlinjer från år 2008 vad gäller den årliga utvärderingen av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. De faktorer som ska användas som kriterier för att identifiera känsliga marina ekosystem framgår av punkterna 14, 15 och 42 i dessa riktlinjer.
40 I dessa punkter anges bland annat att följande faktorer, kopplade till själva ekosystemens kännetecken, särskilt deras biologiska och strukturella aspekter:
– Systemens karaktär och sällsynthet [i].
– Livsmiljöns funktionella betydelse [ii].
– Systemens skörhet [iii].
– Den biologiska cykelns särdrag hos de arter som denna livsmiljö består av och som försvårar dess återhämtning [iv].
– Systemens strukturella komplexitet [v].
41 Av detta följer att klassificeringen av ett marint ekosystem som känsligt inte förutsätter en undersökning av de negativa konsekvenserna av passiva bottenredskap. Enligt punkt 15 i FAO:s riktlinjer från år 2008 ska visserligen känsligheten hos ett ekosystem bedömas med hänsyn till mänsklig verksamhet och denna kan variera beroende på vilken typ av fiskeredskap som används. Detta innebär emellertid inte att klassificeringen av ett ekosystem som känsligt förutsätter en bedömning av dess känslighet i förhållande till varje typ av redskap som används eller att den kan begränsas till vissa typer av redskap, och utesluta andra, eftersom klassificeringen bygger på själva ekosystemets kännetecken, som inte kan variera beroende på vilka konsekvenser som varje typ av använt redskap medför.
42 Av punkterna 17, 18 och 47 i FAO:s riktlinjer från år 2008 framgår dessutom att bedömningen av de negativa konsekvenserna för det fiske som bedrivs eller planeras i de berörda områdena sker efter identifieringen av känsliga marina ekosystem och ingår i ett senare skede av förfarandet för att skydda dessa, som rör vidtagandet av lämpliga förvaltnings- och bevarandeåtgärder för att förhindra betydande negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem.
43 FAO:s riktlinjer från år 2008 innehåller därför inte några tolkningsuppgifter till stöd för sökandebolagens uppfattning att det är nödvändigt att bedöma den eventuella inverkan av varje typ av fiske och redskap som ska användas.
44 Vidare måste det göras en teleologisk och systematisk analys av artikel 9.6 i grundförordningen.
45 Tribunalen konstaterar för det första att medlemsstaternas kartläggning av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, vilken föreskrivs i artikel 9.4 i grundförordningen och beaktas av kommissionen vid upprättandet av förteckningen över dessa områden, bland annat grundar sig på biogeografisk information och information om påträffande av känsliga marina ekosystem, som beror på kvantiteten av vissa arter (se bestämmelserna i bilaga III och IV till nämnda förordning) som fångas under en fisketur. Det rör sig således snarare om information som rör de berörda livsmiljöernas biologiska och strukturella kännetecken än om vad som kännetecknar de olika typer av bottenredskap som används eller deras konsekvenser.
46 För det andra anser tribunalen att även om det i artikel 9.6 i grundförordningen, i den del denna avser upprättandet av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, införs ett villkor för bevarande av känsliga marina ekosystem, rör det sig emellertid om en annan omständighet än den som avser vidtagandet av särskilda åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av havets biologiska resurser.
47 Som framgår av bland annat artikel 4.1.20 och artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 1380/2013 kan den typ av fiskeredskap som används eller deras egenskaper vid användningen av detta bli föremål för ”tekniska åtgärder” som syftar till att reglera fiskeverksamhetens inverkan på ekosystemens beståndsdelar. Ett exempel på en sådan åtgärd, som omfattas av ”fiskeriförvaltning”, är den åtgärd som föreskrivs i artikel 9.9 i grundförordningen, enligt vilken ”fiske med bottenredskap ska vara förbjudet i alla områden som förtecknats i enlighet med punkt 6”.
48 På samma sätt förutsätter möjligheten i artikel 9.6 andra meningen i grundförordningen att ta bort ett område från förteckningen över känsliga marina ekosystem, på grundval av en konsekvensbedömning och efter det att lämpliga bevarande- och förvaltningsåtgärder har vidtagits för att säkerställa att betydande negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem i området förhindras, just att sådana åtgärder har vidtagits. Av denna bestämmelse går det inte att dra slutsatsen att en förvaltningsmetod som innefattar ett krav på att bedöma vilka konsekvenser åtgärder för att skydda marina ekosystem får för fisket och det ekonomiska och sociala livet (se punkt 23 ovan) ska tillämpas på fastställandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.
49 För det tredje är det tillvägagångssätt som förespråkas av sökandebolagen oförenligt med begreppet genomförandeakt, eftersom det ändrar eller kompletterar grundförordningen i dess väsentliga delar avseende skyddet av känsliga marina ekosystem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkterna 44 och 48–51) och går långt utöver kommissionens befogenhet enligt artikel 9.6 första meningen i grundförordningen.
50 Detta konstaterande påverkas inte av artikel 9.4 i grundförordningen, enligt vilken bedömningen av områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer ska göras enligt den försiktighetsansats i fiskeriförvaltningen som avses i artikel 4.1.8 i förordning nr 1380/2013 och enligt vilken ”avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke-målarter samt deras livsmiljö”. Tillämpningen av detta tillvägagångssätt vid fastställandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer motiveras nämligen dels av att identifieringen av dessa områden utgör en integrerad del av deras skydd, dels av att det är sannolikt att det saknas tillräckliga (eller tillräckligt tillförlitliga och trovärdiga) vetenskapliga uppgifter om de berörda ekosystemens kännetecken, vilka ska beaktas vid identifieringen av marina ekosystem. Detta tillvägagångssätt innebär att avsaknaden av sådana uppgifter inte får hindra kommissionen från att vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området (se, analogt, dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 45), kvalificera de berörda områdena som områden där känsliga marina ekosystem sannolikt förekommer, i förekommande fall med beaktande av omständigheter som har samband med den fiskeverksamhet som bedrivs, i syfte att bedöma sannolikheten för den fortsatta förekomsten av känsliga marina ekosystem.
51 Av övervägandena i punkterna 31–50 ovan följer att artikel 9.6 första meningen i grundförordningen, i motsats till vad sökandebolagen har gjort gällande, varken kräver en bedömning av vilka betydande negativa konsekvenser passiva redskap har i vart och ett av de i den aktuella förteckningen upptagna områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer eller en strategi för fiskeriförvaltningen, det vill säga en förvaltning som inbegriper en bedömning av vilka konsekvenser åtgärderna för att skydda de berörda marina organismerna får för fiskeverksamheten och det ekonomiska och sociala livet.
52 Sökandebolagen har närmare bestämt inriktat sina argument på frågan huruvida de ”negativa konsekvenserna” för den marina miljön av olika typer av fiskeredskap, särskilt passiva redskap, var ”betydande” eller ”omfattande”, och undergräver ekosystemets integritet (se, bland annat, punkterna 23 och 24 ovan). Det konstaterades dock redan i punkt 41 ovan att det vid upprättandet av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer är lämpligt att grunda sig på denna slutsats, själva ekosystemens kännetecken, inbegripet deras känslighet, med beaktande av risken för skador i samband med de betydande negativa konsekvenser som i allmänhet följer av användningen av bottenredskap. Eftersom frågan om den konkreta typ av redskap som används vid rörligt eller passivt fiske inte avgör hur dessa områden ska betecknas, kan argumentet avseende diskriminering på grund av att det saknas en analys av de passiva redskapens konsekvenser inte godtas.
53 Även om sökandebolagen även har hänvisat till skäl 7 och artikel 16.1 i grundförordningen, till lagstiftningsförfarandet, till resolutionerna 61/105 och 64/72 från Förenta nationernas generalförsamling och till FAO:s riktlinjer från år 2008 (se punkt 25 ovan), har det redan konstaterats att den systematiska och teleologiska analysen leder till en annan slutsats än den som sökandebolagen har föreslagit. I den mån sökandebolagen har åberopat ovannämnda hänvisningar till stöd för sina argument att användningen av passiva redskap inte har några negativa konsekvenser, omfattas dessa frågor dessutom av den andra grunden och kommer att prövas inom ramen för denna. Sökandebolagen kan inte heller med framgång åberopa argument avseende lagenligheten av den angripna genomförandeförordningen med stöd av kommissionens ursprungliga förslag till grundförordning.
54 Sökandebolagen har även gjort gällande att det i vetenskaplig litteratur har erkänts att långrevar, till skillnad från tråldrag, inte har någon märkbar påverkan på havsbottnen. Tribunalen erinrar i detta avseende om lagstiftarens överväganden, som är en integrerad del av definitionen i artikel 2 i förordning nr 734/2008, som det hänvisas till i artikel 4 i grundförordningen. Enligt dessa överväganden kan passiva redskap få negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem. För det andra kan det, vilket kommer att analyseras närmare inom ramen för den andra grunden, konstateras att den bevisning som sökandebolagen har lagt fram vid tribunalen inte gör det möjligt att utesluta möjligheten att även passiva redskap kan medföra en risk för negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem, i synnerhet vid upprepad användning och när de tas upp.
55 I den mån sökandebolagen har gjort gällande att Ices utlåtande från år 2021, samtidigt som detta redogjorde för skillnaderna mellan passiva och rörliga fiskeredskap, inte mätte hur intensivt fisket med dessa passiva redskap (exempelvis långrevar) var, och således inte hur de påverkade havsbottnen, konstaterar tribunalen att det framgår av den metod som Ices använde i sitt yttrande från år 2021 att Ices uttryckligen angett att denna organisation enbart tagit hänsyn till fiskeintensiteten vid användning av rörliga redskap, eftersom dessa var de enda redskap som den förfogade över relevanta uppgifter om. Sökandebolagen har inte på ett klart och tydligt sätt bestritt att det saknas tillräckligt exakta uppgifter om fiskeintensiteten med passiva redskap. Beaktandet av nämnda fiskeintensitet med rörliga redskap hade dessutom endast till syfte att bedöma sannolikheten för att det i områden med ett ”svagt” förekomstindex förekommer ett marint känsligt ekosystem som redan riskerar att skadas på ett oåterkalleligt sätt, och att fortsatt fiskeverksamhet därför inte kan orsaka andra betydande negativa konsekvenser. Vad vidare gäller de påståenden som avser frågan om huruvida den vidtagna åtgärden är proportionerlig, kommer dessa att bedömas inom ramen för de relevanta invändningarna i förevarande grunds andra del.
56 Mot bakgrund av det ovan anförda och med förbehåll för vad som konstaterats i punkterna 29, 38 in fine och 55 ovan kan den första invändningen i den första grunden – avseende åsidosättande av artikel 9.6 i grundförordningen och icke-diskrimineringsprincipen med motiveringen att passiva och rörliga fiskeredskap har behandlats lika vid fastställandet av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer – inte godtas
2) Den andra invändningen: Den angripna förordningen behandlar inte unionens vatten i Nordostatlanten på ett enhetligt sätt, vilket strider mot den allmänna likhetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen
57 Sökandebolagen har i huvudsak gjort gällande att kommissionen, i avsaknad av uppgifter om den påverkan som fiske med passiva bottenredskap har på ekoregionerna Azorerna (Portugal) och Nordsjön, paradoxalt nog förefaller ha beslutat att utesluta dessa från de områden som ska omfattas av förbudet mot fiske med passiva bottenredskap på djup på mellan 400 och 800 meter, medan kommissionen i avsaknad av information om de passiva redskapens påverkan på havsbottnen i områdena utanför Spaniens, Portugals fastlands, Frankrikes och Irlands kuster däremot har beslutat att utan åtskillnad förbjuda alla bottenredskap, vare sig de är passiva eller rörliga. Detta visar att förbudet mot passiva bottenredskap i de områden som avgränsas i bilaga II till den angripna förordningen strider mot den allmänna likhetsprincipen eller icke-diskrimineringsprincipen, eftersom långrevsfartyg som fiskar i Nordsjön och i västeuropeiska vatten behandlas olika, trots att det saknas sakliga skäl för denna skillnad i behandling. Dessutom strider artikel 2 i genomförandeförordningen och bilaga II till nämnda förordning mot proportionalitetsprincipen, eftersom bestämmelserna i dessa går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima målen, eftersom bestämmelserna förbjuder fiske med passiva redskap utan hänsyn till deras påverkan på havsbottnen.
58 Kommissionen har bestritt sökandebolagens påståenden.
59 Såsom framgår av kommissionens förklaringar och Ices utlåtande från år 2021 (med titeln ”Geographical range” (geografisk räckvidd), s. 2 och 12) har skälen till att de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer i de övriga av sökandebolagen nämnda territorierna inte har tagits upp i den aktuella förteckningen i förevarande fall inte något samband med den omständigheten att den påverkan som fiske med passiva bottenredskap har på ekoregionerna inte har varit känd, vilket sökandebolagen har antytt. För regionen Azorerna var det avsaknaden av information för att kunna förutse förekomsten eller den sannolika förekomsten av dessa områden som var relevant. Som kommissionen har påpekat, utan att detta har bestritts, har Ices dessutom ombetts att göra ytterligare analys, så att en förteckning över de aktuella områdena kan utarbetas i framtiden. Vad gäller Sveriges och Danmarks vatten var den avgörande omständigheten, såsom angetts ovan, att det inte förekom något fiske alls (och mer allmänt några fisketillstånd) i det aktuella området eller de aktuella områdena. Det har således inte visats att kommissionen, utan sakliga skäl, har behandlat jämförbara situationer olika eller behandlat olika situationer lika.
60 I andra hand ska det påpekas att även om kommissionen antas ha underlåtit att uppfylla sin skyldighet att i förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer ta upp vissa områden i regionen Azorerna eller i Sveriges och Danmarks vatten, medför en sådan underlåtenhet inte att bestämmelserna i den angripna förordningen, i vilka andra områden i Nordostatlanten tagits upp i förteckningen, är rättsstridiga. Vad slutligen gäller påståendena om åsidosättande av proportionalitetsprincipen kommer dessa att prövas inom ramen för den relevanta delen av förevarande grund.
61 Under dessa omständigheter kan sökandebolagens andra invändning, avseende att unionens vatten i Nordostatlanten i strid med den allmänna likhetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen inte behandlas på ett enhetligt sätt i den angripna förordningen, inte godtas.
3) Den tredje invändningen: Den angripna förordningen grundar sig på en metod som innebär att mycket större områden har stängts för fiske i Nordostatlantens sydliga vatten än i dess nordliga vatten, vilket strider mot icke-diskrimineringsprincipen
62 Sökandebolagen har, med stöd av Konungariket Spanien, i huvudsak gjort gällande att den angripna förordningen strider mot icke-diskrimineringsprincipen, eftersom den grundar sig på den metod som rekommenderades i Ices utlåtande från år 2021, enligt vilken polygonernas storlek förändras och är större ju längre söderut polygonerna är belägna. De områden som räknas upp i bilaga II till nämnda genomförandeförordning grundar sig nämligen på måttenheten ”C‑kvadrat”. Enligt sökandebolagen beror dess storlek på vilken breddgrad C‑kvadraten är belägen, och är således inte enhetlig i hela Nordostatlanten. Detta innebär även att den angripna förordningen inte är förenlig med den uppgift som kommissionen ges i grundförordningen, nämligen att ”säkerställa enhetliga villkor för genomförandet av denna förordning avseende fastställande av de befintliga fiskeområden”.
63 Kommissionen har bestritt sökandebolagens argument.
64 Sökandebolagen har genom sina påståenden, till stöd för vilka de har åberopat icke-diskrimineringsprincipen, i huvudsak bestritt lämpligheten i den metod som kommissionen har använt. Dessa påståenden sammanfaller således med de påståenden som framförts inom ramen för den andra invändningen i förevarande grunds andra del, son inte kan godtas (se punkterna 80–85 nedan). Följaktligen kan inte heller de påståenden som sökandebolagen har framfört inom ramen för denna invändning godtas.
b) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer , vilken antogs genom den angripna genomförandeförordningen, överskrider gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå målen för den gemensamma fiskeripolitiken
65 Sökandebolagen har, med stöd av Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, i huvudsak gjort gällande att artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen strider mot proportionalitetsprincipen, genom det generella förbud mot fiske med bottenredskap som införts. Detta förbud har för det första införts utan en konsekvensbedömning av passiva redskap, för det andra enligt en metod och information som är olämplig för att fastställa storleken på C‑kvadraterna, för det tredje genom att dessutom införa buffertzoner för passiva redskap i C‑kvadraterna i områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, trots att dessa redskap omöjligen kan nå nämnda känsliga marina ekosystem, och för det fjärde utan att beakta de socioekonomiska effekterna av de vidtagna åtgärderna för de ekonomiska aktörerna.
1) Den första invändningen: I avsaknad av information om hur passiva redskap påverkar känsliga marina ekosystem är det generella förbudet mot fiske med passiva och rörliga redskap i förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer uppenbart olämpligt för att uppnå målet att skydda havsbottnen
66 Sökandebolagen har, med stöd av Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, gjort gällande att artikel 2.2 i den angripna förordningen förbjuder fiske med rörliga och passiva redskap, för det första på grundval av en analys av uppgifter som uteslutande rör rörliga redskap, eftersom analysen bygger på ett index som grundas på en så kallad swept-area ratio (andelen trålad bottenyta i förhållande till total bottenyta, nedan kallat SAR), som endast tar hänsyn till rörliga redskaps påverkan på bottnen i C‑kvadraterna och inte passiva redskaps påverkan (scenario 2 i Ices utlåtande från år 2021), och för det andra genom att välja det mest repressiva alternativet (scenario 2, alternativ 1 i samma utlåtande), vilket inbegriper C‑kvadrater där SAR-tröskeln inte ens överskrids och där det följaktligen inte ens är säkert att rörliga redskap, som är mycket ”aggressivare” än passiva redskap, leder till ”betydande negativa konsekvenser”. Den angripna förordningen utgör en uppenbart olämplig och oproportionerlig åtgärd, eftersom kommissionen inte har analyserat de passiva fiskeredskapens påverkan på havsbotten, och i synnerhet långrevars ”obefintliga eller försumbara påverkan”, vid fastställandet av i vilka fiskeområden det ska råda förbud mot fiske med sådana redskap.
67 Kommissionen har yttrat sig i denna fråga inom ramen för förevarande grunds första del.
68 I den mån sökandebolagen har hävdat att den angripna förordningen ”förbjuder” fiske med rörliga och passiva redskap, konstaterar tribunalen att det rör sig om en invändning som inte kan tas upp till sakprövning (se punkt 21 ovan).
69 Vad vidare gäller påståendena om att den aktuella åtgärden är uppenbart olämplig och oproportionerlig, följer det av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, till vilken det hänvisas i förordning nr 1380/2013, som i sig nämns i grundförordningen, ingår bland de allmänna principerna i gemenskapsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en gemenskapsbestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2010 Vodafone m.fl., C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
70 Tribunalen erinrar även om att enligt proportionalitetsprincipen får unionsinstitutionerna i sitt handlande inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga (se dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet, C‑128/15, EU:C:2017:3, punkt 71 och där angiven rättspraxis). Det följer av fast rättspraxis att för att uppfylla kravet på proportionalitet måste en åtgärd vara ägnad att främja det eftersträvade målet, men det är inte nödvändigt att målet ska uppnås enbart genom denna åtgärd (dom av den 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, punkt 49 och där angiven rättspraxis) .
71 I tabell 1 i Ices utlåtande från år 2021 angav Ices i tabellens första kolumn fyra olika sätt att avgränsa områden med känsliga marina ekosystem (beroende på relevant scenario och alternativ), och i tabellens andra kolumn konsekvenserna för förvaltningen av dessa. Av uppgifterna i Ices utlåtande från år 2021 och av de förklaringar som åtföljer detta utlåtande framgår att fiskeverksamhetens omfattning inte har beaktats inom ramen för en strategi för fiskeriförvaltning eller vid avvägningen mellan konkurrerande intressen, utan snarare för att bedöma sannolikheten för att det i områden med ett ”lågt” index för förekomst redan fanns ett känsligt marint ekosystem som på ett oåterkalleligt sätt kunde skadas, och att bedrivandet av fiskeverksamhet därför inte kunde orsaka andra betydande negativa konsekvenser. Det framgår särskilt av Ices utlåtande från år 2021 att det i scenario 2 togs hänsyn till de SAR-trösklar för nivån på fiskeverksamheten som fastställts på grundval av empiriska uppgifter. Tröskelvärdena var kopplade till de betydande negativa konsekvenserna och gjorde det följaktligen möjligt att bedöma fiskets inverkan på förekomsten eller avsaknaden av känsliga marina ekosystem. Som förklarades i punkt 50 ovan kan ett sådant tillvägagångssätt inte uteslutas vid tillämpningen av försiktighetsprincipen.
72 Även om hänsyn tas till den andra kolumnen i tabell 1 i Ices utlåtande från år 2021, som avser alternativ 1 i scenario 2 och ”[k]onsekvenserna för förvaltningen”, förefaller den bakomliggande logiken inte skilja sig åt. I denna anges nämligen att detta alternativ ”prioriterar skyddet av känsliga marina ekosystem när förekomst av dessa är ’konstaterad’ eller ’trolig’” och omfattar ”C‑kvadrater med lågt index för känsliga marina ekosystem där fiskeverksamheten också är liten och där de betydande negativa konsekvenserna (SAI) till följd av tidigare fiskeverksamhet är mindre troliga”. Sammantaget utgör dessa faktorer en indikation på att det rör sig om en strategi som är kopplad till vad som kännetecknar de berörda områdena. Under alla omständigheter utgör den sista delen av denna beskrivning av konsekvenserna för förvaltningen, enligt vilken detta alternativ ”erbjuder ett billigt skydd av känsliga marina ekosystem för fiskaren och ett maximalt skydd av känsliga marina ekosystem vad gäller fiskets fotavtryck”, helt enkelt en bedömning av vilka konsekvenser nämnda scenario får för skyddet av känsliga marina ekosystem och dess påverkan på fisket, vilken emellertid inte har använts som ytterligare faktor vid fastställandet av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, utöver de omständigheter som anges på sidan 5 i Ices utlåtande från år 2021, vilka sammanfaller med de andra faktorer som anges i punkt 40 ovan och i den första kolumnen i tabell 1 på sidan 6 i detta utlåtande.
73 Vad gäller sökandebolagens påstående att kommissionen beaktade det ”mest repressiva” alternativet, i så mening att kommissionen, till skillnad från det alternativ som enligt sökandebolagen ”prioriterar skyddet av känsliga marina ekosystem genom att beakta fiskets påverkan på dessa” (alternativ 2 i scenario 2 i Ices utlåtande från år 2021), valde ett scenario ”som [prioriterade] skyddet av känsliga marina ekosystem oberoende av fiskeverksamhet” (alternativ 1 i scenario 2 i samma utlåtande), kan detta påstående inte godtas, eftersom kommissionen, genom att upprätta en förteckning över de aktuella områdena i enlighet med artikel 9.6 i grundförordningen, inom ramen för de befogenheter som den tilldelats för att anta en genomförandeförordning, inte kunde göra någon avvägning mellan skyddet av känsliga marina ekosystem och andra mål för den gemensamma fiskeripolitiken. Sökandebolagens kritik angående valet av det ”mest repressiva” alternativet vid användningen av SAR-indexet saknar således grund och kommissionens tillvägagångssätt kan inte heller, på grundval av ovannämnda kritik, anses strida mot den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 69 och 70 ovan. Tribunalen konstaterar närmare bestämt att alternativ 1 i scenario 2, som anges i Ices utlåtande från år 2021 och som därefter antogs av kommissionen i den angripna genomförandeförordningen, inte grundar sig på en avvägning mellan skyddet av känsliga marina ekosystem och andra mål för den gemensamma fiskeripolitiken eller på en strategi för fiskeriförvaltning som skulle kunna definieras som ”den mest repressiva”, särskilt i förhållande till alternativ 2 i scenario 2, som beskrivs som ”med beaktande av fiskeverksamhetens påverkan på [känsliga marina ekosystem] (se även punkt 55 ovan).
74 I förevarande fall har sökandebolagen således inte fog för sin kritik av kommissionen och påståendet att de aktuella åtgärderna var uppenbart olämpliga och oproportionerliga på grund av att kommissionen inte hade beaktat och analyserat de passiva fiskeredskapens sammantagna påverkan på havsbotten vid fastställandet av i vilka fiskeområden det skulle vara förbjudet att använda dessa passiva redskap i allmänhet och långrevar i synnerhet, utan valde den ”mest repressiva” versionen av de alternativ som Ices föreslog i sitt utlåtande från år 2021.
75 Under dessa omständigheter kan den första invändningen i förevarande del av den första grunden inte godtas.
2) Den andra invändningen: Utformningen av de polygoner som räknas upp i bilaga II till den angripna förordningen grundar sig på en metod som är uppenbart olämplig med hänsyn till tillgängliga uppgifter
76 Sökandebolagen har, med stöd av Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, gjort gällande att Ices i sitt utlåtande från år 2021 använde uppgifter från sin egen databas för att avgränsa C‑kvadraterna. Före antagandet av den omtvistade genomförandeförordningen informerade Instituto Español de Oceanografía (det spanska oceanografiska institutet, IEO) emellertid kommissionen om att den information som medlemsstaterna förfogade över gjorde det möjligt att definiera C‑kvadraterna på ett mycket mer exakt sätt, tack vare datainsamlingsmetoder och distributionsmodeller i mindre skala och med högre upplösning. Enligt IEO kände kommissionen till denna information från projekt som medfinansierades av kommissionen, såsom projekten Indemares och Intemares.
77 Kommissionen bortsåg emellertid från denna information när den avgränsade områdena i bilaga II till den angripna genomförandeförordningen, vilket innebar att medlemsstaterna inte kunde komplettera de områden som Ices kartlagt med sin egen information. Kommissionen har således inte använt bästa tillgängliga information, vilket krävs enligt artikel 9.6 i grundförordningen. Denna underlåtenhet är enligt sökandebolagen oförenlig med uppnåendet av målet att skydda dessa ekosystem och är under alla omständigheter ”oproportionerlig för att uppnå det mål om hållbart fiske” som föreskrivs i grundförordningen och som är själva målet för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt sökandebolagen innebär den omständigheten att medlemsstaterna använder metoden med C‑kvadrater för att tillhandahålla information om fiskeverksamheten inte att denna metod inte är uppenbart olämplig för att fastställa de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer.
78 Enligt sökandebolagen använder sig Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del (Nafo), i motsats till vad kommissionen har hävdat, inte av denna metod utan av en uppskattning av densitet som kallas för Kernelmetoden (Durán Muñoz, P., ”Cold-water corals and deep-sea sponges by-catch mitigation: dealing with groundfish survey data in the management of the northwest Atlantic Ocean high seas fisheries” (Åtgärder för att minska bifångster av kallvattenkoraller och djuphavssvampar: hantering av undersökningsuppgifter för bottenlevande fiskarter i förvaltningen av djuphavsfisket i Nordvästatlanten), Marine Policy, vol. 116, 2020).
79 Kommissionen har bestritt sökandebolagens påståenden.
80 Vad gäller sökandebolagens kritik av den metod som grundar sig på enheten ”C‑kvadrat”, vars begränsningar enligt dem leder till ett tillvägagångssätt som är oförenligt med uppnåendet av målet att skydda känsliga marina ekosystem och som under alla omständigheter är oproportionerligt för att uppnå det mål om hållbart fiske som föreskrivs i grundförordningen och i den gemensamma fiskeripolitiken (se punkt 77 ovan), konstaterar tribunalen till att börja med att artikel 9 i grundförordningen (inbegripet FAO:s riktlinjer från år 2008 som det hänvisas till i denna artikel) inte innehåller några särskilda bestämmelser om vilken metod som ska användas vid utarbetandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, bland annat vad gäller det tekniska rutmönster eller koordinatsystem som ska användas som kartreferens. De omfattas således av det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över vid tillämpningen av kriterierna för att fastställa förteckningen över nämnda områden (se punkt 50 ovan). För att kommissionen på ett effektivt sätt ska kunna genomföra det mål som den ålagts att uppfylla, och med hänsyn till de komplicerade tekniska utvärderingar som kommissionen har att göra, måste den ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, analogt, dom av den 19 januari 2012, Xeda International och Pace International/kommissionen, T‑71/10, ej publicerad, EU:T:2012:18, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Med hänsyn till dessa omständigheter kan lagenligheten av en rättsakt på detta område, vid tribunalens prövning av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits, endast påverkas om rättsakten är uppenbart olämplig, i förhållande till det syfte som kommissionen avser att eftersträva (se, analogt, dom av den 9 september 2020, Slovenien/kommissionen, T‑626/17, EU:T:2020:402, punkt 173).
81 Det är mot bakgrund av dessa överväganden, och övervägandena i punkterna 69 och 70 ovan, som sökandebolagens argument ska prövas.
82 För det första förklarade Ices i sitt utlåtande från år 2021 att det aktuella tillvägagångssättet, det vill säga användningen av systemet med ”C‑kvadrater” med en upplösning på 0,05° longitud [på] 0,05° latitud (cirka 15 km² (3 km × 5 km) till en latitud på 60° Nord), utgjorde en praktisk skala för att samla in, undersöka och utvärdera uppgifter om fiskeverksamhet i den marina miljön. Ices hänvisade i detta sammanhang till modellerade batymetriska uppgifter från EMODnet och till det arbete som utförts av Nafo, och framhöll att det faktiskt fanns vissa oklarheter eller brister i användningen av C‑kvadratmetoden. Ices drog emellertid slutsatsen att vissa kritiska variationer som framgick av användningen av den aktuella metoden ”inte [kunde] lösas med tillgängliga uppgifter och [krävde] grundläggande ändringar av Ices uppmaning att inkomma med VMS-data [eller] en noggrann analys av dessa data från de olika EU-medlemsstaterna”.
83 För det andra har sökandebolagen och Konungariket Spanien, bland annat med hänvisning till IEO (se punkt 76 ovan) gjort gällande att det fanns mer exakt information att tillgå, framför allt från projekten Indemares och Intemares, men att dessa inte är omständigheter tillräckliga för att anse att kommissionen uppenbart överskred sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att använda den så kallade C‑kvadratmetoden, det vill säga den metod som Ices beaktade i sitt yttrande från år 2021, eller att kommissionen inte använde bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information. Kommissionen har nämligen i sin argumentation inte bara grundat sig på den omständigheten att den var tvungen att använda tillgängliga uppgifter, vilka upprättats med hjälp av nämnda metod, utan även gjort gällande att dess tillvägagångssätt beaktade bottenfiskets särdrag och behovet av att säkerställa en enhetlig tillämpning av grundförordningen. Kommissionen hänvisade i detta avseende till C‑kvadratmetoden, som används både av medlemsstaterna för att identifiera fiskeverksamhet och av organisationer som Nordostatlantiska fiskerikommissionen (NEAFC), som unionen är medlem i, för att avgränsa de fiskeförbud som är kopplade till känsliga marina ekosystem, liknande dem som fastställs i grundförordningen. Sökandebolagen och Konungariket Spanien har inte heller angett något effektivt och realistiskt alternativ, med hänsyn till behovet av att harmonisera medlemsstaternas tillvägagångssätt och på ett enhetligt sätt genomföra artikel 9.6 i grundförordningen.
84 Det framgår inte heller av hänvisningen till IEO (se punkt 76 nedan) och därtill hörande påståenden (se punkt 77 ovan) att de övriga uppgifter som lagts fram är mer exakta för samtliga relevanta havsområden som beaktades av Ices i dess utlåtande från år 2021 och av kommissionen i den angripna förordningen, bland annat vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen, eller att en eller flera konkreta uppgifter som Ices och kommissionen använt skulle kunna anses göra deras metod uppenbart olämplig på grundval av de uppgifter som lämnats av sökandebolagen eller Konungariket Spanien eller på grund av andra tänkbara metoder, såsom den så kallade Kernelmetoden, som vid förhandlingen åberopades som en metod för att uppskatta densiteten, en kvantitativ metod som gör det möjligt att fastställa fördelningen och omfattningen av de områden med känsliga marina ekosystem som Nafo påstås ha använt (se punkt 78 nedan). Tribunalen påpekar dessutom att Ices i sitt utlåtande från år 2021 bland annat grundade sig på batymetriska uppgifter som hämtats från just EMODnets databas, som upprättats med bistånd från ett stort antal berörda parter. Som kommissionen påpekade vid förhandlingen, utan att motsägas av sökandebolagen och Konungariket Spanien, har Konungariket Spanien inte ingett någon sådan förteckning till kommissionen, trots att det i artikel 9.6 i grundförordningen föreskrevs att medlemsstaterna skulle upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, som kommissionen kunde grunda sig på (utöver Ices utlåtande).
85 Av dessa påståenden framgår således inte att kommissionen, genom användningen av C‑kvadratmetoden, har använt en metod som är uppenbart olämplig med hänsyn till tillgänglig information eller att kommissionens tillvägagångssätt är oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet.
3) Den tredje invändningen: Utformningen av de polygoner som räknas upp i bilaga II till den angripna genomförandeförordningen, som omfattar buffertzoner, är oproportionerlig och uppenbart olämplig för att uppnå målet att skydda havsbottnen
86 Sökandebolagen har med avseende på buffertzonerna, med stöd av Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, i huvudsak gjort gällande att den metod som kommissionen använt för att avgränsa storleken på C‑kvadraterna, som en del av ett rutnätssystem som fastställandet av förekomsten av ett känsligt marint ekosystem på en viss plats är beroende av, är uppenbart felaktig och oproportionerlig när den tillämpas på passiva redskap samt saknar teknisk eller vetenskaplig grund. Sökandebolagen har gjort gällande att detta tillvägagångssätt, som antogs av Ices i dess utlåtande från år 2021, och enligt vilket de rörliga fiskeredskapens position (nät och redskap) kraftigt kan skilja från fartygets position (se punkt 90 nedan), är lämpligt för att säkerställa skyddet av livsmiljöerna i känsliga marina ekosystem i varje C‑kvadrat med hänsyn till den okontrollerade förflyttningen av rörliga redskaps nät när redskapen förflyttas av fartyget. Detta resonemang är däremot ologiskt när det gäller passiva redskap, eftersom dessa sitter fast på en viss punkt i vattenmiljön och inte rör sig nämnvärt. Enligt sökandebolagen är det ”helt omöjligt att fiskeverksamhet med passiva redskap i buffertzoner aldrig kan komma i kontakt med [känsliga marina ekosystem]”.
87 Sökandebolagen har tillagt att vice ordföranden för Ices rådgivande nämnd – när denne för parlamentet redogjorde för den rapport som kommissionen använde som vetenskaplig information till stöd för den angripna genomförandeförordningen – framhöll att ”valet av analys och polygoner grundas på [rörliga] redskap och inte på passiva redskap”.
88 Enligt sökandebolagen tar den angripna förordningen inte hänsyn till detta och föreskriver således, i samband med buffertzoner, en begränsning av fisket med passiva redskap som långt ifrån att vara den lämpligaste åtgärden för att uppnå målet att skydda känsliga marina ekosystem är extremt betungande och omotiverad och riskerar att göra det olönsamt att fiska med sådana redskap. Den omständigheten att unionslagstiftaren har fastställt ett ”säkerhetsområde” i artikel 9.2 i grundförordningen ger inte stöd åt kommissionens ståndpunkt. Kommissionen har följaktligen antagit artikel 2 i och bilaga II till den angripna genomförandeförordningen i strid med proportionalitetsprincipen, genom att överskrida gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de legitima målen för den gemensamma fiskeripolitiken.
89 Kommissionen har bestritt sökandebolagens påståenden.
90 När det gäller buffertzoner runt C‑kvadrater som är stängda för fiske påpekar tribunalen till att börja med att följande anges i Ices utlåtande från år 2021:
”De moderna navigationssystemen anger på ett mycket exakt sätt fiskefartygs position till havs. Om fisket sker på djup på mellan 400 och 800 meter kan dock redskapen befinna sig långt från fartyget. Ices anser att det är lämpligt med en buffert på en halv C‑kvadrat runt varje C‑kvadrat för att säkerställa skyddet av livsmiljöerna i känsliga marina ekosystem som gränsar till C‑kvadraten. Valet av en buffert på en halv C‑kvadrat i stället för något annat avstånd har huvudsakligen gjorts för att underlätta genomförandet (Ices, 2020b). Tidigare rekommenderade Ices (Ices, 2013) … en lokal buffertzon på två (på mindre än 500 meters djup) eller tre gånger (på mer än 500 meters djup) det lokala djupet för känsliga marina ekosystem på den platta havsbottnen eller på andra delar av havsbottnen. …. Mot bakgrund av svårigheterna att genomföra denna rekommendation har Ices i det aktuella utlåtandet valt en buffert på en halv C‑kvadrat runt varje C‑kvadrat.”
91 Vad gäller sökandebolagens kritik mot inrättandet av ”buffertzoner” (skyddade områden), vilket i huvudsak innebär att de C‑kvadrater där det konstaterats förekomma känsliga marina ekosystem utvidgas med en halv C‑kvadrat, konstaterar tribunalen att det var nödvändigt att inrätta skyddade områden för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen och det effektiva skydd för känsliga marina ekosystem som eftersträvas genom en kombinerad tillämpning av dessa bestämmelser.
92 Mot bakgrund av de relevanta förklaringarna i Ices utlåtande från år 2021 (se punkt 90 ovan) syftar nämligen inrättandet av dessa buffertzoner till att, i enlighet med försiktighetsprincipen, säkerställa skyddet av de livsmiljöer i känsliga marina ekosystem som gränsar till C‑kvadrater och som således skulle kunna hotas av den fiskeverksamhet som bedrivs av de fartyg som befinner sig i närheten av nämnda C‑kvadrater, på grund av den potentiellt betydande skillnaden mellan fartygets och fiskeredskapens position vid de relevanta djupen (400–800 meter).
93 Även om dessa buffertzoner inte innehåller några indikatorer för känsliga marina ekosystem och således sannolikt inte innehåller känsliga marina ekosystem, enligt de tillgängliga uppgifterna från Ices och kommissionen, är inrättandet av buffertzonerna, som en väsentlig del av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, följaktligen förenligt med det mål att skydda dessa marina ekosystem som eftersträvas med artikel 9 i grundförordningen, och är inrättandet nödvändigt för ett effektivt och enhetligt genomförande av denna förordning (se, analogt, dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl., C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 51 och där angiven rättspraxis). Sökandebolagens invändning att inkluderandet av buffertzoner i de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, såsom fastställts i den angripna genomförandeförordningen, är en uppenbart olämplig och oproportionerlig åtgärd för att skydda havsbottnen (se punkt 86 ovan), kan således inte godtas, och inte heller de socioekonomiska påståendena om huruvida det är lönsamt att bedriva fiske med passiva redskap (se punkt 88 ovan), vilka inte är relevanta i detta skede av bedömningen.
94 Eftersom det skydd för känsliga marina ekosystem som avses i artikel 9 i grundförordningen avser den risk som är förknippad med fiske med bottenredskap i allmänhet kan den omständigheten att denna risk i första hand avser rörliga fiskeredskap dessutom inte utesluta eller begränsa kommissionens möjlighet inom ramen för utövandet av sin befogenhet inrätta sådana områden. Enligt denna logik är även frågan huruvida det var möjligt att bevilja ”tillstånd att fiska” med passiva redskap i buffertzonerna, en åtgärd som sökandebolagen har förespråkat i sina inlagor till tribunalen, verkningslös i fråga om själva avgränsningen av buffertzonerna. Under alla omständigheter går det, såsom framgår av punkterna 149 och 151 nedan, inte att utesluta att passiva redskap, på grund av vattenströmmar eller sidoströmmar när redskapen tas upp, oavsiktligt kan förflytta sig (eller till och med gå förlorade), och därigenom skada känsliga marina ekosystem.
95 Vad gäller sökandebolagens invändning avseende åsidosättandet av proportionalitetsprincipen (se punkt 88 ovan) på grund av utvidgningen av buffertzonerna, konstaterar tribunalen vidare att med hänsyn till den huvudsakligen tekniska karaktären hos de delar av den metod som kommissionen har använt ska tribunalens prövning, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 80 ovan, begränsas till en prövning av huruvida dessa områdens storlek är uppenbart olämplig i förhållande till syftet med deras inrättande, vilket är kopplat till förebyggandet av ovannämnda sannolika risk, vilken i sin tur är kopplad till fiske med bottenredskap i allmänhet. Sökandebolagen har emellertid inte lyckats visa att storleken på de aktuella områdena är uppenbart olämplig.
96 Sökandebolagen har nämligen inte lagt fram tillräckligt konkreta och utförliga uppgifter för att det ska vara möjligt att dra slutsatsen att tillägget av en buffertzon på en halv C‑kvadrat runt varje C‑kvadrat, som grundas på den potentiellt betydande skillnaden mellan fartygets och fiskeredskapens position vid fiske på djup på mellan 400 och 800 meter, var uppenbart olämpligt. Även om de beräkningar avseende buffertzonernas storlek som gjorts av Organisation des pêcheurs de Bretagne (Organisationen för fiskare i Bretagne), och de uppgifter som parterna har lämnat som svar på en fråga från tribunalen under förhandlingen, tycks visa att buffertzonerna är omfattande, är detta inte en omständighet som kan ändra de föregående analyserna.
97 I den mån sökandebolagens påståenden, som det erinrats om i början av punkt 86 ovan, eventuellt skulle kunna tolkas så, att de även avser stängningen av sådana områden för fiske som påstås sakna känsliga marina ekosystem, och omsluts av C‑kvadrater som innehåller känsliga marina ekosystem, påpekar tribunalen dessutom att de förklaringar som Ices gav i 2021 års utlåtande var att det var föga troligt att fiskefartyg skulle kunna fiska effektivt i mycket små områden utan att riskera att påverka angränsande stängda områden och att det i områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer var nödvändigt att undvika risken för skador till följd av fiskeverksamhet i angränsande områden (se Ices utlåtande från år 2021, s. 16). Dessa överväganden är således analoga med dem som redan har analyserats i samband med buffertzonerna på en halv C‑kvadrat och omfattas av målet att säkerställa att skyddet av de områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer ges en ändamålsenlig verkan.
98 Av Ices utlåtande från år 2021 framgår vidare att de omslutna områdena i fråga ”mer sannolikt innehöll känsliga marina ekosystem än andra områden för vilka det saknades uppgifter, eftersom de omgavs av (C‑kvadrat)områden med känsliga marina ekosystem”. Av detta drogs slutsatsen att det helt enkelt rådde brist på uppgifter om de befintliga känsliga marina ekosystemen. En sådan förklaring av skälen till stängningen av dessa områden för fiske är tillräcklig med hänsyn till försiktighetsprincipen, och tar samtidigt hänsyn till kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på detta område (se punkt 50 ovan).
99 Mot bakgrund av det ovan anförda har det inte visats att kommissionen agerade på ett uppenbart olämpligt sätt och åsidosatte proportionalitetsprincipen vid utformningen av de polygoner med buffertzoner som anges i bilaga II till den angripna genomförandeförordningen. Sökandebolagens tredje invändning kan således inte godtas.
4) Den fjärde invändningen: Underlåtenheten att beakta de ekonomiska och sociala konsekvenserna vid avgränsningen av de områden som räknas upp i bilaga II till den angripna förordningen strider mot proportionalitetsprincipen och mot den gemensamma fiskeripolitiken
100 Sökandebolagen har, med stöd av Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, gjort gällande att bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken är ett av de områden där unionen har exklusiv befogenhet enligt artikel 3.1 d FEUF. Enligt sökandebolagen omfattar tillämpningsområdet för förordning nr 1380/2013 bevarandet av havets biologiska resurser och förvaltningen av de fisken och flottor som utnyttjar dessa resurser. Sökandebolagen har även anfört att det i artikel 2.1 i nämnda förordning föreskrivs att den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiskeverksamheten är miljömässigt hållbar på lång sikt, och dessutom förvaltas ”på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen”. Enligt sökandebolagen måste det följaktligen såväl i grundförordningen som i den angripna förordningen, i enlighet med den gemensamma fiskeripolitiken, föreskrivas åtgärder som bidrar till att fiskeverksamheten förvaltas på ett miljömässigt hållbart sätt och på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende.
101 I förevarande fall har kommissionen, enligt sökandebolagen, inte beaktat någon typ av ekonomisk eller social information vid upprättandet av förteckningen över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. Enligt sökandebolagen har kommissionen helt bortsett från den konkreta inverkan som förbuden i den angripna förordningen har på de berörda företagens fångstvolym, omsättning, lönsamhet, livskraft och sysselsättning. I avsaknad av en sådan analys kunde kommissionen inte bedöma vilka åtgärder som kunde ha varit mindre ingripande och således mer lämpliga och proportionerliga för att uppnå målen att skydda havsbottnen. Härigenom har kommissionen överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt sökandebolagen innehåller nämligen inte något av de tillvägagångssätt som Ices har föreslagit några konkreta ekonomiska eller socioekonomiska överväganden avseende följderna av de förbud som tillämpas på fiskeverksamheten. Vidare inhämtade kommissionen inte heller några uppgifter av ekonomisk eller social art eller om sysselsättningen via andra kanaler än Ices och samrådde kommissionen inte med den berörda sektorn i detta avseende. Enligt sökandebolagen kunde kommissionen följaktligen inte bedöma huruvida den vidtagna åtgärden var proportionerlig, och den minst ingripande åtgärden för att uppnå de eftersträvade målen, eller huruvida åtgärden var förenlig med artikel 6.2 i förordning nr 1380/2013.
102 Kommissionen har bestritt sökandebolagens påståenden och anser att dessa tillsammans med övriga påståenden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen har besvarats inom ramen för den andra grunden.
103 Såsom redan har konstaterats i punkterna 31–51 ovan, krävs det enligt artikel 9.6 i grundförordningen varken att det ska göras en bedömning av de betydande negativa konsekvenserna av passiva redskap i varje område där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer som finns upptagna i den aktuella förteckningen, eller att det ska göras en bedömning av hur åtgärderna för att skydda känsliga marina ekosystem påverkar fiskeverksamheten och det ekonomiska och sociala livet. Vad gäller sökandebolagens argument avseende grundförordningen (se punkt 100 ovan) kommer dessa frågor att prövas inom ramen för den andra grunden.
104 Med detta förbehåll kan sökandebolagens fjärde invändning, enligt vilken underlåtenheten att beakta de ekonomiska och sociala konsekvenserna vid avgränsningen av de områden som räknas upp i bilaga II till den angripna förordningen strider mot proportionalitetsprincipen och den gemensamma fiskeripolitiken, inte godtas. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser någon del av den första grunden.
2. Den andra grunden: Invändning om rättsstridighet avseende artikel 9.6 och 9. 9 i grundförordningen på grund av en felaktig hänvisning till genomförandeakter för att fastställa enhetliga genomförandevillkor och på grund av att dessa bestämmelser strider mot proportionalitetsprincipen och mot bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken
a) Inledande anmärkningar avseende invändningen om rättsstridighet
105 Inom ramen för den andra grunden har sökandebolagen framställt en invändning om att grundförordningen är rättsstridig för det fall talan inte skulle vinna bifall såvitt avser den första grunden. Denna grund består av två delar. Den första delgrunden avser åsidosättande av artikel 291 FEUF, genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen. Enligt den andra delgrunden innebär det generella förbudet mot fiske med bottenredskap i de områden som anges i artikel 9.9 i samma förordning ett åsidosättande av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och av proportionalitetsprincipen.
106 Det finns ett samband mellan den angripna förordningen och de bestämmelser som påstås vara rättsstridiga. För det första har kommissionen antagit nämnda genomförandeförordning för att genomföra bestämmelserna i artikel 9 i grundförordningen, och närmare bestämt artikel 9.6 däri, enligt vilken kommissionen ska upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer. För det andra innebär ett införande i denna förteckning, i enlighet med artikel 9.9 i förordningen, ett förbud mot fiske med bottenredskap i det berörda området.
107 Kommissionen anser, med stöd av rådet och parlamentet, att den andra grunden inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det med stöd av artikel 277 FEUF har framställts en invändning om rättsstridighet avseende artikel 9.9 i grundförordningen. Artikel 2 i den angripna förordningen grundar sig emellertid enbart på artikel 9.6 i grundförordningen.
108 Av rättspraxis framgår att eftersom artikel 277 FEUF inte har till syfte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst, måste den rättsakt vars lagenlighet ifrågasätts vara direkt eller indirekt tillämplig på det mål som är föremål för talan (dom av den 13 juli 1966, Italien/rådet och kommissionen, 32/65, EU:C:1966:42, s. 594, se, även, dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
109 Det föreligger dessutom ett direkt rättsligt samband mellan den angripna rättsakten och den aktuella rättsakten med allmän giltighet, vars rättsstridighet ifrågasätts, bland annat om rättsakten med allmän giltighet utgör den rättsliga grunden för den individuella eller normativa åtgärd mot vilken en direkt talan har väckts (se dom av den 17 december 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:1048, punkt 29, vad gäller individuella åtgärder).
110 I förevarande fall har det inte bestritts att artikel 9.6 i grundförordningen utgör den rättsliga grunden för artikel 2 i den angripna genomförandeförordningen, i vars inledning det hänvisas till denna artikel, vilket innebär att invändningen om rättsstridighet avseende nämnda bestämmelse kan prövas i sak, i enlighet med den rättspraxis som det hänvisats till i punkterna 108 och 109 ovan.
111 Vad däremot gäller kommissionens, rådets och parlamentets invändning att invändningen om rättsstridighet avseende artikel 9.9 i grundförordningen inte kan tas upp till sakprövning, anser tribunalen att det är lämpligt att bedöma huruvida invändningen är välgrundad utan att pröva frågan huruvida den kan tas upp till sakprövning.
b) Den andra grundens första del: Åsidosättande av artikel 291 FEUF genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen
112 Sökandebolagen har i huvudsak gjort gällande att för att tilldelningen av en genomförandebefogenhet till kommissionen ska vara förenlig med artikel 291.2 FEUF måste denna genomförandebefogenhet skapa enhetliga villkor för genomförandet av unionens rättsligt bindande akter och får kommissionen inte ges något utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av dessa akter.
113 Enligt sökandebolagen var den förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, vilken antogs av kommissionen, resultatet av ett val som institutionen gjorde på grundval av de scenarier som Ices hade lagt fram för kommissionen och som grundade sig på Ices-variabler som gjorde det möjligt att anta en mängd kombinationer och alternativ. Dessa gav olika grader av skydd för känsliga marina ekosystem och påverkade fiskeverksamheten i olika hög grad. Kommissionen nöjde sig således inte med att säkerställa ett enhetligt genomförande av grundförordningen, utan gjorde en bedömning och ett val genom att göra en avvägning mellan olika motstridiga intressen när den antog förteckningen över dessa områden grundat på Ices alternativ 1 i scenario 2. Kommissionen har dessutom skönsmässigt beslutat att utesluta vattnen i Nordsjön och Azorerna från förordningens tillämpningsområde. Följaktligen utgör denna förteckning ett politiskt val som borde ha överlåtits till unionslagstiftaren.
114 Enligt sökandebolagen kan artikel 9.6 och 9.9 i grundförordningen inte hänvisa till en genomförandeakt eller en delegerad akt för att upprätta en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, eftersom denna förteckning inte fastställer enhetliga villkor för genomförandet och dessutom syftar till att komplettera eller ändra väsentliga delar. I repliken har sökandebolagen anfört att den genomförandebefogenhet som kommissionen har tilldelats genom artikel 9.6 i grundförordningen, i motsats till vad kommissionen har hävdat, strider mot artikel 291.2 FEUF, eftersom den inte säkerställer att förbudet mot fiske med alla typer av bottenredskap tillämpas på enhetliga villkor.
115 Kommissionen har, med stöd av rådet och parlamentet, bestritt sökandebolagens påståenden.
116 Enligt artikel 291.2 FEUF ska, om enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall och i de fall som anges i artiklarna 24 och 26 och i fördraget om Europeiska unionen, rådet tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter.
117 Vad gäller gränserna för de genomförandebefogenheter som avses i artikel 291.2 FEUF, ska det erinras om att antagande av grundläggande regler på ett område är förbehållet unionslagstiftaren. Av detta följer att bestämmelser som utgör väsentliga delar av grundbestämmelserna och vars antagande kräver att det görs sådana politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar inte kan antas i sådana genomförandeakter eller delegerade akter som avses i artikel 290 FEUF (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 41).
118 Frågan vilka delar inom ett område som ska anses väsentliga ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning och det är härvid nödvändigt att beakta det berörda områdets kännetecken och särskilda egenskaper (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 42).
119 Kommissionens och rådets genomförandebefogenheter enligt artikel 291.2 FEUF innefattar i huvudsak en befogenhet att vidta sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för att på ett enhetligt sätt genomföra bestämmelserna i den lagstiftningsakt som ligger till grund för åtgärderna och som endast preciserar lagstiftningsaktens innehåll, med iakttagande av de allmänna grundläggande mål som eftersträvas med akten, utan att ändra eller komplettera den, i väsentliga eller icke väsentliga delar (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 49).
120 En genomförandeåtgärd ska i synnerhet anses vara begränsad till att precisera bestämmelserna i den berörda lagstiftningsakten när den, allmänt eller i vissa särskilda fall, endast syftar till att klargöra dessa bestämmelsers räckvidd eller till att fastställa närmare föreskrifter för hur de ska tillämpas, under förutsättning att åtgärden inte på något sätt står i strid med målen med nämnda bestämmelser och inte på något sätt ändrar rättsaktens normativa innehåll eller dess tillämpningsområde (dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 50).
121 Inom ramen för prövningen av invändningen om rättsstridighet avseende artikel 9.6 i grundförordningen är det nödvändigt att pröva huruvida denna bestämmelse syftar till att fastställa förhållanden som går utöver vad som föreskrivs i ovannämnda rättspraxis.
122 I förevarande fall ska det således prövas huruvida det i artikel 9 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt enbart för att precisera dess bestämmelser eller för att komplettera väsentliga, eller till och med icke-väsentliga, delar av förordningen, i strid med artikel 291 FEUF, vilket sökandebolagen har gjort gällande.
123 I likhet med vad kommissionen, med stöd av rådet och parlamentet, har gjort gällande påpekar tribunalen att de genomförandeakter som nämns i artikel 9.6 första meningen i grundförordningen, och som avser fastställandet av en förteckning över områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, begränsar sig till att precisera dessa områden och således till att konkretisera det system för skydd av känsliga marina ekosystem som införts genom denna artikel, med beaktande av den verklighet på havsbotten och i havsmiljön som framgår av tillgängliga uppgifter, och detta på grundval av det förfarande och med tillämpning av de materiella kriterier som föreskrivs i denna artikel. Tribunalen erinrar om att de väsentliga aspekterna av definitionen av och kriterierna för identifiering av ett känsligt marint ekosystem (förordning nr 734/2008, FAO:s riktlinjer från år 2008 och försiktighetsprincipen), indikatorerna för känsliga marina ekosystem (bilaga III och IV i grundförordningen) och förfarandet för att fastställa förteckningen över dessa ekosystem (med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska information samt de bedömningar och kartläggningar som gjorts av medlemsstaterna och kommissionens vetenskapliga rådgivande organ) redan framgår av artikel 9 i grundförordningen. För att tillgodose behovet av enhetliga villkor för genomförandet av de skyddsåtgärder som införts genom denna artikel måste dessa åtgärder, såsom rådet med rätta har gjort gällande, fastställas på unionsnivå.
124 Kommissionen har upprättat en förteckning över de områden där sådana känsliga marina ekosystem som avses i artikel 9.6 i grundförordningen förekommer eller sannolikt förekommer, med tillämpning av tillräckligt klara och precisa materiella kriterier för känsliga marina ekosystem och i enlighet med ett förfarande som också fastställs i grundförordningen. I nämnda bestämmelse ges kommissionen visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av dessa kriterier. Detta är emellertid förenligt med dess genomförandebefogenhet, i enlighet med den rättspraxis enligt vilken kommissionen vid genomförandet av grundförordningen inte helt saknar utrymme för skönsmässig bedömning, bland annat vid fastställandet av den exakta metoden för tillämpningen av de kriterier som lagstiftaren har föreskrivit i nämnda förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2015, Nederländerna/kommissionen, T‑261/13 och T‑86/14, EU:T:2015:671, punkt 44).
125 Vad vidare gäller sökandebolagens argument att kommissionen i förevarande fall gjorde politiska och ekonomiska val på grund av att den tilldelats befogenheter som strider mot artikel 291 FEUF (se de argument som det erinrats om punkterna 113 och 114 ovan), och såsom redan konstaterats inom ramen för den första grunden, har kommissionen inte getts befogenhet att göra sådana val avseende bevarandet av marina ekosystem och resurser (se punkterna 45–51 ovan). I den mån sökandebolagens ovannämnda påståenden avser de åtgärder som kommissionen faktiskt vidtagit vid antagandet av den angripna förordningen, är dessa verkningslösa vad gäller den invändning om rättsstridighet som framställts mot grundförordningen.
126 Vad mer allmänt gäller de befogenheter att förvalta fiskeripolitiken som kommissionen har tilldelats har det, inom ramen för den första grunden, redan påpekats att kommissionen faktiskt agerade inom ramen för sina genomförandebefogenheter och inte inom ramen för förvaltningen av fiskeripolitiken (se, särskilt, punkterna 50 och 51 ovan). I detta sammanhang konstaterades även att kommissionen kunde beakta omständigheter som rör de fiskeinsatser som bedrivits för att bedöma sannolikheten för (den fortsatta) förekomsten av känsliga marina ekosystem, vars integritet skulle kunna hotas av bottenredskap som ger upphov till betydande negativa konsekvenser. Detta tillvägagångssätt omfattas av målet om hänsyn till förhållandena på havsbotten och havsmiljön, vilket framgår av tillgängliga uppgifter (se punkt 123 ovan).
127 Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del, avseende åsidosättande av artikel 291 FEUF genom att det i artikel 9.6 i grundförordningen hänvisas till en genomförandeakt för att komplettera väsentliga delar av förordningen.
c) Den andra grundens andra del: Det generella f örbudet mot fiske med bottenredskap i artikel 9.9 i grundförordningen strider mot proportionalitetsprincipen och bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och är brist fälligt motiver at
128 Sökandebolagen har, med stöd av Konungariket Spanien och den autonoma regionen Galicien, i huvudsak gjort gällande att generella förbudet i artikel 9.9 i grundförordningen är oförenligt med bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken och med proportionalitetsprincipen. Ett förbud mot fiske som ser olika ut beroende på redskapens påverkan på havsbotten, grundat bästa möjliga vetenskapliga, tekniska och ekonomiska information, hade varit en lämplig och proportionerlig åtgärd. Ett sådant påstående om att lagstiftaren inte har gjort någon åtskillnad mellan redskap kan även tolkas som kritik mot att lagstiftaren har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att motivera valet av den aktuella åtgärden.
129 Enligt sökandebolagen innebär artikel 9.9 i grundförordningen ett generellt förbud mot fiske med bottenredskap, utan att det exakta innehållet i detta förbud är känt. Vidare beskrivs bottentrålar i skäl 7 i grundförordningen uttryckligen som redskap vars påverkan på havsbotten ”utsätter de känsliga marina ekosystemen för störst risk och rapporteras också medföra den högsta andelen oavsiktliga fångster av djuphavsarter.” I överensstämmelse med detta konstaterandet är det enligt artikel 8.4 i förordningen förbjudet att utfärda tillstånd för ”fiske med bottentrål på djup överstigande 800 meter”.
130 Enligt sökandebolagen är det således paradoxalt och rättsstridigt att grundförordningen identifierar bottentrålar som redskap med stor påverkan på havsbottnen, men trots det föreskriver att fiske med alla bottenredskap, oavsett vilken typ av bottenfiske det rör sig om, i framtiden ska förbjudas utan åtskillnad, oberoende av deras faktiska påverkan på de marina ekosystemen och oberoende av de socioekonomiska effekterna av ett sådant förbud. Ett sådant förbud är helt oproportionerligt.
131 I repliken har sökandebolagen i huvudsak anfört att grundförordningen borde innehålla bestämmelser om åtgärder som bidrar till att fiskeverksamheten förvaltas på ett miljömässigt hållbart och på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende (målen för den gemensamma fiskeripolitiken). Enligt sökandebolagen visar ingen av de omständigheter som institutionerna har åberopat att passiva redskap, särskilt långrevar, har en betydande påverkan på de marina ekosystemen.
132 Sökandebolagen har slutligen, med hänvisning till de ändringar som ägde rum under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av grundförordningen, påpekat att det i det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning (EUT L 123, 2016, s. 1–14, punkt 15) anges att Europaparlamentet och rådet, när de anser att det är lämpligt och nödvändigt för lagstiftningsprocessen, kommer att genomföra konsekvensbedömningar av ”betydande ändringar” av kommissionens förslag. Sökandebolagen anser att lagstiftaren i förevarande fall, trots införandet av en väsentlig ändring i artikel 9.9 i grundförordningen, eftersom ett allmänt förbud lades till i förhållande till de ”mildare åtgärder” som kommissionen föreslog, inte gjorde någon konsekvensbedömning som visade att ändringen var lämplig och nödvändig och inte heller beaktade kommissionens konsekvensbedömning.
133 Mot bakgrund av det ovan anförda anser sökandebolagen att förbudet mot fiske med bottenredskap i artikel 9.9 i grundförordningen strider mot proportionalitetsprincipen och är uppenbart olämpligt för att uppnå målet att skydda havsbottnen.
134 Kommissionen har, med stöd av rådet och parlamentet, bestritt sökandebolagens, Konungariket Spaniens och den autonoma regionen Galiciens påståenden.
135 Tribunalen påpekar till att börja med att det följer av bland annat artikel 2.1–2.3 och 2.5 a, f, i och j samt artikel 4.1.8 och 4.19 i förordning nr 1380/2013 att för att fiskeverksamheten ska vara miljömässigt hållbar på lång sikt måste fiskeverksamhetens inverkan på de marina ekosystemen minimeras genom tillämpning av försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ekosystemansatsen.
136 Vad särskilt gäller hållbarhet, försiktighetsansatsen och ekosystemansatsen har artikel 2 i förordning nr 1380/2013, med rubriken ”Mål”, följande lydelse:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.
2. Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning.
…
3. Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön.
…”
137 Artikel 4 i förordning nr 1380/2013 har rubriken ”Definitioner”. Artikel 4.1.9 och 4.1.20 har följande lydelse:
”1. I denna förordning gäller följande definitioner:
…
9) ekosystemansats i fiskeriförvaltningen : en integrerad ansats i fiskeriförvaltningen inom ekologiskt meningsfulla gränser som syftar till att förvalta användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den biologiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet, genom att beakta kunskaperna och osäkerheterna när det gäller ekosystems biotiska, abiotiska och mänskliga beståndsdelar.
…
20) teknisk åtgärd : en bestämmelse som reglerar fångsternas artsammansättning, storlekssammansättning och fiskets inverkan på delar av ekosystemen genom att den fastställer villkor för hur fiskeredskap ska användas och utformas och genom att den begränsar tillträdet till fiskeområden
…”
138 Artikel 6 i förordning nr 1380/2013, som ingår i avdelningen ”Bevarandeåtgärder”, har rubriken ”Allmänna bestämmelser”. I artikel 6.1 föreskrivs följande:
”1. För att uppnå den gemensamma fiskeripolitikens mål avseende bevarande och nyttjande av marina biologiska resurser som anges i artikel 2 ska unionen anta åtgärder för bevarande i enlighet med artikel 7.”
139 I artikel 7 i förordning nr 1380/2013, med rubriken ”Typer av bevarandeåtgärder”, föreskrivs följande:
”1. Åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av de marina biologiska resurserna kan omfatta bland annat följande:
…
b) Mål för bevarande och hållbart nyttjande av bestånden och därtill relaterade åtgärder för att minimera fiskets påverkan på den marina miljön.
…
j) Tekniska åtgärder som avses i punkt 2.
…
2. Tekniska åtgärder kan bland annat omfatta följande:
a) Fiskeredskapens egenskaper och regler för användningen av dem.
…
c) Begränsningar eller förbud av användningen av vissa fiskeredskap och av fiskeverksamhet i vissa områden eller under vissa perioder.
…”
140 Inom ramen för avvägningen mellan de aktuella intressena, vilken är en oskiljaktig del av antagandet av åtgärder för att bevara havets biologiska resurser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet, C‑733/19, ej publicerad, EU:C:2021:272, punkt 52), har lagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som lagstiftaren tilldelats genom artiklarna 40–43 FEUF. Lagstiftarens val att vidta sådana åtgärder, som syftar till att minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen, genom att tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ekosystemansatsen, omfattas av unionsdomstolens prövning, vilken ska begränsas till en prövning av om det vid utövandet av denna behörighet förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller om lagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 januari 2024, Friends of the Irish Environment (Fiskemöjligheter över noll), C‑330/22, EU:C:2024:19, punkt 80).
141 I detta sammanhang är lagstiftaren närmare bestämt inte skyldig att göra en särskild och motiverad avvägning mellan intresset av att skydda den marina miljön, kopplad till ett hållbart utnyttjande av de marina biologiska resurserna, och intressena hos de personer som bedriver fiskeverksamhet och de socioekonomiska aspekterna av denna verksamhet. Vad gäller tekniska åtgärder är rättsaktens upphovsman nämligen inte skyldig att ange en särskild motivering för sitt val, om det syfte som eftersträvas väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten (dom av den 16 november 2023, Spanien mot rådet (Kompletterande bevarandeåtgärder i västra Medelhavet), C‑224/22, ej publicerad EU:C:2023:891, punkterna 36 och 44). I den mån sökandebolagen verkar göra gällande att lagstiftaren, genom att inte göra någon åtskillnad mellan fiskeredskap beroende på vilken påverkan de har (se punkt 128 ovan), har åsidosatt sin skyldighet att motivera valet av den aktuella åtgärden, särskilt genom att bedöma passiva bottenredskaps påverkan på känsliga marina ekosystem, så att intresset av att skydda den marina miljön mot dessa konsekvenser kan vägas mot de socioekonomiska aspekterna av den fiskeverksamhet som bedrivs med hjälp av nämnda redskap och de socioekonomiska konsekvenserna av det aktuella förbudet, kan denna invändning inte godtas.
142 I skäl 1 i grundförordningen hänvisas nämligen till försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen.
143 Av skäl 9 i grundförordningen framgår vidare att den åtgärd som föreskrivs i artikel 9.9 i denna förordning just syftar till att minimera djuphavsfiskets eventuella påverkan ha på känsliga marina ekosystem. Det rör sig således om en åtgärd som omfattas av genomförandet av de grundläggande strategier som anges i artikel 2.2 och 2.3 i förordning nr 1380/2013, på vilken övervägandena i punkterna 140 och 141 ovan är tillämpliga.
144 Sökandebolagen har emellertid inte lyckats visa att lagstiftaren uppenbart överskred gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att anta förbudet i artikel 9.9 i grundförordningen.
145 För det första är denna förordning, såsom framgår av artikel 9.1 i grundförordningen, endast tillämplig på fiske med bottenredskap på djup överstigande 400 meter. Förbudet i artikel 9.9 i denna förordning är följaktligen inte tillämpligt på fiske med sådana redskap på djup upp till 400 meter.
146 För det andra utgör lagstiftarens överväganden, enligt vilka passiva redskap kan få negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem, i sig en del av definitionen i artikel 2 i förordning nr 734/2008, till vilken det hänvisas i artikel 4 i grundförordningen (se punkterna 31–36 ovan). Sökandebolagen har inte bestritt lagenligheten av dessa bestämmelser, vilka för övrigt är förenliga med den metod som NEAFC antog i sin rekommendation 19:2014 av den 23 juni 2014 (Recommendation on area management measures for the protection of vulnerable marine ecosystems in the NEAFC Regulatory Area (Rekommendation om åtgärder för förvaltning av områden som upprättats för att skydda känsliga marina ekosystem i NEAFC:s regleringsområde)).
147 För det tredje konstaterar tribunalen att sökandebolagen visserligen har bestritt att även passiva redskap, särskilt demersala långrevar, riskerar att medföra negativa konsekvenser för känsliga marina ekosystem, men att de inte har lyckats visa att en sådan risk helt kan uteslutas, i synnerhet vid upprepad användning av redskapen och när de tas upp. Den eventuella förekomsten av sådana risker nämns dessutom i dokumentet med titeln ”Workshop om förvaltning av djuphavsbestånd”, av den 7 december 2007, från Europaparlamentets utredningsavdelning för struktur- och sammanhållningspolitik, som parlamentet har hänvisat till i sina inlagor och i vilket det anges att ”släpredskap, men även passiva nät och långrevar, kan vara skadliga för kallvattenkoraller” och att ”[d]e nät som förlorats på havsbotten fortsätter att fånga fisk, en effekt som kallas ’spökfiske’”. Denna möjlighet bekräftas för övrigt även i ett första utlåtande från Ices av den 28 juni 2018 (Advice on locations and likely locations of [vulnerable marine ecosystems] in EU waters of the NE Atlantic, and the fishing footprint of 2009–2011 (Rådgivning om platser och sannolika platser för känsliga marina ekosystem i unionens vatten i Nordostatlanten och om fiskets fotavtryck 2009–2011)). I själva verket visar inte den samlade bevisning som sökandebolagen har lagt fram vid tribunalen att passiva redskap saknar skadliga effekter utan snarare att konsekvenserna blir mindre än vid användning av rörliga redskap (se, även, punkt 151 nedan).
148 I artikeln av Pham, Ch. K., Diogo, H., Menezes, G., Porteiro, F., Braga-Henriques, A., Vandeperre, F., och Morato, T., ”Deep-water longline fishing has reduced impact on Vulnerable Marine Ecosystems” (Djuphavsfiske med långrev har mindre påverkan på känsliga marina ekosystem), Scientific reports , nr 4/4837, april 2014, som är föremål för bilaga 5 till ansökan, anges det bland annat att passiva redskap ( longlines , långrevar) har vissa negativa konsekvenser, samtidigt som det dels framhålls att denna risk är mycket mindre än för rörliga redskap, dels anges att de befintliga uppgifterna om långrevar är begränsade. Det har dessutom konstaterats att långrevar särskilt kan påverka organismer med komplex morfologi med destabiliserande konsekvenser för det berörda ekosystemet.
149 Liknande uppgifter om tänkbara negativa konsekvenser till följd av användning av passiva redskap förekommer i annan bevisning, exempelvis i Parker, S. J., ”Identifying taxonomic groups vulnerable to bottom longline fishing gear in the Ross Sea region” (Identifiering av taxonomiska grupper som är känsliga för demersala långrevar i Rosshavsområdet), CCAMLR Science , vol. 17, 2010, s. 105–127, eller i artikeln av Clark, M. R., Althaus, F., Schlacher, T. A., Williams, A., Bowden, D. A., och Rowden, A. A., med titeln ”The impacts of deep-sea fisheries on benthic communities: a review” (Djuphavsfiskets påverkan på bentos: en översyn), ICES Journal of Marine Science , vol. 73, 2016, s. i51–i69, enligt vilken ”de senaste studierna om långrevar visar att deras påverkan är mindre än rörliga redskaps påverkan, [men att den] ändå kan vara betydande”. I samma artikel anges att ”[passiva] redskap under vissa omständigheter, till exempel när de tas upp, kan förflytta sig längs med havsbottnen, vilket påverkar livsmiljön och biota” och att ”[d]et har noterats att långrevar påverkar koraller och svampar, till exempel genom att ballasterna bryter sönder dem eller genom att revarna skär av dem vid laterala förflyttningar under fiske eller upptagning”.
150 Såsom framgår av definitionen i artikel 2 i förordning nr 734/2008 ska dessutom de negativa verkningarna av bottenredskap bedömas enskilt, i kombination med andra verkningar eller kumulativt. Passiva redskaps verkningar kan således förvärra rörliga redskaps verkningar, vars betydelse för övrigt inte har bestritts av sökandebolagen. Detta tillvägagångssätt gör det möjligt att skydda känsliga marina ekosystem på ett sätt som är förenligt med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen i fiskeriförvaltningen, vilka utgör en integrerad del av den gemensamma fiskeripolitiken enligt artikel 2 i förordning nr 1380/2013.
151 Sökandebolagen har således inte lagt fram tillräckligt exakt och övertygande bevisning för att de passiva redskapen inte hade några negativa konsekvenser, så att det inom ramen för en ekosystemansats och med tillämpning av försiktighetsprincipen gick att utesluta att dessa fiskeredskap utgör en risk för marina ekosystem, vilket i tillräcklig grad styrks av omständigheter som anges i punkterna 148–150 ovan. De hänvisningar som vid förhandlingen gjordes till den omständigheten att passiva redskap, och i synnerhet långrevar, är fasta och försedda med anordningar för geolokalisering kan inte heller anses vara avgörande. Såsom konstaterades i punkt 149 ovan, kan det nämligen inte uteslutas att dessa redskap till följd av vattenströmmar eller laterala rörelser i samband med att de tas upp oavsiktligt kan förflytta sig (eller till och med gå förlorade) och orsaka skador på känsliga marina ekosystem på grund av deras kontakt med havsbotten eller med rev som kan vara särskilt känsliga (se punkt 148 ovan). Med hänsyn till försiktighetsprincipen, till vilken det hänvisas i förordning nr 1380/2013, som i sig nämns i grundförordningen, var lagstiftaren inte skyldig att på ett övertygande sätt visa att passiva redskap hade betydande konsekvenser. Även om det är riktigt att sökandebolagen, som bilaga till sin ansökan, även ingav en studie från Xunta de Galicia (den autonoma regionen Galiciens regering) till tribunalen, med titeln ”Estudio Comportamiento e Impacto de las Artes de Pesca en el Fondo Marino” (studie om fiskeredskapens beteende och påverkan på havsbottnen), av vilken det framgår att dessa redskap, åtminstone demersala långrevar, inte hade några negativa konsekvenser, konstaterar tribunalen dels att det rör sig om en handling som utarbetats inom ramen för förevarande förfarande (vilket sökandebolagen själva underströk vid förhandlingen) och att det är omöjligt att bedöma hur oberoende upphovsmannen är i förhållande till intervenienten (den autonoma regionen Galicien), dels att det under alla omständigheter endast rör sig om ett enda vetenskapligt utlåtande som strider mot de utlåtanden som har analyserats ovan, vilket inte räcker för att ifrågasätta dessa. Dessutom har det inte visats att det fanns en liknande studie vid tidpunkten för antagandet av grundförordningen. Analogt är de hänvisningar som sökandebolagen vid förhandlingen gjorde till vissa analyser som Ices nyligen hade genomfört, vilka för övrigt inte presenterades under den skriftliga delen av förfarandet vid tribunalen och som således inte ingår i handlingarna i målet, helt irrelevanta.
152 Med hänsyn till att unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på detta område (se, analogt, dom av den 23 mars 2006, Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, EU:C:2006:193, punkt 57), hade lagstiftaren, för att undvika risken för att passiva redskap skulle ge upphov till skadliga effekter för känsliga marina ekosystem fog för att anse att det var nödvändigt att införa ett allmänt förbud mot fiske med bottenredskap i känsliga marina ekosystem, trots att ett sådant förbud sannolikt skulle få negativa socioekonomiska effekter. I detta sammanhang var lagstiftaren, såsom konstaterats i punkt 140 ovan, inte skyldig att göra en särskild och motiverad avvägning mellan intresset av att skydda den marina miljön och intressena hos de personer som bedriver fiskeverksamhet och de socioekonomiska aspekterna av denna verksamhet. Tribunalen erinrar om att målet att fiskeverksamheten ska vara miljömässigt hållbar på lång sikt är ett grundläggande mål för den gemensamma fiskeripolitiken (artikel 2.1 i förordning nr 1380/2013), vars förverkligande inte bara syftar till att skydda det marina ekosystemet utan även till att göra fiskeverksamheten ekonomiskt och socialt lönsam på lång sikt.
153 Det ska tilläggas att lagstiftaren, såsom kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen och såsom även framgår av rådets och parlamentets påståenden, agerade med beaktande av den konsekvensbedömning som kommissionen hade gjort på grundval av flera olika alternativ i dess ursprungliga förslag, varav ett motsvarade det som rådet slutligen valde. Samtliga dessa omständigheter har beaktats av lagstiftaren inom ramen för dennes utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av bevarandeåtgärder.
154 För det fjärde var lagstiftarens val, såsom parlamentet har gjort gällande, jämförbart med det som val gjorts inom ramen för NEAFC:s föreskrifter. Lagstiftarens tillvägagångssätt motsvarade även i huvudsak det mål som anges i punkt 83 c i FN:s generalförsamlings resolution 61/105.
155 Tribunalen finner att sökandebolagen inte har lagt fram några uppgifter som gör det möjligt att fastställa att lagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen, bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken eller en påstådd motiveringsskyldighet som är specifik för de val som gjorts, genom att förbjuda fiske med passiva bottenredskap på djup överstigande 400 meter i de områden som identifierats som områden där känsliga marina ekosystem förekommer eller sannolikt förekommer, i syfte att minimera djuphavsfiskets påverkan på känsliga marina ekosystem, inom ramen för tillämpningen av försiktighetsprincipen och genomförandet av ekosystemansatsen i förvaltningen av fisket.
156 Mot denna bakgrund, och utan att det är nödvändigt att pröva huruvida den andra grundens andra del kan tas upp till sakprövning, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon del av den andra grunden, inbegripet de påståenden som sökandebolagen har framfört inom ramen för den första grunden, men som har tolkats så, att de utgör en del av den andra grunden (se punkt 29, 38 in fine och 103 ovan).
157 Talan ska således ogillas.
IV. Rättegångskostnader
158 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandebolagen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandebolagen har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Sökandebolagen ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för kommissionen.
159 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Spanien, parlamentet och rådet ska därför bära sina rättegångskostnader.
160 Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att även andra intervenienter än de som anges i punkterna 1 och 2 i samma artikel ska bära sina rättegångskostnader. I förevarande mål ska den autonoma regionen Galicien därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Madre Querida, SL och de övriga sökande vars namn finns förtecknade i bilagan ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
3) Konungariket Spanien, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Comunidad Autónoma de Galicia (den autonoma regionen Galicien) ska bära sina rättegångskostnader.
Papasavvas | Kowalik-Bańczyk | Buttigieg
Dimitrakopoulos | Ricziová
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 11 juni 20025.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: spanska.
1 Förteckningen över övriga sökande har endast bifogats den version som delgetts parterna och mottagarna i enlighet med artikel 55 i stadgan för Europeiska unionens domstol.