Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 27 mars 2025

1 Originalspråk: franska.

2 Beslut av den 5 september 2014 om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/B/08) som Bulgarien har genomfört i form av byte av privatägd skogsmark mot statligt ägd skogsmark (EUT L 80, 2015, s. 100).

3 Rådets förordning av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EGT L 83, 1999, s. 1).

4 Rådets förordning av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9, och rättelse i EUT L 159, 2016, s. 23).

5 Zakon za gorite (skogslagen, DV nr 125 av den 29 december 1997).

6 Föreskrift om beräkning av baspriser, priser på mark i uteslutna områden och inrättande av nyttjanderätt och lättnader i fråga om skog och skogsmark, antagen genom ministerrådets dekret nr 252 av den 6 november 2003 (DV nr 101 av den 18 november 2003, i dess lydelse enligt DV nr 1 av den 5 januari 2007).

7 Den 3 september 2009 infördes ett stopp för efterföljande ändringar av markanvändning för utbytt mark.

8 Om värdet på den statligt ägda skogsfastighet som erhölls i bytet översteg värdet på den privata skogsfastighet som lämnades i utbyte. Kommissionen ansåg däremot att en offentlig myndighets beslut att, efter en bytestransaktion, ändra markanvändningen för en viss fastighet, varvid skogsmarken blev mark som fick bebyggas, inte utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

9 Kommissionens förordning av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 [FEUF] på stöd av mindre betydelse (EUT L 352, 2013, s. 1), i vilken dessa villkor fastställdes.

10 Det framgår av Republiken Bulgariens skriftliga yttrande att den första upphandlingen, som inleddes den 18 december 2014, fick avbrytas på grund av konstaterandet att den enda deltagande anbudsgivaren hade föreslagit en auktoriserad värderare som dels under den föregående perioden, det vill säga perioden 2003–2009, hade deltagit i egenskap av ledamot i en kommitté och i den egenskapen hade tagit ställning till de upprättade värderingsrapporterna, dels, hade lämnat ett tekniskt förslag som inte var förenligt med den upphandlande myndighetens anbudsspecifikationer. Den andra upphandlingen, som inleddes den 20 mars 2015, avbröts till följd av en materiell förändring av omständigheterna och på grund av det visade sig nödvändigt att göra en ny granskning av bytestransaktionerna och ändra antalet egendomar som skulle värderas i anbudsspecifikationerna så att samtliga 132 transaktioner skulle granskas på nytt. Den tredje upphandlingen, som inleddes den 10 oktober 2016, avbröts på förslag av utvärderingskommittén på grund av motiverade konstateranden avseende två deltagare, enligt vilka dessa inte uppfyllde de på förhand fastställda villkoren i anbudsspecifikationerna.

11 Det framgår av skrivelsen att de två experterna hade ett intyg om auktorisering som värderare och en magisterexamen på området skog, att de hade styrkt en sammanlagd yrkeserfarenhet på 28 respektive 22 år som landskapsingenjörer och hade genomfört 722 respektive 53 värderingar av skogsfastigheter.

12 I de 29 övriga bytestransaktionerna hade de presumerade stödmottagarna inte erhållit någon fördel. Enligt informationen från bulgariska regeringen tog Agrolesproekt fram 264 värderingsrapporter som innehöll en värdering av marknadspriset på 2500 fastigheter som var föremål för de 132 bytestransaktionerna. För varje rapport upprättades en tabell i vilken angavs skillnaden mellan det verkliga marknadspriset och det administrativa pris som tillämpats i markbyteskontrakten.

13 Nämnda förtydligande avsåg följande: för det första, värderarens huvudsakliga verksamhet, vilka tjänster han erbjöd och till vem, värderarens ägarstruktur, i synnerhet om värderaren var statligt ägd, knuten till ett offentligt organ, privatägd eller hade ett blandat ägarskap, vilken eller vilka enheter som var ägare till värderaren, vilken eller vilka enheter som har ett avgörande inflytande över värderarens verksamhet. För det andra, värderarens inkomstkällor, i synnerhet huruvida och i vilken utsträckning de är beroende av offentlig finansiering eller av kontrakt tilldelade av staten. För det tredje, kriteriet avseende oberoende expert vid mottagandet av värderarens anbud.

14 Inte minst på grund av att hänsyn togs till liknande egendom på marknaden till onormalt låga priser (det vill säga lägre än tidigare tillämpade administrativa priser) och till priser som enbart uppgetts för skatteändamål.

15 Kommissionens direktiv av den 16 november 2006 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (EUT L 318, 2006, s. 17).

16 I samma skrivelse påpekade kommissionen att de bulgariska myndigheterna inte hade besvarat frågorna i skrivelsen av den 15 maj 2020 om Agrolesproekts inkomstkällor, i synnerhet frågan huruvida och i vilken utsträckning de var beroende av offentlig finansiering eller kontrakt som tilldelas av staten.

17 DV nr 13 av den 16 februari 2016, i dess ändrade och flera gånger kompletterade lydelse, senast i DV nr 11 av den 6 februari 2024.

18 Målet avgjordes med domen av den 19 oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite ( C‑325/22, EU:C:2023:793), i vilken EU-domstolen bland annat slog fast att artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att de inte hindrar att kriterierna för att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits i samband med förvärv av mark vid ett byte av skogsmark grundar sig på genomsnittspriset för registrerade fastighetstransaktioner avseende mark med motsvarande egenskaper som den mark som ska värderas och som är belägen i närheten av marken, i vilka minst en av parterna är näringsidkare och vilka ingåtts inom tolv månader före värderingen. Detta förutsätter dock att tillämpningen av sådana kriterier är förenlig med kommissionens beslut om återkrav av stödet och att kriterierna gör det möjligt att fastställa marknadsvärdet på marken vid tidpunkten för bytestransaktionen.

19 Kommissionen har visserligen anfört dessa argument inom ramen för den andra invändningen, men övervägandena avseende valet av expert och dennes oberoende är emellertid nära knutna till varandra och relevanta även för bedömningen av den första och den tredje invändningen.

20 I repliken har kommissionen anfört två oegentligheter som rör hur upphandlingsförfarandet organiserades och valet av den oberoende experten. För det första att det pris som först föreslogs inom ramen för den första upphandlingen var för lågt för att locka anbudsgivare, vilket Republiken Bulgarien medgett och vilket föranledde ett högre pris i den andra upphandlingen och, för det andra, att det krav som angavs i upphandlingsmeddelandet, att experten dels skulle uppdatera det administrativa priset, dels integrera de administrativa priserna i metoden för fastställande av marknadspriset, var ägnat att leda fel och följaktligen utmynna i ett felaktigt genomförande av beslut 2015/456. Kommissionen har anfört dessa invändningar till stöd för sin ståndpunkt att den inte på något sätt kan hållas ansvarig för oegentligheter i samband med organisationen av upphandlingsförfarandet och valet av den oberoende experten. Dessa påstådda oegentligheter har gjorts gällande för första gången i repliken, och därför kan de inte betraktas som självständiga invändningar i syfte att fastställa Republiken Bulgariens fördragsbrott (se artikel 120 och artikel 121.1 i domstolens rättegångsregler).

21 Se dom av den 6 maj 2015, kommissionen/Tyskland ( C‑674/13, EU:C:2015:302, punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter) ( C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

22 Denna skyldighet följer även av artikel 16.3 i förordning 2015/1589, vilken har ersatt förordning nr 659/1999 (se dom av den 16 januari 2025, Scai ( C‑588/23, EU:C:2025:23, punkt 39 och där angiven rättspraxis)).

23 Se dom av den 6 maj 2015, kommissionen/Tyskland ( C‑674/13, EU:C:2015:302, punkt 39 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter) ( C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

24 Se dom av den 13 oktober 2011, kommissionen/Italien ( C-454/09, EU:C:2011:650, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

25 Se dom av den 11 september 2014, kommissionen/Tyskland ( C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 48 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 maj 2021, kommissionen/Grekland (Stöd till jordbruksproducenter) ( C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

26 Se dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike ( C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

27 I synnerhet den omständigheten att 66 av sammanlagt 102 stödmottagare har överklagat betalningskraven vid nationella domstolar, vilket lett till ytterligare dröjsmål i genomförandet av beslut 2015/456.

28 Denna möjlighet är förenlig med domstolens praxis, enligt vilken kommissionen inte är skyldig att fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den förordnar att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den inre marknaden ska återbetalas, förutsatt att beslutet innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp (se dom av den 12 oktober 2000, Spanien/kommissionen ( C‑480/98, EU:C:2000:559, punkt 25 och där angiven rättspraxis), dom av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen ( C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punkt 77 och där angiven rättspraxis), och dom av den 6 maj 2015, kommissionen/Tyskland ( C‑674/13, EU:C:2015:302, punkt 40 och där angiven rättspraxis). När kommissionen ställs inför en stödordning kan den till exempel oftast inte ange exakt hur mycket varje enskild stödmottagare har mottagit. De särskilda omständigheter som gör sig gällande för en viss stödmottagare kan därvid först bedömas i det skede då stödet återkrävs (se dom av den 13 februari 2014, Mediaset C‑69/13, EU:C:2014:71, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

29 Min kursivering.

30 Se ovan punkt 18.

31 Se ovan punkt 38.

32 Se ovan punkt 39.

33 Kommissionen klargjorde att det framgår av Agrolesproekt årliga verksamhetsrapport för 2020 att företagets genomförande av olika projekt kontrollerades av Generaldirektoratet för skog, en administrativ struktur inom ministeriet för livsmedel, jord- och skogsbruk.

34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).

35 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2009, CoNISMa ( C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

36 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2009, CoNISMa ( C‑305/08, EU:C:2009:807, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

37 EGT C 209, 1997, s. 3.

38 Se ovan punkt 22.

39 Ett förfarande som liknar en offentlig försäljning till marknadsvärde och som följaktligen inte inbegriper statligt stöd.

40 Se avdelning II Principer, punkt 2 a andra och tredje stycket i 1997 års meddelande.

41 Min kursivering.

42 I avdelning I, Inledning, fjärde stycket, i 1997 års meddelande anges nämligen följande: Vägledningen berör endast överlåtelse av mark och byggnader som ägs av det allmänna. Den berör inte det allmännas förvärv av mark och byggnader eller offentliga myndigheters uthyrning eller leasing av mark och byggnader. Sådana transaktioner kan också innefatta inslag av statligt stöd.

43 Se ovan punkt 23.

44 EUT C 262, 2016, s. 1. Se punkt 103 och fotnot 163 i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd, och fotnot 133, där det endast anges att sådana förhandsbedömningar [bör] utföras med stöd av experter som har lämpliga kunskaper och lämplig erfarenhet. Sådana bedömningar bör alltid baseras på objektiva kriterier och bör inte påverkas av … policyhänsyn.

45 En intressekonflikt mellan den oberoende experten och medlemsstaten kan nämligen endast uppkomma, såsom den bulgariska regeringen mycket riktigt har gjort gällande, i en situation där det finns en möjlighet till otillbörliga fördelar. I det nu aktuella fallet, har varken Republiken Bulgarien eller Agrolesproekt någon fördel av det förhållandet att värderingen av marknadspriset upprättats just av detta affärsdrivande bolag.

46 Se, för ett liknande resonemang, kommissionens beslut av den 30 april 2008 om det statliga stöd C‑56/06 (ex NN 77/06) som [Republiken] Österrike planerar att genomföra till förmån för privatiseringen av Bank Burgenland [delgivet med nr K(2008) 1625]. I det ärendet förklarade kommissionen att den inte hade tillgång till den information som krävdes för att definitivt kunna bedöma om en viss åtgärd skulle leda till en fördel och att Österrike följaktligen måste lägga fram ett utlåtande från en expert som har utsetts av en oberoende instans om marknadsvärdet för [Bank Burgenlands] fyra fastighetsbolag (se skäl 172 i det beslutet) (min kursivering).

47 Se ovan punkterna 19 och 20.

48 Se ovan punkt 22.

49 Se förslaget till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning) ( C‑658/18, nedan kallat förslaget till avgörande i målet om italienska fredsdomares ställning, EU:C:2020:33, punkterna 42–59 och där angiven rättspraxis).

50 Se, analogt, förslaget till avgörande i målet om italienska fredsdomares ställning (punkt 43 och där angiven rättspraxis).

51 Enligt artikel 18.6 i Zakon za nezavisimite otseniteli (lag om oberoende värderare som kungjordes i DV nr 98 av den 14 november 2008, i dess lydelse enligt DV nr 19 av den 8 mars 2011), är varje oberoende värderare skyldig att rätta sig efter de yrkesetiska reglerna för oberoende värderare.

52 Se, bland annat, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike ( C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 71 och där angiven rättspraxis), och dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid) ( C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis). När det är fastställt att en del av eller hela stödet i fråga inte har krävts tillbaka, ankommer det däremot enligt samma rättspraxis på den aktuella medlemsstaten att motivera varför vissa stödmottagare inte behöver betala tillbaka stödet.

53 Se, analogt, förslaget till avgörande i målet om italienska fredsdomares ställning (punkt 49 och där angiven rättspraxis).

54 Se ovan punkt 26.

55 Se ovan punkt 24.

56 Se ovan punkt 33.

57 Kommissionen hänvisade också själv, i skäl 142 i beslut 2015/456, till uppgifter om stödmottagare som framgick av det bulgariska handelsregistret (Ett antal stödmottagare … inom ramen för bytena har i själva verket, bland annat, fastigheter, turism, restaurangverksamhet och skogsplantering angivna som ekonomiska sektorer inom vilka de bedriver verksamhet i det bulgariska handelsregistret) (min kursivering).