Domstolens dom (nionde avdelningen) den 6 juni 2024
I mål C‑166/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Sverige) genom beslut av den 15 mars 2023, som inkom till domstolen den 17 mars 2023, i målet
DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden O. Spineanu-Matei samt domarna J.‑C. Bonichot (referent) och S. Rodin, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Carlin, B. De Meester och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2003/87
Genomförandeförordning (EU) 2018/2066
Direktiv 96/61
Svensk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av punkt 5 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 (EUT L 76, 2018, s. 3) (nedan kallat direktiv 2003/87).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Naturvårdsverket (Sverige) och Nouryon Functional Chemicals AB (nedan kallat Nouryon), ett svenskt bolag. Målet rör Naturvårdsverkets föreläggande att Nouryon ska komplettera sin övervakningsplan avseende utsläpp av växthusgaser.
3 Skäl 25 i direktiv 2003/87 har följande lydelse:
4 I artikel 1 i direktivet, med rubriken Syfte, föreskrivs följande:
5 Artikel 2 i direktivet, med rubriken Tillämpningsområde, har följande lydelse:
6 I artikel 3 e i direktiv 2003/87 definieras en anläggning som en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
7 I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:
8 I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:
9 I artikel 14 i direktivet föreskrivs följande:
10 I punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 föreskrivs följande:
11 Bilaga I till direktiv 2003/87 innehåller även en tabell över de verksamhetskategorier som omfattas av direktivet. Den första och den tjugotredje verksamhetskategorin finns upptagen i denna tabell. Dessa avser följande verksamheter:
12 I artikel 5 första stycket i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av den 19 december 2018 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och om ändring av kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 (EUT L 334, 2018, s. 1) föreskrivs följande:
13 Artikel 11.1 första stycket i denna förordning har följande lydelse:
14 Artikel 14.2 e i förordningen har följande lydelse:
15 Skäl 8 i direktiv 96/61 har följande lydelse:
16 I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:
17 I 3 kap. 1 § förordningen (2020:1180), om vissa utsläpp av växthusgaser föreskrivs följande:
18 I 3 kap. 5 § i samma förordning föreskrivs följande:
19 I anvisning 4 i bilagan till förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser anges följande:
20 I 6 § lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser definieras en övervakningsplan som en sådan skriftlig redogörelse som avses i artikel 12 i övervaknings- och rapporteringsförordningen. Enligt samma bestämmelse ska med övervaknings- och rapporteringsförordningen förstås genomförandeförordning 2018/2066.
21 Nouryon har verksamhet i Stenungsund (Sverige) och tillverkar organiska baskemikalier. Produktionsmängden överstiger hundra ton per dag.
22 Det finns ett tillstånd enligt miljöbalken, som meddelades år 2004, för denna verksamhet. I produktionsprocessen uppkommer farligt avfall i form av processavloppsvatten.
23 Enligt en provisorisk föreskrift i tillståndet ska bolaget behandla sådant vatten i destruktionsugn, eller låta omhänderta vattnet vid en annan tillståndsprövad anläggning för farligt avfall. Nouryon har valt att behandla processavloppsvattnet i en destruktionsugn vid anläggningen i Stenungsund. Anläggningen är konstruerad på så sätt att det förorenade vattnet leds från den del av anläggningen där kemikalieproduktionen sker direkt till ugnen.
24 Destruktionsugnen används nästan uteslutande till att förbränna processavloppsvatten, sammanlagt ungefär 40000 ton per år. Vattnets energiinnehåll är i det närmaste försumbart, vilket innebär att förbränningen sker genom att bränngas tillförs. Energin från förbränningen återförs till anläggningen i form av ånga för att användas i produktionsprocessen. Huvuddelen av energin för produktionen fås emellertid från en pannanläggning. År 2017 tillfördes destruktionsugnen 4289 ton bränngas, vilket motsvarar 245 terajoule, och 182 terajoule återfördes till anläggningen. Förbränningen av bränngas i pannanläggningen motsvarade det året cirka 726 terajoule (cirka 14069 ton). Destruktionsugnen ger enligt Nouryon upphov till utsläpp av växthusgaser till atmosfären om ungefär 11500 ton koldioxid per år. Enligt Naturvårdsverket uppgår de årliga utsläppen till 17000 ton.
25 Anläggningen har dessutom särskilt tillstånd att släppa ut växthusgaser inom ramen för utsläppshandelssystemet.
26 Naturvårdsverket uppmärksammade att destruktionsugnen för förbränning av farligt avfall inte angavs i övervakningsplanen för anläggningen i Stenungsund och att utsläppen av växthusgaser från destruktionsugnen därför inte var inräknade i de sammanlagda utsläppen från denna anläggning.
27 Naturvårdsverket förelade med anledning av detta Nouryon att ge in en kompletterad övervakningsplan som även innefattar destruktionsugnen. Naturvårdsverket hävdade att tillståndet för anläggningen ska omfatta alla enheter som är integrerade delar av denna.
28 Nouryon överklagade Naturvårdsverkets föreläggande till Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen (Sverige) och gjorde gällande att enligt punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska en enhet som förbränner farligt avfall inte ingå i utsläppshandelssystemet, oavsett om den är en integrerad del av en anläggning som omfattas av detta system eller inte. Mark- och miljödomstolen ansåg att det fanns fog för denna argumentation och upphävde Naturvårdsverkets föreläggande.
29 Naturvårdsverket överklagade mark- och miljödomstolens dom till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Sverige). Den domstolen vill få klarhet i huruvida den aktuella destruktionsugnen omfattas av undantaget i punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87.
30 Mot denna bakgrund beslutade Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
31 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska tolkas så, att samtliga enheter för förbränning av farligt avfall och industriavfall är undantagna från det direktivets tillämpningsområde, inbegripet sådana enheter som dels är integrerade i en anläggning som omfattas av nämnda direktivs tillämpningsområde och som dels inte har som enda syfte att förbränna sådant avfall.
32 Det ska inledningsvis erinras om att syftet med direktiv 2003/87 är att inrätta ett utsläppshandelssystem som eftersträvar att minska utsläppen av växthusgaser i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet och vars slutliga mål är att skydda miljön (dom av den 16 december 2021, Apollo Tyres (Hungary), C‑575/20, EU:C:2021:1024, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
33 I artikel 2.1 i direktiv 2003/87 föreskrivs att direktivet ska tillämpas på utsläpp från de verksamheter som anges i bilaga I och för de växthusgaser som anges i bilaga II, däribland, bland annat, koldioxid (dom av den 16 december 2021, Apollo Tyres (Hungary), C‑575/20, EU:C:2021:1024, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
34 Enligt artikel 4 i direktiv 2003/87 ska [m]edlemsstaterna … från och med den 1 januari 2005 se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verksamheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5 och 6 eller anläggningen är undantagen från EU:s utsläppshandelssystem enligt artikel 27. … .
35 I artikel 3 e i direktiv 2003/87 definieras en anläggning som en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
36 Bland de verksamheter som anges i denna bilaga I finns [p]roduktion av organiska baskemikalier genom krackning, reformering, delvis eller full oxidation eller genom liknande processer, med en produktionskapacitet som överstiger 100 ton per dag.
37 Nouryons anläggning producerar organiska baskemikalier och denna anläggning måste därför ha ett tillstånd.
38 Anläggningen innefattar en destruktionsugn som är avsedd att förbränna processavloppsvatten. Destruktionsugnen släpper därför ut koldioxid. Energin från förbränningen återförs till anläggningen i form av ånga för att användas i produktionsprocessen.
39 Destruktionsugnen i Stenungsund är tekniskt sett knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och kan påverka utsläppen. Den utgör därför en del av anläggningen, i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87.
40 Det nationella målet avser frågan huruvida det krävs tillstånd för denna destruktionsugn enligt direktiv 2003/87 i enlighet med vad som gäller för resten av anläggningen, eller om det inte krävs något sådant tillstånd i kraft av undantaget i punkt 5 i bilaga I till nämnda direktiv. Detta är skälet till att den hänskjutande domstolen anser att tolkningen av denna bestämmelse är nödvändig för att den ska kunna avgöra målet.
41 Enligt punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska [o]m en anläggning överskrider tröskelvärdet för kapaciteten vid någon verksamhet i denna bilaga … alla enheter som förbränner bränsle, utom enheter för förbränning av farligt avfall och industriavfall, ingå i tillståndet för växthusgasutsläpp.
42 Enligt kommissionens tolkning i sina riktlinjer Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excl. aviation activities), vilka antogs den 18 mars 2010, räcker det inte att enheten förbränner farligt avfall och industriavfall för att den ska vara undantagen från tillämpningsområdet för direktiv 2003/87. Kommissionen anser dessutom, för det första, att enheten för förbränning av farligt avfall och industriavfall inte får ingå i en anläggning vars verksamhet nämns i bilaga I till det direktivet och, för det andra, att enhetens huvudsakliga syfte ska vara förbränning av sådant avfall.
43 Detta är enligt kommissionen skälet till att en enhet för förbränning av farligt avfall där värmen från förbränningen återförs och används i driften av en anläggning som omfattas av punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 inte är undantagen från tillämpningsområdet för detta direktiv.
44 En sådan tolkning finner emellertid inte något stöd i de tolkningsmetoder – bokstavstolkning, systematisk tolkning och teleologisk tolkning – som domstolen normalt använder sig av.
45 För det första, beträffande en bokstavstolkning av punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87, konstaterar domstolen följande. Möjligheten att en anläggning som måste ha tillstånd för utsläpp av växthusgaser innefattar flera enheter för förbränning av bränsle är uttryckligen beaktad i denna bestämmelse och det föreskrivs att, i ett sådant fall, ska dessa enheter ingå i tillståndet – med undantag för enheter för förbränning av farligt avfall och industriavfall.
46 Enligt ordalydelsen i punkt 5 förefaller det således uteslutet att en destruktionsugn för förbränning av farligt avfall ska ingå i övervakningsplanen för en anläggning med hänvisning till att den utgör en integrerad del av denna anläggning.
47 Undantag ska dessutom tolkas restriktivt, vilket innebär att undantaget i nämnda punkt 5 måste vara begränsat till enheter som verkligen är avsedda för förbränning av farligt avfall och industriavfall och vilkas förbränning av annat avfall följaktligen endast är marginell.
48 Det framgår däremot inte av ordalydelsen i punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 att det syfte i vilket farligt avfall och industriavfall förbränns är avgörande för att utesluta enheter för förbränning av sådant avfall från tillståndet för växthusgasutsläpp.
49 För det andra, beträffande en systematisk och teleologisk tolkning av punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87, avhandlar domstolen dessa tolkningsmetoder i ett sammanhang.
50 Såsom framgår av bland annat skäl 25 och artikel 1 i direktiv 2003/87 är direktivets övergripande mål att genom införandet av ett system för tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser åstadkomma en minskning av utsläppen av dessa gaser.
51 Undantaget i punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 för enheter för förbränning av farligt avfall och industriavfall syftar emellertid inte i första hand till att förverkliga detta mål. Detta undantag syftar däremot till att förverkliga ett av direktivets underordnade mål, vilket är att unionslagstiftaren ansett att inrättandet av ett system för tilldelning av utsläppsrätter inte ska hindra bortskaffandet av farligt avfall och industriavfall genom förbränning.
52 Såsom framgår av titeln till direktiv 2003/87, ändrar det direktivet direktiv 96/61. I artikel 2.2 i direktiv 2003/87 preciseras att [d]etta direktiv skall tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av kraven enligt direktiv [96/61]. Direktiv 96/61 har emellertid ett vidare syfte än direktiv 2003/87, varvid syftet med direktiv 96/61 innefattar att genom samordnade åtgärder förebygga och begränsa föroreningar. I artikel 3 c i direktiv 96/61 föreskrivs uttryckligen att avfall ska återvinnas eller bortskaffas.
53 I skäl 8 i direktiv 96/61 anges att [s]yftet med samordnade åtgärder för att begränsa föroreningarna är att, under beaktande av avfallshanteringen, överallt där detta är möjligt förebygga utsläppen i luft, vatten och mark och att, om detta visar sig vara omöjligt, minimera föroreningarna för att kunna uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.
54 Det framgår av det anförda att unionslagstiftaren velat främja förbränningen av farligt avfall och industriavfall genom att undanta sådant avfall från kravet på tillstånd enligt utsläppshandelssystemet. Att inskränka detta undantag genom begreppet huvudsakligt syfte skulle inte stämma överens med detta mål.
55 Undantagets räckvidd ska dessutom även tolkas mot bakgrund av det övergripande målet med direktiv 2003/87. Den av kommissionen förordade tolkningen att en enhet för förbränning av farligt avfall och industriavfall, som bidrar till driften av en anläggning som omfattas av utsläppshandelssystemet genom att återföra värme till anläggningen, själv borde omfattas av nämnda system, skulle emellertid strida mot det målet.
56 En sådan tolkning skulle nämligen leda till att undantaget endast var förbehållet enheter för förbränning av farligt avfall och industriavfall där den producerade värmen inte återfördes till en anläggning som omfattas av direktiv 2003/87. Detta skulle främja energislöseri och ökade utsläpp.
57 Mot bakgrund av det anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Punkt 5 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska tolkas så, att samtliga enheter för förbränning av farligt avfall och industriavfall är undantagna från det direktivets tillämpningsområde, inbegripet sådana enheter som dels är integrerade i en anläggning som omfattas av samma direktivs tillämpningsområde och som dels inte har som enda syfte att förbränna sådant avfall, förutsatt att dessa enheter endast i marginell omfattning tjänar till att förbränna annat avfall.
58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: svenska.