Domstolens dom (första avdelningen) den 3 juli 2025

I mål C‑605/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Blagoevgrad (Förvaltningsdomstolen i Blagoevgrad, Bulgarien) genom beslut av den 21 september 2023, som inkom till domstolen den 4 oktober 2023, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz (referent), tillika tillförordnad ordförande på första avdelningen, samt domarna A. Kumin, I. Ziemele och S. Gervasoni, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Bulgariens regering, genom T. Mitova och T. Tsingileva, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Carlin och D. Drambozova, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 13 februari 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Stadgan

Mervärdesskattedirektivet

Bulgarisk rätt

Lagen om mervärdesskatt

Förvaltningsprocesslagen

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning

Prövning i sak

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) jämförd med artikel 273 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 2006, s. 1) (nedan kallat mervärdesskattedirektivet).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan det bulgariska bolaget Ati-19 EOOD och Nachalnik na otdel Operativni deynosti – grad Sofia v Glavna direktsia Fiskalen kontrol pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite (chef för avdelningen Operativ verksamhet, staden Sofia, generaldirektoratet för skattekontroll vid den nationella skattemyndigheten, Bulgarien) (nedan kallad skattemyndigheten), angående försegling av en affärslokal som drivs av det bolaget.

3 I artikel 47 i stadgan föreskrivs följande:

4 Enligt artikel 2.1 a i mervärdesskattedirektivet ska leverans av varor mot ersättning som görs inom en medlemsstats territorium av en beskattningsbar person när denne agerar i denna egenskap vara föremål för mervärdesskatt.

5 I artikel 273 i detta direktiv föreskrivs följande:

6 I artikel 118.1 i Zakon za danak varhu dobavenata stoynost (mervärdesskattelagen) av den 21 juli 2006 (DV nr 63, av den 4 augusti 2006), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad mervärdesskattelagen), föreskrivs följande:

7 I artikel 185.1 och 185.2 i mervärdesskattelagen föreskrivs följande:

8 I artikel 186 i mervärdesskattelagen, i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, anges följande:

9 I artikel 187.1 och 187 4 i samma lag föreskrivs följande:

10 I artikel 188 i mervärdesskattelagen anges följande:

11 I artikel 193 i mervärdesskattelagen föreskrivs följande:

12 I artikel 6.5 i förvaltningsprocesslagen föreskrivs följande:

13 I artikel 21.1 i förvaltningsprocesslagen föreskrivs följande:

14 I artikel 60 i förvaltningsprocesslagen föreskrivs följande:

15 Enligt artikel 128.1 led 1 i förvaltningsprocesslagen är förvaltningsdomstolar behöriga att pröva mål som bland annat avser ändring eller upphävande av förvaltningsbeslut.

16 I artikel 166 i förvaltningsprocesslagen, med rubriken Uppskov med verkställigheten av förvaltningsbeslutet, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

17 Ati-19 är ett enmansbolag med begränsat ansvar.

18 Den 3 augusti 2023 genomförde inspektörer från den nationella skattemyndigheten en kontroll i en affärslokal som förvaltades av Ati-19, nämligen en snabbmatsrestaurang i Blagoevgrad (Bulgarien). Vid denna kontroll köpte inspektörerna, innan de gav sig till känna, varor (mat och dryck) till ett sammanlagt belopp av 14,80 BGN (cirka 8 euro), vilket betalades kontant. Betalningen mottogs av en anställd vid Ati-19, men inga kassakvitton för skatteändamål med avseende på denna försäljning utfärdades.

19 Efter att inspektörerna hade gett sig till känna som sådana, genomförde de en kontroll av överensstämmelsen mellan den dagliga omsättning för försäljningen som hade registrerats den dagen och de likvida medel som återfanns i restaurangens kassa. Det konstaterades att den registrerade omsättningen uppgick till ett sammanlagt belopp av 327,80 BGN (cirka 167 euro), medan de likvida medel som fanns i kassan uppgick till 573,55 BGN (cirka 293 euro).

20 På grundval av dessa konstateranden fastställdes att Ati-19 gjort sig skyldigt till en administrativ överträdelse med tillämpning av nationell lagstiftning.

21 Den 29 augusti 2023 påförde skattemyndigheten följaktligen bolaget en sanktionsavgift på 1000 BGN (cirka 500 euro).

22 Den 30 augusti 2023 utfärdade skattemyndigheten ett föreläggande med stöd av den nationella lagstiftningen, om vidtagande av den förvaltningsrättsliga tvångsåtgärden att den affärslokal där den administrativa överträdelsen hade begåtts skulle vara förseglad under fjorton dagar. I ett tillägg till föreläggandet förordnades om interimistisk verkställighet av denna åtgärd från och med den 21 september 2023.

23 Föreläggandet delgavs Ati-19 den 6 september 2023.

24 Den 14 september 2023 överklagade bolaget dels föreläggandet avseende den förvaltningsrättsliga tvångsåtgärden, dels beslutet om interimistisk verkställighet av denna åtgärd till Administrativen sad Blagoevgrad (Förvaltningsdomstolen i Blagoevgrad, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen.

25 Den 18 september 2023 avvisade den hänskjutande domstolen överklagandet i den del det avsåg beslutet om interimistisk verkställighet av den förvaltningsrättsliga tvångsåtgärden med motiveringen att den frist på tre dagar som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen för att inge ett sådant överklagande hade överskridits.

26 Följande dag, det vill säga den 19 september 2023, ingav Ati-19, inom ramen för samma förfarande, en ansökan om uppskov med den interimistiska verkställigheten av den förvaltningsrättsliga tvångsåtgärden enligt förvaltningsprocesslagen.

27 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida detta rättsmedel utgör ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 47 första stycket i stadgan.

28 Den hänskjutande domstolen har nämligen angett att de faktiska omständigheter som innebär att det föreligger en sådan överträdelse som avses i artikel 118.1 i mervärdesskattelagen, inom ramen för detta förfarande, ska anses fastställda i protokollet över resultatet av den kontroll som utförts av den nationella skattemyndigheten i den aktuella affärslokalen och i den rättsakt i vilken den administrativa överträdelsen konstaterades.

29 Den hänskjutande domstolen har vidare preciserat att den domstolsprövning som görs inom ramen för ett överklagande enligt artikel 166.2 och 166.3 i förvaltningsprocesslagen inte omfattar villkoren för att meddela ett föreläggande att försegla en affärslokal enligt artikel 186.1 a i mervärdesskattelagen. Den domstol vid vilken målet är anhängigt genomför således inte någon utredning med avseende på de omständigheter som legat till grund för ett sådant föreläggande. Den hänskjutande domstolen har inte heller gjort någon bedömning av huruvida det är sannolikt att överklagandet av föreläggandet i sig är välgrundat med hänsyn till de grunder som avses i artikel 146 i förvaltningsprocesslagen. Inom ramen för det överklagande som avses i artikel 166.2 och 166.3 i denna lag kan klaganden endast grunda sig på allvarlig skada eller skada som är svår att avhjälpa till följd av den interimistiska verkställigheten av det förvaltningsbeslut som fattats avseende honom.

30 Villkoren för att anta beslutet om interimistisk verkställighet som avses i artikel 188.1 i mervärdesskattelagen kan inte heller omprövas. Efter utgången av den frist för att överklaga ett sådant beslut som föreskrivs i artikel 60.5 i förvaltningsprocesslagen med yrkande om ogiltigförklaring, ska detta beslut anses ha antagits med iakttagande av lagen.

31 Även om den domstol som har att pröva överklagandet kan ompröva den bedömning som gjorts av den förvaltningsmyndighet som meddelat detta beslut, av huruvida villkoren i artikel 60.1 i denna lag är uppfyllda, är omfattningen av skyddet mot ett beslut som antagits med stöd av sistnämnda bestämmelse begränsad till en bedömning av huruvida det föreligger en allvarlig skada eller skada som är svår att avhjälpa för den som beslutet avser, vilket motsvarar omfattningen av den domstolsprövning som utförs inom ramen för förfarandet för uppskov med den interimistiska verkställigheten enligt artikel 166.2 i nämnda lag.

32 Det förfarande som föreskrivs i artikel 166.2 och 166.3 i förvaltningsprocesslagen gör det under alla omständigheter inte möjligt för den domstol som har att pröva överklagandet att kontrollera huruvida den interimistiska verkställigheten av föreläggandet syftar till att försvara ett viktigt intresse för staten. I detta sammanhang är det inte uteslutet att en interimistisk verkställighet av ett föreläggande som det har beslutats om med stöd av artikel 186.1 led 1 a i mervärdesskattelagen får rättsverkningar innan själva föreläggandet upphävs.

33 Mot bakgrund av det ovan anförda hyser den hänskjutande domstolen, som för övrigt har påpekat att en sådan försegling som den som är aktuell i det nationella målet är av straffrättslig karaktär, tvivel om huruvida det är möjligt att en kontroll som är begränsad till en prövning av huruvida det föreligger en allvarlig skada eller skada som är svår att avhjälpa säkerställer effektiviteten hos de medel som finns till skydd mot interimistisk verkställighet, i den mening som avses i såväl artikel 47 första stycket i stadgan som artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950.

34 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Blagoevgrad (Förvaltningsdomstolen i Blagoevgrad) att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till EU-domstolen:

35 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 47 första stycket i stadgan ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som, med stöd av den möjlighet som föreskrivs i artikel 273 första stycket i mervärdesskattedirektivet, begränsar omfattningen av den domstolsprövning som utförs i samband med en ansökan om uppskov med verkställigheten av en förvaltningsrättslig tvångsåtgärd av straffrättslig karaktär till att endast avse allvarlig skada eller skada som är svår att avhjälpa som en sådan interimistisk verkställighet skulle orsaka.

36 Den bulgariska regeringen har gjort gällande att frågan inte kan tas upp till prövning. Den har gjort gällande att frågan är hypotetisk, dels eftersom beslutet om interimistisk verkställighet i förevarande fall inte existerar, då mottagningsbeviset för föreläggandet om försegling endast styrker dagen för delgivningen av föreläggandet, dels eftersom förfarandet för att få till stånd uppskov med verkställigheten saknar föremål, då det inte har verkställts någon försegling.

37 Förvisso följer det i detta avseende av såväl lydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF att förfarandet för förhandsavgörande förutsätter att en tvist verkligen föreligger vid de nationella domstolarna. Det begärda förhandsavgörandet ska vara nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna döma i saken i det mål som är anhängigt vid den. En begäran om förhandsavgörande är nämligen inte till för att möjliggöra rådgivande yttranden i generella eller hypotetiska frågor, utan för att tillgodose ett behov som är knutet till det faktiska avgörandet av ett mål (dom av den 21 april 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, punkt 11, och dom av den 27 februari 2025, Adjak, C‑277/24, EU:C:2025:130, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

38 Det ankommer emellertid uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet har anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma relevansen av den fråga som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när den fråga som ställts avser tolkningen eller giltigheten av en unionsbestämmelse. Av detta följer att en fråga om tolkningen eller giltigheten av unionsrätten presumeras vara relevant. En sådan fråga från en nationell domstol kan bara avvisas om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller om frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 27 februari 2025, Adjak, C‑277/24, EU:C:2025:130, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

39 I förevarande fall är den bulgariska regeringens argument att den ställda frågan är hypotetisk inte övertygande. Enligt de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen har det datum som fastställts för verkställighet av föreläggandet om försegling fastställts oberoende av om föreläggandet vunnit laga kraft, vilket innebär att verkställigheten av föreläggandet är av interimistisk karaktär mot bakgrund av den bulgariska lagstiftningen. Vidare förefaller underlåtenheten att genomföra den interimistiska verkställigheten höra samman med den ansökan om uppskov med den interimistiska verkställigheten som ingetts till den hänskjutande domstolen och gör det möjligt för EU-domstolen att ge den ett användbart svar.

40 Mot bakgrund av dessa överväganden finner domstolen att den ställda frågan inte är hypotetisk och således kan tas upp till prövning.

41 Det ska inledningsvis erinras om att det följer av fast rättspraxis att förvaltningsrättsliga tvångsåtgärder som vidtas av de nationella skattemyndigheterna på mervärdesskatteområdet, såsom att försegla en affärslokal i vilken överträdelser av mervärdesskattelagen har konstaterats, utgör ett genomförande av artiklarna 2 och 273 i mervärdesskattedirektivet och följaktligen av unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punkt 34).

42 Trots att det är frivilligt att vidta åtgärder med stöd av nämnda artikel 273, ska det dessutom erinras om att de nationella myndigheterna, för att effektivt fullgöra en skyldighet som följer av unionsrätten, kan vara skyldiga att förordna om omedelbar verkställighet av denna skyldighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1990, kommissionen/Tyskland, C‑217/88, EU:C:1990:290, punkt 25).

43 Härav följer att såväl åläggande som omedelbar verkställighet, även om den är interimistisk, av en förvaltningsrättslig tvångsåtgärd, såsom att försegla en affärslokal, måste vara förenlig med den grundläggande rättighet som garanteras i artikel 47 första stycket i stadgan.

44 Det följer av domstolens fasta praxis att en nationell domstol, som har att avgöra ett mål där unionsrätten är tillämplig, måste kunna bevilja interimistiska åtgärder för att säkerställa den fulla verkan av det kommande domstolsavgörandet avseende förekomsten och räckvidden av rättigheter som åberopats med stöd av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 297 och där angiven rättspraxis).

45 Vad för det första gäller de rättigheter som kan åberopas i en sådan situation som den i det nationella målet, ska det erinras om att de åtgärder som vidtas med stöd av artikel 273 i mervärdesskattedirektivet inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som anges i denna artikel och inte får äventyra mervärdesskattens neutralitet eller kränka de grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan, bland annat näringsfriheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, punkterna 24 och 34).

46 Vad för det andra gäller den ändamålsenliga verkan av det kommande domstolsavgörandet konstaterar domstolen att ett effektivt iakttagande av unionsrätten visserligen, i enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 42 ovan, kan kräva att en åtgärd som vidtagits med tillämpning av unionsrätten verkställs omedelbart, om än interimistiskt.

47 Icke desto mindre ska interimistiska åtgärder som syftar till att ge uppskov med en påstått rättsstridig skyldighet beviljas när de är nödvändiga för att säkerställa det skydd som unionsrätten ger (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2023, Getin Noble Bank (Uppskov med verkställigheten av ett låneavtal) C‑287/22, EU:C:2023:491, punkt 55).

48 För att bedöma huruvida det är nödvändigt att omedelbart verkställa en förvaltningsrättslig tvångsåtgärd, såsom den som är aktuell i det nationella målet, ska det inte bara göras en konkret avvägning mellan de allmänna och privata intressen som talar för respektive emot verkställigheten, utan även en åtminstone summarisk prövning av den aktuella åtgärdens lagenlighet.

49 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 87 i sitt förslag till avgörande är det interimistiska domstolsskydd som föreskrivs i artikel 47 i stadgan inte effektivt, om det inte finns någon möjlighet för den domstol vid vilken målet har anhängiggjorts att bedöma lagenligheten av den förvaltningsrättsliga tvångsåtgärd som ska verkställas, eftersom ansökan om uppskov kan avslås även om den avser uppskov med verkställigheten av en åtgärd som är uppenbart rättsstridig.

50 Vad gäller frågan huruvida den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet uppfyller kraven i artikel 47 i stadgan, framgår det av fast rättspraxis att principen att nationell rätt ska tolkas i överensstämmelse med unionsrätten innebär att de nationella domstolarna, med iakttagande av bland annat förbudet mot att nationell rätt tolkas contra legem, ska göra allt som ligger inom deras behörighet, med hänsyn till den nationella rätten i sin helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, för att säkerställa att den aktuella unionsbestämmelsen ges full verkan och för att uppnå ett resultat som överensstämmer med det syfte som eftersträvas med denna bestämmelse (dom av den 5 oktober 2004, Pfeiffer m.fl., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkterna 118 och 119, och dom av den 15 oktober 2024, KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

51 Kravet på att den nationella rätten ska tolkas i överensstämmelse med unionsrätten innefattar även en skyldighet för de nationella domstolarna att i förekommande fall ändra fast rättspraxis, om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med de mål som eftersträvas i unionsrätten. En nationell domstol kan därför inte slå fast att den inte kan tolka en nationell bestämmelse i överensstämmelse med unionsrätten enbart av den anledningen att den bestämmelsen i fast rättspraxis har tolkats på ett sätt som inte är förenligt med unionsrätten (dom av den 19 april 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punkterna 33 och 34, och dom av den 15 oktober 2024, KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

52 Det följer av principen om unionsrättens företräde att en nationell domstol som inom ramen för sin behörighet har att tillämpa unionsrätten är skyldig, i egenskap av en medlemsstats organ att underlåta att tillämpa varje nationell bestämmelse som strider mot en unionsbestämmelse som har direkt effekt i det aktuella målet, för det fall det är omöjligt för den att göra en tolkning av den nationella lagstiftningen som överensstämmer med unionsrättens krav (dom av den 12 december 2024, Getin Holding m.fl., C‑118/23, EU:C:2024:1013, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

53 Bestämmelserna i artikel 47 i stadgan ska anses ha direkt effekt (dom av den 17 april 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, och dom av den 12 december 2024, Getin Holding m.fl., C‑118/23, EU:C:2024:1013, punkt 77).

54 I förevarande fall ankommer det således på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av den nationella rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, kontrollera huruvida det system för interimistiskt domstolsskydd som föreskrivs i nationell rätt, såsom den bulgariska regeringen har hävdat, ger en möjlighet att få till stånd en rättslig och faktisk prövning av beslut om interimistisk verkställighet av en förvaltningsrättslig tvångsåtgärd som vidtagits med stöd av artikel 273 i mervärdesskattedirektivet, såsom förseglingen av en affärslokal.

55 Om en sådan tolkning visar sig vara omöjlig, ska den nationella domstolen underlåta att tillämpa de bestämmelser i nationell processrätt som hindrar den från att bedöma huruvida den ansökan om uppskov med den interimistiska verkställigheten av en sådan åtgärd som den har att pröva är rättsligt och faktiskt motiverad av argument som vid första anblicken kan visa att den aktuella åtgärden är rättsstridig.

56 Artikel 47 första stycket i stadgan ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som, med stöd av den möjlighet som föreskrivs i artikel 273 första stycket i mervärdesskattedirektivet, begränsar omfattningen av den domstolsprövning som utförs i samband med en ansökan om uppskov med den interimistiska verkställigheten av en förvaltningsrättslig tvångsåtgärd av straffrättslig karaktär till att endast avse allvarlig skada eller skada som är svår att avhjälpa som en sådan interimistisk verkställighet skulle orsaka, genom att utesluta varje möjlighet för den domstol som har att pröva denna ansökan att bedöma huruvida den är rättsligt och faktiskt motiverad av argument som vid ett första påseende kan visa att den aktuella åtgärden är rättsstridig.

57 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.