Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 20 mars 2025

I mål C‑480/23, angående en talan om fördragsbrott enligt artiklarna 258 och 260.3 FEUF, som väckts den 26 juli 2023,

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av ordföranden på den första avdelningen F. Biltgen, tillika tillförordnad ordförande på sjunde avdelningen, ordföranden på femte avdelningen M.L. Arastey Sahún (referent), och domaren J. Passer, generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Direktiv 2019/1161

B. 2023 års meddelande

II. Det administrativa förfarandet

III. Förfarandet vid domstolen

IV. Prövning av talan

A. Fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF

1. Parternas argument

2. Domstolens bedömning

B. Åläggande att betala ett standardbelopp enligt artikel 260.3 FEUF

1. Parternas argument

2. Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska

2 Skälen 1, 2, 5, 8, 12 och 33 i direktiv 2019/1161 har följande lydelse:

3 I artikel 1 i samma direktiv föreskrivs följande:

4 I artikel 2 i nämnda direktiv anges följande:

5 Punkterna 3 och 4 i kommissionens meddelande 2023/C‑2/01, med rubriken Ekonomiska sanktioner i överträdelseförfaranden (EUT C 2, 2023, s. 1) (nedan kallat 2023 års meddelande), avser vite respektive standardbelopp.

6 I punkt 4.2 i nämnda meddelande beskrivs beräkningsmetoden för standardbeloppet på följande sätt:

7 I punkt 4.2.1 i samma meddelande föreskrivs följande:

8 Punkt 4.2.2 i 2023 års meddelande har följande lydelse:

9 I bilaga I till detta meddelande, med rubriken Uppgifter som används för fastställande av ekonomiska sanktioner i domstolen, föreskrivs i punkt 2, att det basbelopp för standardbelopp som avses i avsnitt 4.2.2 i nämnda meddelande fastställs till 1000 euro per dag, vilket motsvarar en tredjedel av basbeloppet för vite, och i punkt 3 att n-faktorn för Republiken Bulgarien fastställs till 0,18. I punkt 5 i bilaga I preciseras att det minsta standardbelopp som fastställts för Republiken Bulgarien uppgår till 504000 euro.

10 Den 29 september 2021 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Bulgarien, i vilken den erinrade om att fristen för införlivande av direktiv 2019/1161 hade löpt ut och att de åtgärder som vidtagits för att införliva direktivet i dess helhet ännu inte hade anmälts till kommissionen. Kommissionen uppmanade följaktligen denna medlemsstat att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits och erinrade om att medlemsstaten, för det fall att den gällande bulgariska lagstiftningen redan var förenlig med direktivet, var skyldig att överlämna texten till motsvarande nationella bestämmelser och att även ange införlivandeåtgärderna på ett tillräckligt klart och precist sätt.

11 I sitt svar av den 29 november 2021 meddelade Republiken Bulgarien kommissionen att direktiv 2019/1161 skulle införlivas fullt ut genom antagandet av lagen om ändring och komplettering av lagen om offentlig upphandling, lagen om ändring och komplettering av lagen om vägtransporter, en förordning om fastställande av krav för rena och energieffektiva fordon och en rättsakt från ministerrådet om vilka upphandlande enheter som är skyldiga att anta kraven med avseende på rena fordon och deras andel av det totala antalet fordon. Republiken Bulgarien hänvisade till en preliminär tidsplan enligt vilken dessa lagstiftningsakter skulle antas före utgången av april 2022 och nämnda administrativa rättsakter två månader efter antagandet av dessa lagstiftningsakter.

12 I avsaknad av senare meddelanden rörande införlivandet av direktiv 2019/1161 riktade kommissionen den 6 april 2022 ett motiverat yttrande till Republiken Bulgarien och uppmanade denna medlemsstat att inom två månader från mottagandet av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet.

13 I skrivelse av den 30 maj 2022 bestred Republiken Bulgarien inte det påstådda fördragsbrottet, men erinrade om att direktiv 2019/1161 skulle införlivas fullt ut genom antagandet av de lagar och administrativa rättsakter som avses i punkt 11 ovan.

14 Eftersom kommissionen, mer än 20 månader efter utgången av fristen för införlivande av direktivet, ansåg att åtgärder för att säkerställa ett fullständigt införlivande av direktivet fortfarande inte hade vidtagits eller åtminstone inte hade anmälts till kommissionen, beslutade den att väcka förevarande talan.

15 Den 7 februari 2024 avslutades den skriftliga delen av förfarandet i förevarande mål.

16 Genom skrivelse av den 3 maj 2024 underrättade kommissionen domstolen om att Republiken Bulgariens införlivande av direktiv 2019/1161 kunde anses ha slutförts den 5 januari 2024 och att den följaktligen delvis återkallade sin talan och återkallade sitt yrkande om fastställande av löpande vite, samtidigt som den justerade sitt yrkande om att denna medlemsstat skulle föreläggas att betala ett standardbelopp, så att yrkandet avsåg föreläggande att betala ett belopp på 1593000 euro.

17 Den 13 maj 2024 yttrade sig Republiken Bulgarien över att kommissionen delvis återkallat sin talan och justerat sina yrkanden.

18 Den 11 och den 14 juni 2024 ingav Republiken Bulgarien en handling som lades till handlingarna i målet genom beslut av domstolens ordförande den 17 juni 2024, i enlighet med artikel 128.2 i domstolens rättegångsregler, som bevisning som ingetts efter det att den skriftliga delen av förfarandet hade avslutats.

19 I denna handling presenterade den medlemsstaten, för det första, resultaten av utredningar rörande vägtransportfordon som förvärvats eller använts för att tillhandahålla transporttjänster i enlighet med offentliga kontrakt och, för det andra, de uppgifter som lämnats av de upphandlande enheterna.

20 Republiken Bulgarien har inkommit med dessa ytterligare uppgifter till stöd för sina argument att yrkandet om föreläggande att betala ett standardbelopp ska ogillas och, i andra hand, att det standardbelopp som kommissionens yrkande avser ska sättas ned.

21 Kommissionen inkom med ett svar angående den nya bevisningen i skrivelse av den 14 oktober 2024.

22 Kommissionen har i sin ansökan inledningsvis erinrat om att enligt domstolens praxis, särskilt dom av den 27 oktober 2011, kommissionen/Polen ( C‑362/10, EU:C:2011:703, punkt 46), och dom av den 15 oktober 2015, kommissionen/Tyskland ( C‑137/14, EU:C:2015:683, punkt 51), ska bestämmelserna i ett direktiv genomföras med otvetydigt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt specifikt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet är uppfyllt. När det i ett direktiv uttryckligen föreskrivs att bestämmelserna för införlivande av detta direktiv ska innehålla en hänvisning till direktivet eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs, såsom i förevarande fall föreskrivs i artikel 2.1 andra stycket i direktiv 2019/1161, har kommissionen påpekat att det enligt denna rättspraxis under alla omständigheter är nödvändigt att anta en uttrycklig införlivanderättsakt. Kommissionen har i detta avseende åberopat punkt 49 i domen av den 11 juni 2015, kommissionen/Polen ( C‑29/14, EU:C:2015:379).

23 Med hänvisning till punkterna 51 och 59 i dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (artikel 260.3 FEUF – Höghastighetsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573), har kommissionen anfört att medlemsstaterna dessutom är skyldiga att ge kommissionen klara och precisa uppgifter om införlivandet av ett direktiv. De bör tydligt ange de lagar och andra författningar genom vilka de anser sig ha uppfyllt de olika skyldigheter som åligger dem enligt direktivet. Medlemsstaterna är även skyldiga att för varje bestämmelse i direktivet i fråga ange den eller de nationella åtgärder som säkerställer införlivandet av direktivet, varvid denna underrättelse i förekommande fall kan åtföljas av en jämförelsetabell.

24 I förevarande fall har kommissionen konstaterat att Republiken Bulgarien, vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att införliva direktiv 2019/1161 med sin nationella rättsordning.

25 Republiken Bulgarien har dessutom underlåtit att uppfylla sin skyldighet att omedelbart underrätta kommissionen om texten till införlivandebestämmelserna. Kommissionen har understrukit att denna medlemsstat inte har bestritt fördragsbrottet i detta avseende.

26 Republiken Bulgarien har i sitt svaromål gjort gällande att dröjsmålet med införlivandet av direktiv 2019/1161 berodde på den politiska instabiliteten i Bulgarien till följd av de ofta förekommande regeringsförändringarna och nationalförsamlingens upplösning.

27 Denna medlemsstat har understrukit att lagen om införlivande av direktivet antogs den 5 oktober 2023 och offentliggjordes i Darzhaven vestnik nr 88 av den 20 oktober 2023. Denna lag trädde i kraft och anmäldes i kommissionens Themis-system under nummer MNE (2023) 05496.

28 Av detta skäl och med hänsyn till kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida ett fördragsbrottsförfarande avseende en medlemsstat ska fullföljas, har Republiken Bulgarien yrkat att kommissionen ska återkalla sin talan i förevarande mål.

29 Republiken Bulgarien har dessutom preciserat att vissa av definitionerna i direktiv 2019/1161 fanns i den nationella lagstiftning som antogs före den 2 augusti 2021.

30 Närmare bestämt sammanfaller artikel 5.2 och 5.4 i Zakon za obshtestvenite porachki (lagen om offentlig upphandling) (DV nr 13 av den 16 februari 2016), i ändrad lydelse, med artikel 4 i direktiv 2009/33, i dess lydelse enligt direktiv 2019/1161, vad gäller definitionen av upphandlande myndigheter och upphandlande enheter, eftersom unionslagstiftaren vid fastställandet av dessa definitioner har hänvisat till direktiven 2014/24 och 2014/25.

31 Artikel 149.1 i Zakon za Dvizhenieto po patishtata (vägtrafiklagen) (DV nr 20 av den 5 mars 1999), i dess ändrade lydelse, motsvarar artikel 4 led 3 i direktiv 2009/33, i dess lydelse enligt direktiv 2019/1161, i vilken begreppet vägtransportfordon definieras genom hänvisning till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG (EUT L 151, 2018, s. 1).

32 Republiken Bulgarien har dessutom gjort gällande att det, med hänsyn till den politiska instabiliteten på nationell nivå, vilken utgör ett fall av force majeure, och de svårigheter som uppstått under lagstiftningsförfarandet på grund av covid-19-pandemin, var objektivt omöjligt för Republiken Bulgarien att genomföra direktiv 2019/1161 inom den föreskrivna fristen.

33 Kommissionen har i sin replik erinrat om att det följer av domstolens praxis, bland annat dom av den 25 januari 2017, Vilkas ( C‑640/15, EU:C:2017:39, punkt 53 och där angiven rättspraxis), och dom av den 8 juni 2023, kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift) ( C‑540/21, EU:C:2023:450, punkterna 80 och 81 och där angiven rättspraxis), att även om begreppet force majeure inte förutsätter att det föreligger en absolut omöjlighet för en medlemsstat att uppfylla de skyldigheter som följer av unionsrätten, krävs det icke desto mindre att den aktuella bristen på fullgörande beror på onormala och oförutsebara omständigheter som ligger utanför den statens kontroll och vars följder, trots iakttagandet av all vederbörlig omsorg, inte hade kunnat undvikas.

34 Kommissionen har understrukit att Republiken Bulgarien åberopade de svårigheter som uppstått under lagstiftningsförfarandet och till följd av covid-19-pandemin för första gången i sitt svaromål vid domstolen.

35 Kommissionen har inte bestritt att covid-19-pandemin är en exceptionell kris som inte kunde förutses och som ligger utanför Republiken Bulgariens kontroll.

36 Kommissionen anser emellertid att det måste finnas ett konkret samband mellan den omständighet som åberopats som force majeure och det aktuella fördragsbrottet och har erinrat om att begreppet force majeure enligt domstolens praxis, särskilt domen av den 25 januari 2017, Vilkas ( C‑640/15, EU:C:2017:39, punkt 54 och där angiven rättspraxis), inte har samma innebörd inom unionsrättens olika tillämpningsområden och att dess betydelse ska fastställas utifrån det rättsliga sammanhang inom vilket det är avsett att ha verkningar.

37 Republiken Bulgarien har inte visat att det finns ett särskilt samband mellan covid-19-pandemin och det försenade införlivandet av direktiv 2019/1161. Den medlemsstaten har varken angett hur stor del av förseningen med införlivandet som beror på pandemin eller angett skälen till att pandemin hindrade den från att slutföra införlivandet inom den föreskrivna fristen.

38 Kommissionen har, med hänvisning till domen av den 8 juni 2023, kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift) ( C‑540/21, EU:C:2023:450, punkterna 80 och 81 och där angiven rättspraxis), tillagt att argumentet om force majeure endast kan åberopas för den period som är nödvändig för att avhjälpa de uppkomna svårigheterna.

39 Fristen för införlivande av direktiv 2019/1161 började löpa sju månader innan undantagstillståndet i Republiken Bulgarien utlystes på grund av covid-19-pandemin. Såsom framgår av svaromålet inleddes det förberedande arbetet med utformningen av lagförslaget för införlivande av detta direktiv först under år 2021.

40 Samtliga medlemsstater, med undantag för Republiken Estland och Republiken Bulgarien, införlivade direktiv 2019/1161 före utgången av år 2022. Republiken Estland slutförde införlivandet av detta direktiv i april 2023.

41 Under dessa omständigheter kan covid-19-pandemin inte motivera att Republiken Bulgarien underlät att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 2 i direktiv 2019/1161, och detta under mer än två år efter utgången av fristen för införlivande.

42 Vad beträffar Republiken Bulgariens argument att politisk instabilitet hindrade den från att införliva direktiv 2019/1161 med den nationella rättsordningen inom den föreskrivna fristen, erinrar kommissionen om följande. Enligt fast praxis från domstolen och bland annat dom av den 23 november 2000, kommissionen/Frankrike ( C‑319/99, EU:C:2000:649, punkt 10), dom av den 7 december 2000, kommissionen/Italien ( C‑423/99, EU:C:2000:681, punkt 10), dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 85), och dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 77), kan en medlemsstat inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv.

43 Under alla omständigheter började den parlamentariska kris som Republiken Bulgarien har hänvisat till i april 2021, endast fyra månader före utgången av fristen för införlivande av direktiv 2019/1161.

44 Kommissionen har dessutom påpekat att även om Republiken Bulgarien har hävdat att den nationella rätten redan innehöll vissa av de definitioner som införts genom detta direktiv, har den emellertid inte inkommit med någon förklarande handling i detta avseende förrän i sitt svaromål.

45 Dessutom kan en förklarande handling som rör det faktiska genomförandet av bestämmelserna i ett direktiv genom befintliga bestämmelser i nationell rätt inte i sig göra det möjligt att anse att det har skett ett införlivande. När det i ett direktiv uttryckligen föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att åtgärder för införlivande av direktivet innehåller en hänvisning till direktivet eller åtföljs av en sådan hänvisning när de offentliggörs, krävs det nämligen att medlemsstaterna antar en uttrycklig rättsakt för införlivande av det aktuella direktivet. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till dom av den 29 oktober 2009, kommissionen/Polen ( C‑551/08, EU:C:2009:683, punkt 23), dom av den 11 juni 2015, kommissionen/Polen ( C‑29/14, EU:C:2015:379, punkt 49), dom av den 4 oktober 2018, kommissionen/Spanien ( C‑599/17, EU:C:2018:813, punkt 21), och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 31).

46 I förevarande fall föreskrivs en sådan skyldighet uttryckligen i artikel 2.1 andra stycket i direktiv 2019/1161.

47 De befintliga bestämmelserna i bulgarisk rätt kan således inte anses utgöra en uttrycklig rättsakt för införlivande av direktiv 2019/1161.

48 I sin duplik har Republiken Bulgarien, i motsats till vad kommissionen har anfört, gjort gällande att denna medlemsstat, såväl under det administrativa förfarandet som i sitt svaromål, har lämnat konkreta, objektiva och precisa uppgifter om utvecklingen av förfarandet för genomförande av bestämmelserna i direktiv 2019/1161.

49 Vad gäller covid-19-pandemin har Republiken Bulgarien gjort gällande att eftersom lagstiftningsprocessen är lång, kunde direktivet inte införlivas omedelbart efter pandemins slut.

50 Denna medlemsstat har även hänvisat till förlängda perioder under vilka det inte fanns något lagstiftande organ som var behörigt att anta de lagstiftningsakter som var nödvändiga för att införliva direktivets bestämmelser.

51 Republiken Bulgarien har tillsammans med sitt svaromål ingett en jämförelsetabell som innehåller de bestämmelser i den nationella lagstiftningen som motsvarar de olika bestämmelserna i direktiv 2019/1161.

52 I enlighet med artikel 2.1 första stycket i direktiv 2019/1161 skulle medlemsstaterna senast den 2 augusti 2021 sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv och skulle genast underrätta kommissionen om detta. Enligt artikel 2.1 andra stycket i samma direktiv ska dessa bestämmelser, när medlemsstaten antar dem, innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs.

53 I artikel 2.2 i direktiv 2019/1161 föreskrivs att medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.

54 Enligt fast praxis från domstolen ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i kommissionens motiverade yttrande och senare förändringar kan inte beaktas av domstolen (dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 15, och dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

55 Såsom framgår av handlingarna i målet hade Republiken Bulgarien vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 6 april 2022 inte antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktiv 2019/1161. Republiken Bulgarien hade följaktligen inte heller underrättat kommissionen om dessa bestämmelser.

56 Denna medlemsstat har för det första gjort gällande att den befintliga lagstiftningen redan innehöll vissa av de begrepp som definieras i direktiv 2019/1161, bland annat begreppen upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och vägtransportfordon.

57 Det ska i detta hänseende påpekas att direktiv 2019/1161 inte bara har ändrat definitionen av de tre begrepp som avses i punkt 56 ovan och som förekommer i artikel 4 i direktiv 2009/33, utan även definierat två andra begrepp, nämligen rent fordon och utsläppsfritt tungt fordon. Genom direktiv 2019/1161 ändrades dessutom andra bestämmelser i direktiv 2009/33.

58 Republiken Bulgarien har emellertid inte visat att den befintliga nationella lagstiftningen innebar att samtliga ändringar som infördes genom direktiv 2019/1161 genomförts.

59 För det andra har denna medlemsstat gjort gällande att det objektivt sett var omöjligt att säkerställa införlivandet av direktiv 2019/1161, dels på grund av den politiska instabilitet i Bulgarien som orsakades av de frekventa regeringsförändringarna och av nationalförsamlingens upplösning, dels på grund av covid-19-pandemin, vilken orsakade förseningar i lagstiftningsarbetet. Enligt samma medlemsstat utgjorde dessa båda omständigheter fall av force majeure.

60 Republiken Bulgarien kan inte vinna framgång med sitt argument beträffande den politiska instabiliteten. En medlemsstat kan nämligen enligt fast praxis från domstolen inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten, såsom att inte införliva ett direktiv inom den föreskrivna fristen (dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter - Straffrättsliga området), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 19 och där angiven rättspraxis, och dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 33).

61 Vad vidare beträffar Republiken Bulgariens argument beträffande covid-19-pandemin, räcker det att erinra om att begreppet force majeure visserligen inte förutsätter en absolut omöjlighet att fullgöra de skyldigheter som följer av unionsrätten, men det kräver åtminstone att det aktuella fördragsbrottet beror på onormala och oförutsebara omständigheter, som den som åberopar force majeure inte kan kontrollera och vars följder, trots iakttagande av all vederbörlig omsorg, inte hade kunnat undvikas. Force majeure kan inte heller åberopas för en längre period än den som varit nödvändig för att övervinna dessa svårigheter (dom av den 8 juni 2023, kommissionen/Slovakien (Rätt att säga upp avtal utan uppsägningsavgift), C‑540/21, EU:C:2023:450, punkt 81, och dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 36).

62 Även om en hälsokris av sådan omfattning som covid-19-pandemin är en onormal och oförutsebar händelse som Republiken Bulgarien inte kan kontrollera, ankom det icke desto mindre på denna medlemsstat att agera med den omsorg som krävdes genom att i god tid informera kommissionen om de svårigheter som uppstått, åtminstone före utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet av den 6 april 2022 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 36). Såsom framgår av punkterna 5–8 i dupliken, och som kommissionen bekräftade i sin skrivelse av den 3 maj 2024, i vilken den delvis återkallade sina yrkanden, genomförde Republiken Bulgarien direktiv 2019/1161 på ett fullständigt sätt först den 5 januari 2024.

63 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2.1 i direktiv 2019/1161 genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och följaktligen genom att inte underrätta kommissionen om dessa åtgärder.

64 Kommissionen anser att det aktuella fördragsbrottet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF och att 2023 års meddelande är tillämpligt i förevarande mål.

65 Kommissionen har erinrat om att enligt punkt 2 i detta meddelande ska de ekonomiska sanktioner som åläggs med stöd av artikel 260 FEUF grunda sig på tre kriterier, nämligen överträdelsens svårighetsgrad, dess varaktighet och behovet av att säkerställa att den ekonomiska sanktionen avskräcker från nya överträdelser.

66 Vad för det första beträffar överträdelsens svårighetsgrad har kommissionen gjort gällande att den, när det gäller talan som väcks enligt artikel 260.3 FEUF, systematiskt tillämpar en koefficient för svårighetsgrad på 10 vid fullständig underlåtenhet att anmäla införlivandeåtgärder. Kommissionen anser att i enlighet med punkt 3.2.2 i 2023 års meddelande är alla direktiv i en union som bygger på respekten för rättsstatsprincipen att betrakta som lika viktiga och ska införlivas fullständigt av medlemsstaterna inom angivna tidsfrister.

67 Kommissionen har tillagt att domstolen har preciserat att medlemsstatens skyldighet att underrätta om införlivandeåtgärder innebär en skyldighet att lämna tillräckligt klara och precisa uppgifter om de nationella bestämmelser genom vilka motsvarande bestämmelser i ett direktiv införlivas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (artikel 260.3 FEUF – Höghastighetsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkterna 51 och 59). Om medlemsstaten åsidosätter den skyldigheten kan den således åläggas sanktioner i enlighet med artikel 260.3 FEUF.

68 Kommissionen har därför föreslagit att en koefficient för svårighetsgrad på 10 på en skala från 1 till 20 ska tillämpas i förevarande fall. Kommissionen har preciserat att koefficienten 10 är särskilt måttlig vid underlåtenhet att införliva direktivet och vid en total underlåtenhet att underrätta om införlivandeåtgärder. En horisontell tillämpning av en koefficient för svårighetsgrad på 10 i samtliga fall av underlåtenhet att införliva och underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder skulle säkerställa rättssäkerheten och förutsebarheten i kommissionens handlande samt likabehandling av medlemsstaterna.

69 Kommissionen erinrar om att skyldigheten att vidta nationella åtgärder för att säkerställa ett fullständigt införlivande av ett direktiv och skyldigheten att underrätta kommissionen om dessa åtgärder utgör väsentliga skyldigheter för medlemsstaterna för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan och att en underlåtenhet att uppfylla dessa skyldigheter följaktligen otvivelaktigt ska anses vara allvarlig. Kommissionen har härvidlag hänvisat till domstolens dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området) ( C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

70 Vad för det andra gäller överträdelsens varaktighet har kommissionen anfört att denna, vad gäller beräkningen av standardbeloppet, motsvarar det antal dagar som överträdelsen fortgår. Denna tidsperiod beräknas i enlighet med punkt 4.2.1 i 2023 års meddelande och motsvarar det antal dagar som förflutit mellan dagen efter utgången av fristen för införlivande av direktivet i fråga och den dag då överträdelsen upphörde. I förevarande fall har kommissionen preciserat att den period som ska beaktas är perioden mellan den 3 augusti 2021, då fristen för införlivande av direktiv 2019/1161 löpte ut den 2 augusti 2021, och den 4 januari 2024, eftersom direktiv 2019/1161 fullständigt införlivades med bulgarisk rätt den 5 januari 2024. Det motsvarar en period på 885 dagar.

71 Vad, för det tredje, gäller sanktionsåtgärdens avskräckande verkan, med beaktande av den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, uttrycks detta genom den n-faktor som fastställts för varje medlemsstat i punkt 3 i bilaga I till 2023 års meddelande. Beräkningsmetoden, som reviderades genom det meddelandet, bygger nu huvudsakligen på medlemsstaternas BNP och, i andra hand, på deras folkmängd. Enligt nämnda punkt 3 är Republiken Bulgariens n-faktor 0,18.

72 Kommissionen har föreslagit att standardbeloppet ska fastställas genom att det dagliga belopp som fastställts i enlighet med punkterna 4.2 och 4.2.2 i 2023 års meddelande, vilket motsvarar 1800 euro per dag (1000 x 10 x 0,18), multipliceras med det antal dagar som överträdelsen pågått (885 dagar). Det yrkade standardbeloppet uppgår således till 1593000 euro, vilket under alla omständigheter är högre än det lägsta standardbelopp som i punkt 5 i bilaga I till detta meddelande för Republiken Bulgariens del har fastställts till 504000 euro.

73 Republiken Bulgarien har yrkat att domstolen i första hand ska ogilla kommissionens yrkande om föreläggande att betala ett standardbelopp eller, i andra hand, sätta ned det yrkade standardbeloppet.

74 Vad gäller standardbeloppets storlek har Republiken Bulgarien gjort gällande att de svårigheter som denna medlemsstat ställdes inför, vilka avses i punkt 32 ovan, ska beaktas vid fastställandet av koefficienten för det påstådda fördragsbrottets svårhetsgrad.

75 Denna medlemsstat har tillagt att även om den befintliga bulgariska lagstiftningen inte uttryckligen hänvisar till direktiv 2019/1161, hindrar detta inte enskilda från att göra gällande de rättigheter som följer av denna lagstiftning, vilken motsvarar kraven i detta direktiv.

76 Den sistnämnda omständigheten bör även beaktas vid prövningen av det påstådda fördragsbrottets svårighetsgrad och bör, för det fall domstolen inte ogillar kommissionens yrkande enligt artikel 260.3 FEUF i dess helhet, leda till att standardbeloppet fastställs till lägsta möjliga nivå.

77 Kommissionen har i sin replik, i likhet med vad den har anfört inom ramen för prövningen av fördragsbrottet enligt artikel 258 FEUF, gjort gällande att Republiken Bulgarien inte med framgång kan åberopa ett argument avseende force majeure för att undandra sig sin betalningsskyldighet.

78 Kommissionen har erinrat om att ett föreläggande att betala ett standardbelopp grundar sig på bedömningen av de konsekvenser som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter har för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång period. Till stöd härför har den hänvisat till domen av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 76).

79 Republiken Bulgarien har i sin duplik hävdat att kommissionen, genom att systematiskt tillämpa en koefficient på 10 på alla överträdelser som är jämförbara med överträdelsen i förevarande mål, inte har individualiserat sanktionen i förhållande till den begångna överträdelsen.

80 Med hänsyn till förhållandena i denna medlemsstat är tillämpningen av denna koefficient överdriven förevarande fall.

81 Republiken Bulgarien har gjort gällande att avsaknaden av individualisering från kommissionens sida inte gör det möjligt att uppnå den eftersträvade avskräckande verkan och kan leda till att kvaliteten på införlivandet försämras, med hänsyn till att medlemsstaterna skulle uppmuntras att, oavsett omständigheterna, införliva direktiven inom den föreskrivna fristen.

82 Nämnda avsaknad av individualisering skulle dessutom strida mot proportionalitetsprincipen och skyldigheten till lojalt samarbete.

83 Republiken Bulgarien har i sitt svar angående att kommissionen delvis återkallat sin talan, gjort gällande att domstolen, i punkterna 78 och 79 i domen av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet) ( C‑147/23, EU:C:2024:346), slagit fast att kommissionen inte med framgång kan åberopa principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen, såsom den stadfästs i artikel 4.2 FEU, för att motivera en automatisk tillämpning av en enda koefficient för svårighetsgrad när ett direktiv inte har införlivats fullständigt och de åtgärder som är nödvändiga för att införliva direktivet följaktligen inte har anmälts till kommissionen. Följderna för enskilda och allmänna intressen av att de skyldigheter som åligger medlemsstaterna inte fullgörs kan nämligen variera inte bara från en medlemsstat till en annan, utan även beroende på det normativa innehållet i det direktiv som inte har införlivats. Kommissionen kan följaktligen inte undgå sin skyldighet att i varje medlemsstat och för varje enskilt fall bedöma konsekvenserna av den konstaterade överträdelsen för enskilda och allmänna intressen genom att begränsa sig till att automatiskt tillämpa en koefficient för svårighetsgrad vid fastställandet av de ekonomiska sanktionerna, och därvid beakta eventuella förmildrande eller försvårande omständigheter.

84 I förevarande fall beaktade kommissionen, vid fastställandet av koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad, varken arten av de sociala förhållanden som berördes av underlåtenheten att införliva direktivet, eller flera andra förmildrande omständigheter som Republiken Bulgarien åberopade under det skriftliga förfarandet.

85 Det ska erinras om att det i artikel 260.3 första stycket FEUF föreskrivs att kommissionen, om den för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 FEUF därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, och om den anser det lämpligt, får ange det standardbelopp eller löpande vite som denna stat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna. I artikel 260.3 andra stycket FEUF föreskrivs att domstolen, om den fastställer underlåtenheten, kan ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller löpande vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett. Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.

86 Eftersom det, såsom framgår av punkt 63 ovan, är utrett att Republiken Bulgarien, vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet av den 6 april 2022, inte hade antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/1161 med den nationella rättsordningen och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om detta, omfattas det sålunda fastställda fördragsbrottet av tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF.

87 Domstolen erinrar om att det enligt fast rättspraxis framgår att det i varje mål ankommer på domstolen att – med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att pröva och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande effekt som anses nödvändig – besluta om lämpliga ekonomiska sanktioner, bland annat för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 62 och där angiven rättspraxis.

88 Samtliga rättsliga och faktiska omständigheter kring det fastställda fördragsbrottet – det vill säga den totala avsaknaden av underrättelse till kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva detta direktiv vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 6 april 2022 och även vid tidpunkten för ingivandet av förevarande talan – utgör en indikation på att ett effektivt förebyggande av en framtida upprepning av liknande överträdelser av unionsrätten kräver vidtagande av en avskräckande åtgärd såsom påförande av ett standardbelopp (se, analogt, dom av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om personuppgifter – Straffrättsliga området), C‑658/19, EU:C:2021:138, punkt 70, och dom av den 29 februari 2024, kommissionen/Irland (Audiovisuella medietjänster), C‑679/22, EU:C:2024:178, punkt 73).

89 Det ankommer på domstolen, vid beräkningen av det standardbelopp som en medlemsstat kan åläggas att betala enligt artikel 260.3 FEUF, att inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning fastställa beloppet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till den begångna överträdelsen. Bland de i detta avseende relevanta faktorerna ingår det fastställda fördragsbrottets svårighetsgrad, den tid som fördragsbrottet pågått samt medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

90 Vad inledningsvis gäller den begångna överträdelsens svårighetsgrad, kan denna inte fastställas genom en automatisk tillämpning av en koefficient för svårighetsgrad (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkterna 79–88).

91 Vid prövningen av den begångna överträdelsens svårighetsgrad i förevarande mål, ska det erinras om att skyldigheten att vidta åtgärder för att säkerställa ett fullständigt införlivande av ett direktiv och skyldigheten att underrätta kommissionen om dem, utgör en väsentlig skyldighet för medlemsstaterna för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan, och det står klart att en underlåtenhet att uppfylla denna skyldighet följaktligen utgör en allvarlig överträdelse (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 72 och där angiven rättspraxis).

92 I förevarande fall ska det understrykas att direktiv 2019/1161, såsom anges i skälen 2, 5, 8, 12 och 33 i direktivet, är ett viktigt instrument i unionsrätten, eftersom det syftar till att främja en omställning till utsläppssnål mobilitet genom att stimulera efterfrågan på rena fordon med målet att dels minska fordons koldioxidutsläpp och luft- och bullerföroreningar och samtidigt till att främja utfasning av fossila bränslen i transportsektorn, dels förbättra luftkvaliteten i städer och andra förorenade områden och samtidigt bidra till konkurrenskraft och tillväxt för unionsindustrin på de växande globala marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria fordon.

93 Underlåtenheten att införliva bestämmelserna i detta direktiv undergräver med nödvändighet iakttagandet av unionsrätten och dess enhetliga och effektiva tillämpning.

94 Såsom det har erinrats om i punkt 56 ovan har Republiken Bulgarien i sitt svaromål visserligen gjort gällande att vissa av de begrepp som definieras i direktiv 2019/1161 redan fanns i den tidigare nationella lagstiftningen, bland annat begreppen upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och vägtransportfordon i detta direktiv.

95 Såsom har påpekats i punkt 57 i förevarande dom har direktivet emellertid inte bara ändrat definitionerna av dessa tre begrepp i artikel 4 i direktiv 2009/33 i dess lydelse enligt direktiv 2019/1161, utan även definierat två andra begrepp, nämligen rent fordon och utsläppsfritt tungt fordon. De två sistnämnda begreppen är emellertid av grundläggande betydelse med hänsyn till de mål med direktiv 2019/1161 som det erinrats om i punkt 92 ovan.

96 Genom att anta direktiv 2019/1161 ändrade unionslagstiftaren dessutom andra bestämmelser i direktiv 2009/33.

97 Såsom har påpekats i punkt 58 ovan har Republiken Bulgarien inte visat att den befintliga nationella lagstiftningen säkerställer genomförandet av samtliga ändringar som införts genom direktiv 2019/1161.

98 Underlåtenheten att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att fullständigt införliva nämnda direktiv är således särskilt allvarlig.

99 Vad vidare gäller överträdelsens varaktighet är det utrett att Republiken Bulgarien vid utgången av den frist för införlivande som föreskrivs i artikel 2 i direktiv 2019/1161, det vill säga den 2 augusti 2021, inte hade antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva detta direktiv och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om dessa bestämmelser.

100 Såsom framgår av handlingarna i målet införlivade Republiken Bulgarien direktiv 2019/1161 på ett fullständigt sätt den 5 januari 2024, och det aktuella fördragsbrottet varade följaktligen i 885 dagar.

101 Vad slutligen gäller fastställandet av Republiken Bulgariens betalningsförmåga ska man, enligt domstolens praxis, vid metoden för beräkning av n-faktorn inte beakta storleken på befolkningen i denna medlemsstat i den utsträckning som kommissionen gjort i enlighet med 2023 års meddelande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkterna 84–86 och 102).

102 Däremot ska Republiken Bulgariens BNP anses utgöra den avgörande faktorn. I detta avseende ska hänsyn även tas till den senaste utvecklingen av medlemsstatens BNP vid tidpunkten för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna (dom av den 13 juni 2024, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑123/22, EU:C:2024:493, punkt 131).

103 Mot bakgrund av dessa överväganden och med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har enligt artikel 260.3 FEUF, i vilken det föreskrivs att det standardbelopp som domstolen ålägger den berörda medlemsstaten att betala inte får vara högre än det belopp som kommissionen har angett, finner domstolen att det krävs att ett standardbelopp på 1593000 euro åläggs för att på ett effektivt sätt förhindra upprepning i framtiden av överträdelser som motsvarar överträdelsen av artikel 2 i direktiv 2019/1161 och som påverkar unionsrättens fulla verkan.

104 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom medlemsstaten har tappat målet, ska den förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.