Domstolens dom (tionde avdelningen) den 16 december 2021

I mål C‑575/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi Törvényszék (Domstolen för Budapests stad, Ungern) genom beslut av den 29 september 2020, som inkom till domstolen den 3 november 2020, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av ordföranden för fjärde avdelningen C. Lycourgos (referent), tillförordnad ordförande för tionde avdelningen, samt domarna I. Jarukaitis och M. Ilešič, generaladvokat: E. Tanchev, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Apollo Tyres (Hungary) Kft., genom T. Biczi, ügyvéd, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér och K. Szíjjártó, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Wils, B. De Meester och K. Talabér-Ritz, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Ungersk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av punkt 3 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2018/410 av den 14 mars 2018 (EUT L 76, 2018, s. 3) (nedan kallat direktiv 2003/87).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Apollo Tyres (Hungary) Kft. (nedan kallat Apollo Tyres) och Innovációért és Technológiáért Felelős Miniszter (ministern med ansvar för innovation och teknologi, Ungern) (nedan kallad innovationsministern). Målet rör de böter som innovationsministern påfört Apollo Tyres på grund av att den senare saknat utsläppstillstånd.

3 I artikel 2.1 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

4 I artikel 3 i detta direktiv föreskrivs följande:

5 I artikel 4 i direktivet anges följande:

6 I artikel 7 i samma direktiv föreskrivs följande:

7 I artikel 12 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:

8 I artikel 14.3 i direktivet föreskrivs följande:

9 I artikel 27a.3 i detta direktiv föreskrivs följande:

10 Bland de verksamheter som avses i bilaga I till samma direktiv, med rubriken Verksamhetskategorier som omfattas av detta direktiv, anges [f]örbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall).

11 Punkt 3 i samma bilaga har följande lydelse:

12 I artikel 2.24 i az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában történő részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény (lag 217 från år 2012 om deltagande i gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser och om tillämpning av ansvarsfördelningsbeslutet) (Magyar Közlöny 2012/180. (XII.27.) (nedan kallad 2012 års lag 217) föreskrivs följande:

13 I punkt 3.1 i bilaga 1 till denna lag definieras verksamhet som [f]örbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall).

14 Artikel 1.5 i az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában való részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény végrehajtásának egyes szabályairól szóló 410/2012. (XII. 28.) Korm. rendelet (regeringsdekret 410 av den 29 september 2012 om vissa genomförandebestämmelser för lag 217 från år 2012 om deltagande i gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser och om tillämpning av ansvarsfördelningsbeslutet) (Magyar Közlöny 2012/182. (XII.28.), har följande lydelse:

15 Punkt 2.7 i bilaga 2 till denna förordning har följande lydelse:

16 Artikel 2.7 i 140 kWth és annál nagyobb, de 50 MWth-nál kisebb teljes névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezések működési feltételeiről és légszennyező anyagainak kibocsátási határértékeiről szóló 53/2017. (X. 18.) FM rendelet (jordbruksministerns förordning nr 53 av den 18 oktober 2018 om driftsvillkor och utsläppsgränsvärden för förbränningsanläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på 140 kW eller mer, men mindre än 50 MWh) (Magyar Közlöny, 2017/169. (X.18.)) föreskrivs följande:

17 Inom ramen för sin däcktillverkning driver Apollo Tyres tre ångpannor.

18 Den enda representanten för tillverkarna av dessa pannor intygade att den maximala förbränningseffekten i pannorna hade ställts in, med hjälp av en programvara, på följande värden: 8,991 MW, 8,791 MW och 8,962 MW. För att den tillförda effekten i dessa pannor ska hålla sig under en effekt på 20 MW, är en av pannorna alltid avstängd, vilket innebär att den maximala effekt som kan uppnås är 17953 kW (8991 kW + 8 962 kW). Stöd för detta påstående finns i det system för registrering av gasförbrukning samt i de anteckningar som dagligen förs över pannorna samt de dokument som innehåller information om gaskonsumtionen. I Apollo Tyres drifttillstånd, som uppdaterats i fråga om skydd av luftkvaliteten, anges också att fler än två pannor inte får vara i drift samtidigt, med en sammanlagd tillförd effekt på högst 17953 MW.

19 Den 20 mars 2020 påförde innovationsministern Apollo Tyres böter på 29000000 ungerska forinter (HUF) (cirka 81200 euro) för utsläpp av växthusgaser utan tillstånd. Skälet härför var att detta bolag, tvärtemot av vad det gjort gällande, hade en maximal sammanlagd tillförd effekt på över 20 MW, varvid någon hänsyn inte togs till begränsningarna av anläggningarnas nominella effekt.

20 Apollo Tyres har bestritt lagenligheten av detta beslut vid Fővárosi Törvényszék (Domstolen för Budapests stad, Ungern).

21 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det för frågan huruvida en anläggning ska tas upp i unionens utsläppshandelssystem är av vikt huruvida en teknisk enhet i anläggningen har en direkt inverkan på utsläppen. Det rör sig med andra ord om huruvida det i denna tekniska enhet måste vara fråga om en verksamhet som innefattar förbränning av bränsle eller en verksamhet som direkt hänger samman med eller tekniskt sett har ett direkt samband med en sådan verksamhet.

22 Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Törvényszék (Domstolen för Budapests stad) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

23 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida punkt 3 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska tolkas så, att den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning ska beräknas med beaktande av de begränsningar som verksamhetsutövaren gör av den maximala tillförda effekten i anläggningen.

24 Det ska inledningsvis erinras om att syftet med direktiv 2003/87 är att inrätta ett system för handel med utsläppsrätter som eftersträvar att minska utsläppen av växthusgaser i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet och vars slutliga mål är att skydda miljön (dom av den 11 november 2021, Energieversorgungscenter Dresden-Wilschdorf, C‑938/19, EU:C:2021:908, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

25 I artikel 2.1 i direktiv 2003/87 föreskrivs att direktivet ska tillämpas på utsläpp från de verksamheter som anges i bilaga I och för de växthusgaser som anges i bilaga II, däribland, bland annat, koldioxid (dom av den 28 juli 2016, Vattenfall Europe Generation, C‑457/15, EU:C:2016:613, punkt 28).

26 I artikel 3 e i direktivet definieras begreppet anläggning som en fast teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs och all annan därmed direkt förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.

27 Bland de verksamheter som avses i bilaga I till samma direktiv anges förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW, med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall (dom av den 28 juli 2016, Vattenfall Europe Generation, C‑457/15, EU:C:2016:613, punkt 35).

28 I punkt 3 i bilaga I fastställs en sammanläggningsregel som preciserar villkoren för hur bedömningen av huruvida den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning överstiger 20 MW ska göras (dom av den 29 april 2021, Granarolo, С‑617/19, EU:C:2021:338, punkt 59).

29 Enligt denna sammanläggningsregel beräknas den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning genom att den tillförda effekten i alla anläggningens tekniska enheter som förbränner bränsle räknas samman, förutom de enheter med en tillförd effekt som understiger 3 MW och de enheter som uteslutande använder biomassa.

30 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att den i det nationella målet aktuella anläggningen, vars verksamhet består i förbränning av bränsle vilken producerar växthusgaser, består av tre värmepannor. Även om var och en av dessa pannor har en maximal tillförd effekt på över 12 MW, går det att genom en databehandlingsteknik begränsa deras respektive tillförda effekt till 8,991 MW, 8,791 MW och 8,962 MW. Dessutom gör en mekanism, som har installerats av den som driver dessa värmepannor, att endast två av värmepannorna är i drift åt gången.

31 För att besvara den hänskjutande domstolens fråga ska det inledningsvis påpekas att sammanslagningsregeln i punkt 3 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska tolkas så, att den i princip innebär en skyldighet att lägga samman den maximala tillförda effekten vid förbränning i den berörda anläggningens samtliga tekniska enheter, även om dessa enheter inte går för full effekt.

32 En sådan tolkning är, för det första, nämligen förenlig med syftet med direktiv 2003/87, vilket enligt artikel 1 däri är att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser (dom av den 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

33 Genom att inkludera den maximala tillförda effekten i den berörda anläggningens alla tekniska enheter i beräkningen av den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning är det således möjligt att få fler anläggningar som släpper ut växthusgaser att underkasta sig de skyldigheter som föreskrivs i detta direktiv för att bevara miljön.

34 Vidare möjliggör detta för såväl den nationella myndighet som är behörig att fördela utsläppsrätter (nedan kallad den behöriga nationella myndigheten) som verksamhetsutövare att på ett tillförlitligt sätt kunna identifiera de anläggningar som omfattas av direktivets tillämpningsområde.

35 Det skulle emellertid bli svårt för den behöriga nationella myndigheten att få verksamhetsutövare vid anläggningar som omfattas av unionens utsläppshandelssystem att respektera de skyldigheter som åligger dem enligt direktiv 2003/87 – i synnerhet skyldigheten enligt artikel 4 i direktivet att få tillstånd att släppa ut växthusgaser, skyldigheten enligt artikel 14.3 i direktivet att övervaka och rapportera utsläppen av växthusgaser från deras verksamhet, och skyldigheten enligt artikel 12.3 i direktivet att i princip överlämna ett antal utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från deras anläggningar – för det fall att en anläggning regelbundet kunde ingå i eller undantas från utsläppshandelssystemet beroende på enbart tillfälliga ändringar i omfattningen på dess verksamhet bestående i förbränning av bränsle.

36 Beaktandet av den maximala tillförda effekten i de tekniska enheterna i en anläggning gör det dessutom möjligt att säkerställa förutsebarheten rörande de krav som åligger verksamhetsutövarna vid anläggningar som omfattas av unionens utsläppshandelssystem, och kan således bidra till att rättssäkerhetsprincipen iakttas, enligt vilken unionslagstiftningen ska göra det möjligt för berörda att på ett otvetydigt sätt få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 november 2021, Aurubis, C‑271/20, EU:C:2021:959, punkt 69 och där angiven rättspraxis).

37 För det andra finner en sådan tolkning stöd i artikel 27a.3 i direktiv 2003/87. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna från unionens utsläppshandelssystem undanta en anläggnings reservenheter under förutsättning att dessa är i drift högst 300 timmar per år under vart och ett av de tre år som föregår den berörda medlemsstatens underrättelse till Europeiska kommissionen av dessa enheter. Av detta följer att enbart den omständigheten, att en teknisk enhet i en anläggning inte är i drift under en viss period, inte automatiskt leder till att den inte ska beaktas vid fastställandet av huruvida den anläggning som enheten tillhör omfattas av unionens utsläppshandelssystem.

38 I punkt 3.3.1 i kommissionens vägledningsdokument av den 18 mars 2010 om tolkningen av bilaga I till direktiv 2003/87 (Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive) – som visserligen inte är bindande men likväl kan tjäna som underlag för att klargöra direktivets allmänna systematik (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, punkt 41 och där angiven rättspraxis) – preciseras att den sammanlagda tillförda effekten normalt sett anges av tillverkaren och visas på den tekniska apparaten med en tillsynsmyndighets samtycke.

39 Behovet av att vid beräkningen av den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning beakta den maximala tillförda effekten i de tekniska enheterna i nämnda anläggning bekräftas, för det tredje, av den omständigheten att flera språkversioner av punkt 3 i bilaga I till direktiv 2003/87 – bland annat den spanska, den grekiska, den italienska, den ungerska, den nederländska och den portugisiska – uttryckligen hänvisar till anläggningens sammanlagda nominella tillförda effekt, beräknad genom att räkna samman den nominella tillförda effekten i de tekniska enheterna (se, analogt, dom av den 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Prickning), C‑439/19, EU:C:2021:504, punkt 79).

40 När adjektivet nominell, såsom i förevarande fall, används i ett tekniskt och energirelaterat sammanhang, avser det, i dess vanliga betydelse, en egenskap eller en prestanda som har angetts av tillverkaren av en apparat eller en installation, eller till den maximala varaktiga effekt som uppnås under normala förhållanden vid tidpunkten för mottagandet av apparaten eller installationen, oberoende av om apparaten eller installationen i förekommande fall och vid vissa tillfällen kan drivas med en effekt som understiger den maximala.

41 Vidare kan det emellertid inte uteslutas att en begränsning av effekten, eller avställningen av en anläggning eller en teknisk enhet i denna anläggning, under vissa förutsättningar kan beaktas vid bedömningen av huruvida den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning överstiger 20 MW.

42 I detta avseende konstaterar domstolen att det i artikel 7 i direktiv 2003/87, för att säkerställa att de uppgifter och omständigheter som ska beaktas inom ramen för unionens utsläppshandelssystem är korrekta, föreskrivs att verksamhetsutövarna ska informera de behöriga myndigheterna om utvidgningar av deras anläggningar eller om betydande kapacitetsminskningar, vilka kan innebära att tillstånden för växthusgasutsläpp måste förnyas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, punkterna 25 och 26). Härav följer att verksamhetsutövaren, för det fall att själva förbränningskapaciteten i dennes anläggning minskas till under 20 MW, vid den behöriga nationella myndigheten ska kunna göra gällande att anläggningen inte längre omfattas av kravet på ett utsläppstillstånd.

43 För det fall att det görs varaktiga och kontrollerbara begränsningar av den maximala tillförda effekten i en anläggning eller i en teknisk enhet i en anläggning, skulle det dessutom strida mot syftet med direktiv 2003/87, såsom det har angetts ovan i punkt 31, att inte beakta sådana begränsningar vid fastställandet av huruvida anläggningen fortfarande omfattas av unionens utsläppshandelssystem.

44 I det vägledande dokument som nämns i punkt 37 i förevarande dom preciseras för övrigt, i punkt 4.3 i däri, att rättsliga eller fysiska begränsningar som faktiskt förhindrar en oinskränkt användning av den maximala tillförda effekten kan beaktas under förutsättning dels att dessa begränsningar klart kan identifieras av den behöriga nationella myndigheten i en verkställbar handling, dels att de kontrolleras regelbundet av denna myndighet.

45 Mot bakgrund av vad som anförts ovan, och med beaktande av bland annat de icke bindande riktlinjerna i nämnda vägledningsdokument, finner domstolen att den maximala tillförda effekten i en teknisk enhet i en anläggning inte måste beaktas i sin helhet vid tillämpningen av den sammanläggningsregel som föreskrivs i punkt 3 i bilaga I till direktiv 2003/87, när denna effekt faktiskt har begränsats varaktigt av verksamhetsutövaren på så sätt att begränsningen inte kan tas bort utan ett större tekniskt ingrepp eller utan tillstånd från den behöriga nationella myndigheten, eller när såväl denna begränsning som dess varaktighet faktiskt kan kontrolleras av denna myndighet. Det ankommer på verksamhetsutövaren att till nämnda myndigheten lägga fram nödvändig bevisning i detta avseende.

46 Vad gäller avställningen av en teknisk enhet i en anläggning leder denna, förutsatt att villkoren i föregående punkt är uppfyllda, i sin tur till att den maximala tillförda effekten i denna enhet inte måste beaktas vid tillämpningen av denna sammanläggningsregel.

47 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den hänskjutande domstolens fråga besvaras enligt följande. Punkt 3 i bilaga I till direktiv 2003/87 ska tolkas så, att den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning ska beräknas genom att räkna samman den maximala tillförda effekten i anläggningens tekniska enheter, utom när verksamhetsutövarens begränsning av denna maximala tillförda effekt är varaktig, och denna begränsning och dess varaktighet faktiskt kan kontrolleras av den nationella myndighet som är behörig att tilldela utsläppsrätter.

48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: ungerska.

2 Generaladvokat vid framställningen av målet vid generalförsamlingen den 28 september 2021.