Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 14 mars 2024

1 Originalspråk: engelska.

2 Se artikel 23 i rådets förordning nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) och artikel 83 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1) (nedan kallad dataskyddsförordningen).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 oktober 2019 (EUT L 305, 2019, s. 17).

4 Meddelande från kommissionen Ekonomiska sanktioner i överträdelseförfaranden (EUT C 2, 2023, s. 1).

5 Luxleaks-skandalen handlar om de avslöjanden som gjordes år 2014, av mer än 300 skattebeslut (skatteupplägg) som den luxemburgska skattemyndigheten hade kommit överens om med bolag och företag och de rättsliga förfaranden som därefter inleddes mot några av de personer som var inblandade i dessa avslöjanden.

6 Se skäl 1 och artikel 4, med rubriken Tillämpningsområde med avseende på personer, i visselblåsardirektivet.

7 Bestämmelserna i visselblåsardirektivet omfattar ett brett spektrum av områden och såväl offentliga som privata sektorer. De innehåller ett strikt förbud mot alla former av repressalier mot visselblåsare. För en allmän kommentar angående det direktivet, se V. Abazi The European Union Whistleblower Directive: a game changer for whistleblowing protection?, Industrial Law Journal, Vol 49, Issue 4, 2020, 49.4, s. 640–656.

8 Med undantag för de åtgärder som är nödvändiga för att fullgöra skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler enligt artikel 8.3 i visselblåsardirektivet, när det gäller rättsliga enheter i den privata sektorn med 50–249 arbetstagare, beträffande vilka medlemsstaterna hade ytterligare två år på sig (fram till den 17 december 2023) (se artikel 26.2 i det direktivet).

9 Se mål C‑149/23, kommissionen/Tyskland, mål C‑150/23, kommissionen/Luxemburg, mål C‑152/23, kommissionen/Republiken Tjeckien, mål C‑154/23, kommissionen/Estland, och C‑155/23, kommissionen/Ungern. Alla dessa mål är för närvarande anhängiga vid domstolen.

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001, kommissionen/Frankrike ( C‑468/00, EU:C:2001:482, punkt 10).

11 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Sverige ( C‑270/11, EU:C:2013:339, punkt 54).

12 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001, kommissionen/Frankrike ( C‑468/00, EU:C:2001:482, punkterna 8–10), och dom av den 26 februari 2008, kommissionen/Luxemburg ( C‑273/07, EU:C:2008:122, punkterna 8–10).

13 Se dom av den 17 juli 1997, kommissionen/Spanien ( C‑52/96, EU:C:1997:382, punkterna 8–11).

14 Se dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpning av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 46).

15 Se dom av den 8 juni 2023, kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift) ( C‑540/21, EU:C:2023:450, punkt 83).

16 Se dom av den 6 juli 2000, kommissionen/Belgien ( C‑236/99, EU:C:2000:374, punkterna 21–24).

17 Se dom av den 17 september 1987, kommissionen/Grekland ( 70/86, EU:C:1987:374, punkt 8), och dom av den 8 juli 2010, kommissionen/Italien ( C‑334/08, EU:C:2010:414, punkterna 46 och 47).

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1985, kommissionen/Italien ( 101/84, EU:C:1985:330, punkt 16), och dom av den 8 juni 2023, kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift) ( C‑540/21, EU:C:2023:450, punkt 81 och där angiven rättspraxis). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet kommissionen/Tyskland ( C‑527/12, EU:C:2014:90, punkterna 47–53).

19 Dom av den 4 mars 2010 (C‑297/08, EU:C:2010:115, punkterna 80–86).

20 Se, analogt, dom av den 6 juli 2000, kommissionen/Belgien ( C‑236/99, EU:C:2000:374, punkterna 21–24).

21 Se punkt 11 i Meddelande från kommissionen – om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1).

22 Såsom anges i artikel 206.3 FEUF ska direktivet i fråga ha antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande. Det ska inte tillämpas på direktiv som inte utgör lagstiftning.

23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpning av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

24 Skälet till detta är att yrkandet om påförande av sanktionsavgifter enligt artikel 260.3 FEUF endast utgör en accessorisk del av fördragsbrottsförfarandet, vars effektivitet den ska säkerställa (se dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpning av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

25 För fullständighetens skull vill jag påpeka att även om det inte anges något i artikel 260.3 FEUF om huruvida den berörda medlemsstatens skyldighet att iaktta sanktionerna kickar in den dag då domen meddelas (utan någon efterföljande anståndsperiod), har domstolen redan slagit fast, vid ett antal tillfällen, att sanktioner får verkan omedelbart (se, exempelvis, domen av den 8 juli 2019 i målet kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573). För en diskussion i doktrinen, se T. La procédure en manquement d’État, Guide Pratique, andra upplagan, Bruylant, s. 483.

26 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpning av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 74 och där angiven rättspraxis).

27 Därvidlag vill jag tillägga att medan artikel 260.2 FEUF avser något som, i grund och botten, är en sammansatt överträdelse eller en dubbel överträdelse (medlemsstatens ursprungliga fördragsbrott plus dess underlåtenhet att rätta sig efter den dom som meddelats med stöd av artikel 258 FEUF), är artikel 260.3 FEUF tillämplig i samband med en enda överträdelse (det vill säga underlåtenheten att införliva ett direktiv) (se Wahl, N. och Prete, L. Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU, European Law Reporter, 2014, nr 6, s. 173).

28 Se dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

29 Denna begränsning påverkar inte bara själva beloppet, utan även domstolens val av vilken typ av sanktion (standardbelopp eller vite eller bägge delar) som den anser lämplig (se dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpning av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 52). Med detta sagt vill jag påpeka att kommissionen, såsom anges i meddelandet från år 2023, systematiskt [yrkar] att domstolen ska påföra … både ett standardbelopp och ett löpande vite.

30 Se dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

31 Se dom av den 13 januari 2021, kommissionen/Slovenien (MiFID II) ( C‑628/18, EU:C:2021:1, punkt 75).

32 Republiken Polen har i det avseendet hänvisat till domen av den 25 juni 2013, kommissionen/Republiken Tjeckien ( C‑241/11, EU:C:2013:423), och till domen av den 17 oktober 2013, kommissionen/Belgien ( C‑533/11, EU:C:2013:659).

33 Se, i fråga om viten, dom av den 4 juli 2000, kommissionen/Grekland ( C‑387/97, EU:C:2000:356, punkt 90), och dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 62), och, i fråga om standardbelopp, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpning av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 81), och dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 73).

34 Se punkt 2 i meddelandet från år 2023.

35 De andra inslagen i de beräkningsmetoder som kommissionen tillämpar (det vill säga schablonbeloppet, koefficienten för varaktighet eller antalet dagar under vilken överträdelsen har pågått eller pågår och n-faktorn) grundar sig nämligen inte på överträdelsens svårighetsgrad.

36 Se punkt 25 i Meddelande från kommissionen – om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1).

37 Se punkt 85 nedan.

38 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Höghastighetsnät) ( C‑543/17, EU:C:2019:322, punkt 69).

39 Se punkt 51 ovan.

40 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Höghastighetsnät) ( C‑543/17, EU:C:2019:322, punkt 56). Se, även, N. Wahl och L. Prete, Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU, European Law Reporter, 2014, nr 6, s. 170–189.

41 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 3 juni 2003 (EUT L 235, 2003, s. 10).

42 Se dom av den 25 juni 2013 (C‑241/11, EU:C:2013:423, punkt 53).

43 Dom av den 12 juli 2005 (C‑304/02, EU:C:2005:444).

44 Se N. Wahl och L. Prete, Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU, European Law Reporter, 2014, nr 6, s. 170–189.

45 Se punkt 7 i Meddelande från kommissionen – om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1).

46 Se dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 54 och där angiven rättspraxis). Mina markeringar.

47 Se, analogt, dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Grekland (Återkrav av statligt stöd – Ferronickel) ( C‑51/20, EU:C:2022:36, punkt 96).

48 Se punkt 3.2.2 i meddelandet från år 2023.

49 Se punkt 2.2 i det meddelandet.

50 Med detta sagt håller jag dock med om att det, även på ett område som anses vara av allmän betydelse för allmänintresset, är möjligt att unionslagstiftaren antar ett direktiv avseende en fråga som är av relativt liten betydelse (till exempel en mycket teknisk fråga) och vice versa. Överträdelsens svårighetsgrad ska således bedömas i varje enskilt fall.

51 Jag vågar påstå att det var på grundval av liknande överväganden som kommissionen, i sitt allra första meddelande om artikel 260.3 FEUF, angav att de principer och allmänna kriterier som den hade utformat för den bestämmelsen skulle tillämpas på konkreta fall och att ekonomiska sanktioner alltid borde anpassas till omständigheterna i fallet (se punkt 10 i Meddelande från kommissionen – om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1)).

52 Se dom av den 13 januari 2021, kommissionen/Slovenien (MiFID II) ( C‑628/18, EU:C:2021:1, punkt 75).

53 Se punkt 3.2.1.1 i meddelandet från år 2023.

54 Se punkt 25 i Meddelande från kommissionen – om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget (EUT C 12, 2011, s. 1), där det hänvisas till punkt 16.6 i Meddelande från kommissionen – Tillämpning av artikel 228 i EG-fördraget (SEK/2005/1658).

55 Se dom av den 20 januari 2022 (C‑51/20, EU:C:2022:36).

56 C‑51/20, EU:C:2021:534, punkt 37.

57 C‑93/17, EU:C:2018:315, punkt 139.

58 Se avsnitt D, med rubriken Hänsyn till den berörda medlemsstatens betalningsförmåga i Meddelande från kommissionen – Tillämpning av artikel 228 i EG-fördraget (SEK/2005/1658). För fullständighetens skull vill jag tillägga att n‑faktorn för första gången förekom i dokumentet Meddelande från kommissionen – Metod för beräkning av vite enligt artikel 171 i EG-fördraget av den 28 februari 1997 (EGT C 63, 1997, s. 2), men att det var först år 2005 som den började tillämpas även vid beräkning av standardbelopp.

59 C‑93/17, EU:C:2018:903 (punkterna 139–141).

60 Meddelande från kommissionen – Ändring av metoden för beräkning av standardbelopp och vite som kommissionen föreslår i överträdelseförfaranden vid Europeiska unionens domstol (EUT C 70, 2019, s. 1).

61 C‑51/20, EU:C:2022:36 (punkterna 113–115). Min kursivering.

62 C‑51/20, EU:C:2022:36 (punkt 116).

63 Jag vill tillägga i det hänseendet att domstolen i ett antal domar har betonat att, vad gäller den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, ska hänsyn tas till den senaste utvecklingen i den medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) fram till den dag då domstolen prövar de faktiska omständigheterna (se, bland annat, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpning av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 85, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpning av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 97). Domstolen har dessutom slagit fast att storleken på de ekonomiska sanktionerna ska minskas i situationer där den berörda medlemsstaten befinner sig i en ekonomisk kris (och dess BNP väsentligt har minskat) (se dom av den 19 december 2012, kommissionen/Irland, C‑374/11, EU:C:2012:827, punkt 44).

64 På grundval av de värden som Eurostat har tillhandahållit här: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NAMA_10_GDP__custom_1799513/bookmark/bar?lang=en&bookmarkId=d8b13929–28c2–478f-8c40–492f2c166c77.

65 På grundval av de värden som Eurostat har tillhandahållit här: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_10/default/table?lang=en.

66 Se Kornezov, A. Imposing the Right Amount of Sanctions under Article 260(2) TFEU: Fairness v. Predictability, or How to Bridge the Gaps, vol. 20, nr. 3, Columbia Journal of European Law, 2014, s. 307–331.

67 Se dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 49), där Konungariket Spanien hävdade att den n-faktor som det tillskrivits i meddelandet från år 2019 placerade Konungariket Spanien på fjärde plats bland medlemsstaterna sett till betalningsförmåga, medan Spanien bara skulle hamna på fjortonde plats om den faktorn beräknades enbart på grundval av BNP.

68 Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Fennelly i målet kommissionen/Grekland ( C‑197/98, EU:C:1999:597, punkterna 39–43).

69 C‑51/20, EU:C:2022:36.

70 Se meddelandet från år 2019, s. 2.

71 C‑51/20, EU:C:2021:534, punkt 37.

72 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet kommissionen/Grekland ( C‑93/17, EU:C:2018:315, punkt 139).

73 Se dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Grekland (Återkrav av statligt stöd – Ferronickel) ( C‑51/20, EU:C:2022:36, punkterna 95, 109 och 110).

74 C-93/17, EU:C:2018:903.

75 C-51/20, EU:C:2022:36.

76 Se den rättspraxis som har erinrat om i punkt 70 i förevarande förslag till avgörande.

77 Enligt den metod som jag har beskrivit i punkt 125 ovan, kan Republiken Polens n‑faktor exempelvis vara på 0,97, eftersom dess BNP per capita, mellan år 2018 och år 2022, var 13354 euro i genomsnitt (jämfört med 84280 euro för Luxemburg) (baserat på de värden som Eurostat har tillhandahållit här: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_10/default/table?lang=en).

78 Se dom av den 13 januari 2021, kommissionen/Slovenien (MiFID II) ( C‑628/18, EU:C:2021:1, punkt 80).

79 Se dom av den 25 juni 2013, kommissionen/Republiken Tjeckien ( C‑241/11, EU:C:2013:423, punkt 51), och dom av den 17 oktober 2013, kommissionen/Belgien ( C‑533/11, EU:C:2013:659, punkt 40). Däremot delar jag kommissionens uppfattning att brist på samarbete utgör en försvårande omständighet. Medlemsstaterna är nämligen skyldiga att lojalt samarbeta med kommissionen enligt artikel 4.3 FEU.