Förslag till avgörande av Campos Sánchez-Bordona föredraget den 14 mars 2024

1 Originalspråk: spanska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).

3 Legge n. 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (lag 1293/1957 om organisationen av distributionen och försäljningen av monopolvaror) av den 22 december 1957 (GURI nr 9 av den 13 januari 1958) (nedan kallad lag 1293/1957).

4 Beslut att inrätta ett ordinarie återförsäljningsställe fattas av Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Tull- och monopolmyndigheten; nedan kallad ADM), som enligt artikel 21 första stycket i lag nr 1293/1957 ska utöva sin befogenhet med beaktande av intresset av tjänsten.

5 Decreto legge n. 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (lagdekret 98/2011 – Finansiella stabiliseringsbestämmelser) av den 6 juli 2011 (GURI nr 155 av den 6 juli 2011), omvandlad till lag, med ändringar, genom lag 111/2011 av den 15 juli 2011 (GURI nr 164 av den 16 juli 2011), i ändrad lydelse enligt lag 37/2019 av den 3 maj 2019 (GURI nr 109 av den 11 maj 2019) (nedan kallat lagdekret 98/2011).

6 Decreto ministeriale n. 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (ekonomi- och finansministerns dekret nr 38 som innehåller förordningen om reglering av distribution och försäljning av rökvaror) av den 21 februari 2013 (GURI nr 89 av den 16 april 2013), i dess lydelse enligt ekonomi- och finansministerns dekret nr 51 av den 12 februari 2021 (nedan kallat dekret 38/2013).

7 Det tidigare gällande kravet blev föremål för Europeiska kommissionens anmärkningar i det administrativa förfarandet i EU-Pilot-ärende 8002/15/GROW och ansågs vara i strid med artikel 14.1 led 5 i direktiv 2006/123.

8 ADM har angett att a) den föreslagna lokalen ligger 176 meter från försäljningsställe nr 6, och 220 meter från försäljningsställe nr 7, och b) det redan finns 13 aktiva, ordinarie och särskilda, försäljningsställen i Finale Ligure, för en befolkning på 11358 invånare.

9 JS är ägare till ett av de försäljningsställen som ligger närmast FA.RO.:s näringsställe och bestrider FA.RO.:s yrkande.

10 Dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten ( C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47), och dom av den 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin ( C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 50).

11 Dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten ( C‑268/15, EU:C:2016:874), punkterna 54 och 55, och dom av den 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin ( C‑261/20, EU:C:2022:33), punkterna 52 och 53.

12 Dom av den 20 september 2018, Fremoluc ( C‑343/17, EU:C:2018:754, punkt 33), dom av den 14 november 2018, Memoria och Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, punkt 21), dom av den 24 oktober 2019, Belgische Staat ( C‑469/18 och C‑470/18, EU:C:2019:895, punkt 26), och dom av den 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin ( C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 54).

13 Dom av den 19 april 2018, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi ( C‑152/17, EU:C:2018:264, punkt 22), och dom av den 2 september 2021, Irish Ferries ( C‑570/19, EU:C:2021:664, punkt 133).

14 Beträffande bestämmelserna i kapitel III i direktiv 2006/123, som rör etableringsfrihet för tjänsteleverantörer, se dom av den 30 januari 2018, X och Visser ( C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, nedan kallad domen X och Visser), punkterna 99–110, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments (C‑724/18 och C‑727/18; nedan kallad domen Cali Apartments, EU:C:2020:743, punkt 56), och dom av den 20 april 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa) ( C‑348/22, EU:C:2023:301, punkt 40).

15 Beträffande systemet med handelsmonopol i unionen, se Berrod, F. och Picod, F.: Monopoles publics, Jurisclasseur Europe, Fascículo 1510, 1 november 2020.

16 EU-domstolen fann till exempel att en italiensk lagstiftning som innebar att privata företag inte fick tillhandahålla tjänsten att förvara gravurnor, hade till verkan att ge den kommunala tjänsteverksamheten på området monopol på att tillhandahålla denna tjänst. I det fallet uteslöt artikel 1.3 i direktiv 2006/123 att det direktivet var tillämpligt på den nationella lagstiftningen, vars laglighet enbart skulle prövas utifrån artikel 49 FEUF (dom av den 14 november 2018, Memoria och Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906), punkterna 41 och 42).

17 Det monopol på odling, import och försäljning av råtobak som infördes genom lag 907/1942 av den 17 juli 1942, avskaffades genom artikel 1 i Decreto legge 30 novembre 1970, n. 870, Attuazione del Regolamento C.E.E. sulla politica agricola comune del tabacco greggio e integrazione delle disposizioni di cui alla legge 13 maggio 1966, n. 303 (lagdekret 870/1970 av den 30 november 1970 om genomförande av EEG-förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken för råtobak och om integreringen av bestämmelserna i lag 303/1966 av den 13 maj 1966) (GURI nr 303 av den 30 november 1970), vilken omvandlats, med ändringar, till lag 3/1971 av den 27 januari 1971 (GURI nr 24 av den 29 januari 1971).

18 Detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror är en tjänst, i den mening som avses i artikel 4.1 i direktiv 2006/123, enligt domen X och Visser, punkt 91.

19 Artikel 2 i Legge 13 maggio 1983, n. 198, Adeguamento alla normativa comunitaria della disciplina concernente i monopoli del tabacco lavorato e dei fiammiferi (lag 198/1983 av den 13 maj 1983 om anpassningen av bestämmelserna om monopol på tobak och tändstickor till gemenskapsrätten) (GURI nr 138 av den 21 maj 1983), vilken avskaffades genom artikel 19.1 a i lag 1293/1957, vilken gjorde det möjligt för staten att direkt bedriva detaljhandelsförsäljning av tobak. Se dom av den 14 december 1995, Banchero ( C‑387/93, EU:C:1995:439, punkterna 30, 42 och 49).

20 Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 13.

21 Den italienska regeringens skriftliga yttrande, punkt 10. Vid förhandlingen vidhöll den italienska regeringen att det finns ett skattemonopol, men menade att det tar sig uttryck i att de godkända försäljningsställena bidrar till uppbörden av punktskatten på tobakskonsumtion och förhindrar olaglig (obeskattad) försäljning som bygger på smuggling.

22 Dom av den 23 december 2015, Hiebler ( C‑293/14, EU:C:2015:843, punkterna 43 och 44), och dom av den 11 april 2019, Repsol Butano och DISA Gas ( C‑473/17 och C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 43).

23 Som stöd för denna ståndpunkt hänvisar den hänskjutande domstolen till domen av den 14 december 1995, Banchero ( C‑387/93, EU:C:1995:439), i vilken domstolen slog fast att bestämmelserna i EEG-fördraget inte utgjorde hinder för att en nationell lagstiftning, som den italienska, förbehåller detaljhandeln med tobaksvaror för distributörer som fått tillstånd av det allmänna.

24 Se respektive definition i punkt 5 i detta förslag till avgörande.

25 Domen X och Visser, punkt 115, och domen Cali Apartments punkt 49).

26 Generaladvokat Bobeks förslag till avgörande av den 2 april 2020 i målet Cali Apartments ( C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:251, punkt 69).

27 Domen X och Visser, punkterna 119 och 120.

28 Domen Cali Apartments, punkt 51.

29 En tillämpning av bestämmelserna om tillståndsförfaranden i direktiv 2006/123 utesluter inte en tillämpning av bestämmelserna om krav i artiklarna 14 och 15, vilket framgår av domen av den 23 december 2015, Hiebler ( C‑293/14, EU:C:2015:843, punkterna 48–54).

30 I bestämmelsen tilläggs att förbudet inte avser planeringskrav som inte rör ekonomiska mål utan tjänar överordnade syften som rör allmänintresset.

31 Enligt skäl 66 i direktiv 2006/123 bör tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på en medlemsstats territorium … inte vara beroende av en ekonomisk prövning. Förbudet mot att göra en ekonomisk prövning till en förutsättning för beviljande av tillstånd bör omfatta den ekonomiska prövningen i sig, och inte de andra krav som objektivt kan motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom skyddet av stadsmiljön, socialpolitik och folkhälsa. … Min kursivering.

32 Dom av den 11 mars 2010, Attanasio Group ( C‑384/08, EU:C:2010:133, punkt 55), och dom av den 16 juni 2015, Rina Services m.fl. ( C‑593/13, EU:C:2015:399, punkterna 35–40).

33 Det administrativa förfarandet i EU-Pilot-ärende 8002/15/GROW.

34 Punkt 36 i dess skriftliga yttrande. Kommissionen menar att trots den ändring som gjorts genom ministerdekret nr 51/2021, skulle den italienska lagstiftningen vid första anblicken fortfarande kunna anses innebära ett krav på att det ska finnas ett ekonomiskt behov, eller en efterfrågan på marknaden, eller på en bedömning av potentiella ekonomiska effekter, med avseende på målen i den ekonomiska planeringen.

35 Med intäkter avses i det här sammanhanget såväl intäkterna för de som säljer tobaksvaror som statens intäkter från skatten på sådana tobaksvaror, vilken ger betydande tillskott till statskassan.

36 Domen Cali Apartments, punkt 58.

37 Dom av den 23 december 2015, Hiebler ( C‑293/14, EU:C:2015:843, punkt 55).

38 Som jag tidigare nämnt menar den italienska regeringen att det även finns ett tvingande krav på att skydda skatteintäkterna från försäljning av tobaksvaror. Den utvecklar emellertid inte denna motivering närmare, utan koncentrerar sig i stället på skyddet av folkhälsan.

39 I ingressen till Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll, undertecknad i Genève den 21 maj 2003, i vilken såväl Europeiska unionen som unionens medlemsstater är parter, anges att parterna i konventionen erkänner, dels, att vetenskaplig bevisning otvetydigt har slagit fast att tobaksbruk och exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och funktionshinder, dels att cigaretter och vissa andra varor som innehåller tobak är i hög grad utarbetade för att skapa och upprätthålla ett beroende, och att många av de ämnen de innehåller, liksom röken från dem, är farmakologiskt aktiva, giftiga, mutagena och cancerframkallande, och att tobaksberoende klassificeras separat som en störning i större internationella sjukdomsklassificeringar.

40 Enligt dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl. ( C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 152), … är [det] utrett att konsumtion av tobak och exponering för tobaksrök kan leda till dödsfall, sjukdom och funktionsnedsättning ….

41 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (EUT L 127, 2014, s. 1).

42 I dom av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez ( C‑570/07 och C‑571/07, EU:C:2010:300, punkt 44) anges att … det ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås. Eftersom nivån kan variera medlemsstaterna emellan, ska medlemsstaterna medges ett utrymme för skönsmässig bedömning.

43 Se dom av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez ( C‑570/07 och C‑571/07, EU:C:2010:300), rörande öppnande av apotek i Spanien, och dom av den 26 september 2013, Ottica New Line ( C‑539/11, EU:C:2013:591), om öppnande av optikerbutiker i Italien.

44 Dom av den 26 september 2013, Ottica New Line ( C‑539/11, EU:C:2013:591, punkt 42).

45 Ibidem, punkt 41.

46 Se, beträffande detta, punkt 101 i detta förslag till avgörande.

47 Dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern ( C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 166), och dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) ( C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 178).

48 Dom av den 17 december 2020, Onofrei ( C‑218/19, EU:C:2020:1034, punkt 32).

49 Dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) ( C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 77), och dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) ( C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 179).

50 Legge 8 agosto 1977, n. 556, semplificazione delle procedure dei concorsi di accesso alle carriere e categorie del personale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, modificazione dei ruoli organici del personale operaio dell’Amministrazione stessa e modifiche alla legge 14 novembre 1967, n. 1095 (lag 556/1977 av den 8 augusti 1977 om förenkling av uttagningsprov för tillträde till karriärerna och personalkategorierna vid den autonoma förvaltningen av statliga monopol, ändring av de organisatoriska funktionerna för anställda vid själva förvaltningen och ändringar av lag 1095/1967 av den 14 november 1967) (GURI nr 228 av den 23 augusti 1977).

51 Enligt denna bestämmelse får innehavare av återförsäljningsställen med tillstånd installera varuautomater a) utanför sina lokaler och i deras omedelbara närhet, eller b) i de lokaler som ligger i varje återförsäljningsställes kommersiella upptagningsområde, som ett alternativ till möjligheten att erhålla en tobakslicens för vilken samma villkor som fastställs i lagen och i de administrativa reglerna gäller.

52 Circolare di 11–01–2007, n. 509/2007, distributori automatici di sigarette. Aggiornamento disposizioni operative (cirkulär av den 11 januari 2007, nr 509/2007, om cigarettautomater. Uppdatering av operativa bestämmelser). Finns på https://www.indicenormativa.it/sites/default/files/aggiornamento_disposizioni_operative.pdf. Se även Circolare n. 28/2021, modifiche introdotte dal d.m. 51/2021 in tema di distribuzione dei generi di monopolio alla luce delle ulteriori prescrizioni di cui alla determina direttoriale Prot. n. 231333/RU del 2 luglio 2021 in materia di rivendite speciali presso impianti di distribuzione di carburanti e di trasferimenti fuori zona (Cirkulär nr 28/2021 om ändringar som införts genom ministerdekret nr 51 av år 2021 om distribution av monopolvaror mot bakgrund av de krav som fastställs i direktionens beslut Prot. nr 231333/RU av den 2 juli 2021 om särskild återförsäljning vid bränsledistributionsanläggningar och överföringar utanför området). Finns på https://www.adm.gov.it/portale/documents/20182/6822722/Circolare+dm+51 + 2021.pdf/77aad5ed-9c8b-94e1-d197–7a6f803ffbc5?t=1627895644180.

53 Vid förhandlingen gjorde kommissionen gällande att avstånden inte förefaller ha fastställts till följd av undersökningar i detta syfte, utan att de härrör från den historiska trögheten i den ordning som tillämpas på detaljhandeln med tobaksvaror.

54 Punkt 47 i dess skriftliga yttrande. Enligt den italienska regeringen har den hänskjutande domstolen inte beaktat att den italienska lagstiftningen redan innehåller den grad av flexibilitet som den efterfrågar. Den tillägger emellertid att den nationella lagstiftaren, genom att göra en rimlig skönsmässig bedömning, inte har kommit fram till att turistströmmarna är ett lämpligt kriterium för att öka utbudet av tobak, eftersom de är säsongsbundna, slumpmässiga och föränderliga, vilket är egenskaper som strider mot den stabilitet som kännetecknar ett ordinarie återförsäljningsställe.

55 I konventionen anges däremot andra medel som är användbara och effektiva för att minska bruket av tobak, närmare bestämt för att minska efterfrågan, till exempel skatteåtgärder, förbud mot rökning på ett stort antal platser, information till allmänheten om tobaksprodukters giftiga beståndsdelar, och för att minska utbudet, till exempel åtgärder för att bekämpa olaglig handel, förbud mot försäljning till minderåriga, förbud mot försäljning av lösa cigaretter eller små cigarettpaket osv.