Domstolens dom (tredje avdelningen) den 12 september 2024

I mål C‑557/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged, Ungern) genom beslut av den 6 september 2023, som inkom till domstolen samma dag, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på tredje avdelningen, samt domarna N. Piçarra, N. Jääskinen (referent) och M. Gavalec, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: SPAR Magyarország Kft., genom G. Báthory, V. Łuszcz och L. Wallacher, ügyvédek, Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, R. Kissné Berta och K. Szíjjártó, samtliga i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom J. Möller och N. Scheffel, båda egenskap av ombud, Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och M. Kopetzki, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Konstantinidis och Zs. Teleki, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Ungersk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021 (EUT L 435, 2021, s. 262) (nedan kallad förordning nr 1308/2013).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan SPAR Magyarország Kft. och Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (Förvaltningsmyndigheten i provinsen Bács-Kiskun, Ungern) (nedan kallad den nationella myndigheten). Målet rör myndighetens beslut att påföra Spar Magyarország böter med hänvisning till konsumentskyddet.

3 I skälen 172, 185 och 189 i förordning nr 1308/2013 anges följande:

4 I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:

5 Kapitel I i avdelning II som omfattas av del II i förordningen innehåller ett avsnitt 1 med rubriken Handelsnormer, vilket omfattar artiklarna 73–91 i förordningen.

6 I artikel 73 i förordning nr 1308/2013 föreskrivs följande:

7 I artikel 74 i förordningen föreskrivs följande:

8 I artikel 75 i förordningen föreskrivs följande:

9 I artikel 83.5 i förordningen föreskrivs följande:

10 I artikel 90a.3 i förordning nr 1308/2013 föreskrivs följande:

11 Artikel 219 i förordningen har rubriken Åtgärder mot störningar på marknaden. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

12 Artikel 221 i förordningen har rubriken Åtgärder för att lösa specifika problem. I punkterna 1 och 2 i den artikeln föreskrivs följande:

13 6/2022 (I. 14.) Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet (regeringsdekret 6/2022 (I. 14.) om införande av tillfälliga undantag i nödsituationer vid tillämpningen av 1990 års lag nr LXXXVII om prissättning) av den 14 januari 2022 (Magyar Közlöny 2022/5.) (nedan kallat det omtvistade regeringsdekretet) trädde i kraft den 1 februari 2022 för en inledande period på tre månader. På grund av successiva förlängningar fortsatte det att gälla till och med den 31 juli 2023. Det har för övrigt ändrats två gånger med verkan från den 10 november 2022 respektive den 12 januari 2023.

14 Bestämmelserna i det omtvistade regeringsdekretet, vilka är tillämpliga i det nationella målet, återges i punkterna 15–20 i förevarande dom och motsvarar de bestämmelser som var gällande mellan den 12 januari 2023 och den 31 juli 2023.

15 I 1 § det omtvistade regeringsdekretet föreskrivs följande:

16 I 1/A § det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:

17 I 2 § det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:

18 I 2/A § det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:

19 I 3 § punkterna 1–4 det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:

20 I bilaga 1 till det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:

21 I bilaga 2 till det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:

22 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den ungerska regeringen i början av år 2022 antog det omtvistade regeringsdekretet för att motverka de negativa effekterna av bristerna på marknaden i samband med den nödsituation som uppkom med anledning av covid-19-pandemin. Enligt nämnda dekret salufördes vissa av jordbrukets basprodukter, vilka anges i bilaga 1 till dekretet, nämligen vissa typer av socker, vetemjöl, solrosolja, gris- och fjäderfäkött samt mjölk, till reglerade priser. Enligt det omtvistade regeringsdekretet kunde bruttopriset på dessa produkter som tillämpades av de distributörer som sålde dagligvaror inte vara högre än det bruttopris som tillämpades den 15 oktober 2021. Om distributörerna saluförde samma produkter vid denna tidpunkt var de dessutom skyldiga att saluföra dem i en daglig kvantitet som minst motsvarade den genomsnittliga dagliga kvantitet som erbjöds till försäljning motsvarande veckodag år 2021.

23 På grund av kriget i Ukraina ändrade den ungerska regeringen det omtvistade regeringsdekretet på så sätt att den referenskvantitet som skulle beaktas från och med den 10 november 2022 inte längre var den dagliga genomsnittliga kvantiteten som erbjöds till försäljning år 2021, utan den dagliga genomsnittliga kvantitet som den berörda distributören hade i lager motsvarande veckodag under det året.

24 Från och med detta datum utvidgade den ungerska regeringen även tillämpningen av de reglerade priserna till att omfatta två andra produkter, nämligen ägg och potatis. De distributörer som sålde dessa produkter var skyldiga att saluföra dem i kvantiteter som motsvarade de genomsnittliga dagliga kvantiteter som de hade i lager motsvarande veckodag år 2022, och priset på dessa produkter fick inte vara högre än det pris som tillämpades den 30 september 2022. Det omtvistade regeringsdekretet var gällande fram till den 31 juli 2023. Det ändrades en sista gång med verkan från och med den 12 januari 2023.

25 Efter en kontroll som den nationella myndigheten genomförde den 1 februari 2023 i en av Spar Magyarországs försäljningslokaler i Ungern, konstaterade myndigheten med avseende på fem av de jordbruksprodukter som avses i det omtvistade regeringsdekretet att de genomsnittliga dagliga kvantiteter som erbjöds till försäljning var lägre än de genomsnittliga dagliga kvantiteter som fanns i lager motsvarande veckodag under år 2021 eller år 2022. Genom beslut av den 9 maj 2023 konstaterade nämnda myndighet en överträdelse av bestämmelserna i det omtvistade regeringsdekretet och påförde Spar Magyarország böter med hänvisning till konsumentskyddet. Vid fastställandet av bötesbeloppet beaktade den nationella myndigheten bland annat att den skada som överträdelsen orsakat var irreparabel, det stora antal konsumenter som berördes av överträdelsen med hänsyn till var den aktuella försäljningslokalen var belägen, överträdelsens varaktighet, att överträdelsen begåtts vid upprepade tillfällen och hur vanligt förekommande överträdelsen hade varit, hur allvarlig överträdelsen var med hänsyn till Spar Magyarországs betydelse och de rättsliga skyldigheter som påstods ha åsidosatts, men även distributörens samarbetsvilja.

26 Spar Magyarország överklagade den nationella myndighetens beslut till den hänskjutande domstolen och bestred beslutets rättsliga grund och det bötesbelopp som det hade påförts. Spar Magyarország gjorde till stöd för sitt överklagande gällande att det omtvistade regeringsdekretet, enligt dess tolkning, inte hade till syfte att införa en allmän leveransskyldighet, eftersom syftet i slutändan var att distributörerna till fullo skulle tillgodose konsumenternas efterfrågan. Även om Spar Magyarország inte erbjöd de kvantiteter som föreskrivs i det omtvistade regeringsdekretet till försäljning gjorde bolaget emellertid gällande att det alltid hade tillgodosett all efterfrågan från konsumenterna och att det den dag då kontrollen utfördes hade ett utgående lager för var och en av de berörda produkterna. Spar Magyarország ansåg således att det inte hade gjort sig skyldig till någon överträdelse.

27 Den nationella myndigheten yrkade att överklagandet skulle ogillas. Nämnda myndighet betonade att en överträdelse har begåtts när handlaren inte uppfyller sin skyldighet att erbjuda de kvantiteter som föreskrivs i det omtvistade regeringsdekretet till försäljning. Det finns i detta avseende ett strikt ansvar, vilket Kúria (Högsta domstolen, Ungern) har bekräftat. Den domstolen fann bland annat att de ifrågavarande bestämmelserna, i syfte att motverka de skadliga effekterna av bristerna på marknaden och att stärka konsumentskyddet såsom ett mål av allmänintresse, medför ett strikt ansvar. Distributören är således skyldig att garantera kvantiteterna av de varor som anges i regeringsdekretet till reglerade priser.

28 Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida det omtvistade regeringsdekretet, i vilket det föreskrivs en skyldighet att – vid äventyr av böter – erbjuda en viss kvantitet jordbruksprodukter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1308/2013 till försäljning till ett reglerat detaljhandelspris, är förenligt med unionsrätten, eftersom en sådan lagstiftning strider mot principen om att sättandet av försäljningspriserna för jordbruksprodukter ska vara fritt och baserat på fri konkurrens samt mot proportionalitetsprincipen.

29 Mot denna bakgrund beslutade Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged, Ungern) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

30 Domstolen ska inledningsvis pröva de argument som framförts i den österrikiska regeringens och kommissionens skriftliga yttranden, enligt vilka de bestämmelser som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, nämligen artikel 83.5 och artikel 90a.3 i förordning nr 1308/2013, inte är tillämpliga på de flesta av de produkter som omfattas av det omtvistade regeringsdekretet eller på de krav som uppställs i det regeringsdekretet.

31 Enligt artikel 83.5 i förordning nr 1308/2013 får medlemsstaterna anta eller behålla ytterligare nationella bestämmelser om produkter som omfattas av unionens handelsnormer, om sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten, särskilt principen om fri rörlighet för varor. I artikel 90a.3 i förordningen föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att utföra kontroller med avseende på de handelsnormer som omfattar dessa produkter och att ålägga sanktioner om produkterna inte uppfyller dessa normer. Eftersom dessa båda bestämmelser ingår i avsnitt 1 i kapitel I som återfinns i avdelning II i del II i förordningen, vilket rör handelsnormer, är de endast tillämpliga när det är fråga om sådana normer som avser det som räknas upp i artikel 75.3 i den förordningen.

32 Fastställandet av ett högsta pris för vissa produkter och skyldigheten att erbjuda en viss kvantitet av dessa produkter till försäljning omfattas emellertid inte av de specifika faktorer som avses i artikel 75.3 i förordning nr 1308/2013 eller av de särskilda hänsynstaganden som avses i punkt 5 i den artikeln. Det framgår vidare av punkt 1 i den artikeln att av de åtta produkter som avses i det omtvistade regeringsdekretet kan endast ägg och fjäderfäkött omfattas av en handelsnorm. Varken kommissionens förordning (EG) nr 589/2008 av den 23 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller handelsnormerna för ägg (EUT L 163, 2008, s. 6) eller kommissionens förordning (EG) nr 543/2008 av den 16 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller handelsnormerna för fjäderfäkött (EUT L 157, 2008, s. 46) innehåller emellertid handelsnormer avseende dels fastställande av ett högsta pris, dels distributörernas skyldighet att erbjuda en viss kvantitet av dessa två produkter till försäljning. Det finns således inte någon omständighet som gör det möjligt att dra slutsatsen att det beträffande dessa två produkter finns en handelsnorm som motiverar att de bestämmelser som avses i punkt 30 ovan tillämpas.

33 Domstolen finner således att de bestämmelser som avses i den hänskjutande domstolens frågor inte i sig är relevanta för bedömningen av huruvida det omtvistade regeringsdekretet är förenligt med förordning nr 1308/2013. Med hänsyn till att EU-domstolen har till uppgift att tolka samtliga bestämmelser i unionsrätten som behövs för att de nationella domstolarna ska kunna avgöra de mål som är anhängiga vid dem, även om dessa bestämmelser inte är uttryckligen angivna i de frågor som dessa domstolar har hänskjutit (dom av den 22 februari 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, punkt 39 och där angiven rättspraxis), hindrar ett sådant konstaterande emellertid inte att det prövas huruvida dekretet är förenligt med unionsrätten och, i synnerhet, med bestämmelserna i förordningen, eftersom dekretet avser produkter som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

34 Under dessa omständigheter ska frågorna, vilka ska prövas tillsammans, förstås på så sätt att deras syfte är att få klarhet i huruvida förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som, på grund av en nödsituation, dels ålägger en distributör att erbjuda jordbruksprodukter som omfattas av förordningens tillämpningsområde till försäljning till ett reglerat pris och i en kvantitet som motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som fanns i distributörens lager under ett referensår, dels föreskriver en skyldighet att påföra böter vid åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i den nationella åtgärden.

35 Det ska i detta hänseende erinras om att medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som enligt artikel 4.2 d FEUF omfattas av delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna, har en befogenhet att lagstifta som gör det möjligt för dem att, såsom framgår av artikel 2.2 FEUF, utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet (dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

36 Det framgår vidare av fast praxis att när det finns en förordning om gemensam organisation av marknaden inom ett visst område är medlemsstaterna emellertid skyldiga att avhålla sig från att vidta alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Även bestämmelser som hindrar att den gemensamma organisationen av marknaden fungerar väl är oförenliga med en sådan organisation, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den gemensamma organisationen av marknaden (dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

37 I avsaknad av en prisregleringsmekanism utgör det fria fastställandet av försäljningspriser i fri konkurrens en komponent i förordning nr 1308/2013 och är ett uttryck för principen om fri rörlighet för varor under effektiva konkurrensvillkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

38 Inrättandet av en gemensam organisation av marknaden hindrar emellertid inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler vilka eftersträvar ett annat mål av allmänintresse än de mål som den gemensamma organisationen av marknaden omfattar, även om reglerna kan ha en inverkan på den inre marknadens funktion på det berörda området, förutsatt att dessa regler är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

39 För det första framgår det såväl av den hänskjutande domstolens konstateranden som av Spar Magyarországs, den österrikiska regeringens och kommissionens skriftliga yttranden att det omtvistade regeringsdekretet inskränker den fria konkurrensen, vilken, såsom det erinrats om i punkt 37 ovan, utgör en del av förordning nr 1308/2013. Skyldigheten att erbjuda jordbruksprodukter till reglerade priser och i vissa kvantiteter till försäljning hindrar nämligen distributörerna från att fritt fastställa sina försäljningspriser och de kvantiteter som de önskar sälja baserat på ekonomiska överväganden som grundar sig på fri konkurrens.

40 För det andra ska det omtvistade regeringsdekretet, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 38 ovan, motiveras av ett annat mål av allmänintresse än de som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden.

41 I förevarande fall hade regeringsdekretet enligt den ungerska regeringen ett dubbelt syfte, nämligen att bekämpa inflationen och skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser.

42 Det ska i detta hänseende visserligen påpekas att kommissionen enligt artiklarna 219 och 221 i förordning nr 1308/2013 på vissa villkor har befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att hantera dels hot om marknadsstörningar orsakade av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter, inbegripet i nödsituationer, dels specifika problem i nödsituationer. Dessa bestämmelser kan emellertid, med hänsyn till de specifika situationer som de reglerar, inte ges en så vid tolkning att förordning nr 1308/2013 i sin helhet ska anses omfatta de mål av allmänintresse som eftersträvas med det omtvistade regeringsdekretet, nämligen att bekämpa inflationen och skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser.

43 En medlemsstat kan under dessa omständigheter åberopa målet att bekämpa inflationen eller skydda missgynnade konsumenter för att motivera sådana åtgärder som de som anges i det omtvistade regeringsdekretet, vilka undergräver det system för att fastställa priser under effektiva konkurrensvillkor som ligger till grund för förordning nr 1308/2013.

44 Åtgärder för fastställande av ett högsta pris samt skyldigheten att erbjuda en viss kvantitet av produkter till försäljning, såsom de som föreskrivs i det omtvistade regeringsdekretet, måste dock uppfylla de villkor i fråga om proportionalitet som följer av domstolens praxis, det vill säga att de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Proportionalitetsbedömningen måste i detta avseende göras med beaktande av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken och behovet av en väl fungerade gemensam organisation av marknaden. Detta innebär att det krävs en avvägning mellan dessa mål och de mål som eftersträvas med det omtvistade regeringsdekretet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 28).

45 Vad vidare gäller frågan huruvida den aktuella åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas ska det påpekas att enligt fast rättspraxis är den nationella lagstiftningen ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet endast om den verkligen svarar mot önskan att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt (dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 37).

46 I förevarande fall konstaterar domstolen att det omtvistade regeringsdekretet, även om det antas att det är ägnat att skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser och att bekämpa inflationen, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, analogt, dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

47 Såsom den tyska regeringen och kommissionen har gjort gällande i sina skriftliga yttranden går ingreppet i distributörernas fria tillträde till marknaden under effektiva konkurrensvillkor – det vill säga det fria tillträde som garanteras genom förordning nr 1308/2013 – och följaktligen de störningar i hela distributionskedjan som orsakas av de reglerade priser som distributörerna är skyldiga att tillämpa och av att de är skyldiga att erbjuda de erforderliga kvantiteterna av de berörda produkterna till försäljning, nämligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med förordningen.

48 Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som, på grund av en nödsituation, dels ålägger en distributör att erbjuda jordbruksprodukter som omfattas av förordningens tillämpningsområde till försäljning till ett reglerat pris och i en kvantitet som motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som fanns i distributörens lager under ett referensår, dels föreskriver en skyldighet att påföra böter vid åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i den nationella åtgärden.

49 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: ungerska.