Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) den 12 november 2025
I mål T‑534/23,
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning), vid överläggningen sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (referent), T. Perišin och H. Cassagnabère, justitiesekreterare: V. Di Bucci,
efter den skriftliga delen av förfarandet, bland annat åtgärden för processledning av den 18 november 2024 och kommissionens svar som ingavs till tribunalens kansli den 9 december 2024,
med beaktande av att ingen av parterna inom fristen på tre veckor räknat från delgivningen av underrättelsen om att den skriftliga delen av förfarandet avslutats hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling, och av att tribunalen således, med tillämpning av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler har beslutat att avgöra målet på handlingarna.
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Den första grundens första del: Bristande motivering
Den första grundens andra och tredje delar: Åsidosättande av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen och av artiklarna 2.1 c och g och 10 i Århusförordningen
Frågan om vilken slags befogenheter rådet utövade när den antog förordning 2022/2577
– Den rättsliga grunden för förordning 2022/2577
– Innehållet i förordning 2022/2577
Slutsats
Den första grundens fjärde del: Åsidosättande av artikel 289.1–289.3 FEUF och rättssäkerhetsprincipen
Rättegångskostnader
1 Sökandena, Föreningen Svenskt Landskapsskydd och de övriga juridiska personer vars namn anges i bilagan, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av det beslut som meddelades av Europeiska unionens råd den 13 juni 2023 (nedan kallat det angripna beslutet), genom vilket deras begäran om intern omprövning av rådets förordning (EU) 2022/2577 av den 22 december 2022 om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi (EUT L 335, 2022, s. 36) – som de ingav den 22 februari 2023 med stöd av artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på unionens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13, och rättelse i EUT L 65, 2023, s. 59), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2021, s. 1) (nedan kallad Århusförordningen) – i första hand avvisades eftersom den inte kunde tas upp till prövning och i andra hand avslogs på grund av att den var ogrundad.
2 Sökandena är ideella miljöskyddsorganisationer.
3 Till följd av Ryska federationens aggressionskrig mot Ukraina inträffade under år 2022 ett plötsligt och betydande avbrott i gasflödet från Ryssland, vilket visade på det brådskande behovet av att frigöra sig från de ryska leveranserna och garantera försörjningstryggheten i Europeiska unionen.
4 I detta sammanhang uppmanade Europeiska rådet, i sina slutsatser av den 20–21 oktober 2022, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen att snarast lägga fram konkreta beslut, och att särskilt påskynda och förenkla tillståndsförfarandena för att främja utvecklingen av förnybar energi och nät, bland annat genom nödåtgärder med stöd av artikel 122 FEUF. Den 9 november 2022 antog kommissionen förslag COM(2022) 591 final till rådets förordning om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi, vilken innehöll tillfälliga, proportionella och extraordinära åtgärder avsedda att komplettera de initiativ som syftade till att hantera krisen på energimarknaderna och den befintliga unionslagstiftningen på området. Den 24 november 2022 nådde rådet en principöverenskommelse om ett utkast till text. Den 22 december 2022 antog rådet, med stöd av artikel 122.1 FEUF, förordning 2022/2577.
5 Såsom framgår av skälen 3, 4 och 6 i förordning 2022/2577 ansåg rådet att det, för att på kort sikt öka takten i utbyggnaden av förnybar energi i unionen, var nödvändigt att påskynda vissa tillståndsförfaranden som avsåg specifik teknik inom området för förnybar energi, bland annat genom att införa undantag från vissa bedömningsskyldigheter som fastställs i unionens miljölagstiftning.
6 Den 22 februari 2023 ingav sökandena en begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577 till rådet i enlighet med artikel 10.1 i Århusförordningen.
7 Genom det angripna beslutet, som delgavs sökandena den 13 juni 2023, avvisade rådet begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577, och avslog den i andra hand såsom ogrundad.
8 Rådet angav i huvudsak att förordning 2022/2577, som antagits med stöd av artikel 122.1 FEUF, införde riktade och tillfälliga undantag från akter som antagits i enlighet med ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande i den mening som avses i artikel 289.1 och 289.2 FEUF, och således inte kunde omfattas av definitionen av förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen. Rådet underströk i detta avseende att förordning 2022/2577, på grund av sitt innehåll och sina verkningar, inte kunde betraktas som en lagstiftningsakt i den mening som avses i EUF-fördraget, det vill säga en akt som antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande i enlighet med artikel 289.1 och 289.2 FEUF, men att den emellertid utgjorde en lagstiftningsakt med avseende på konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT L 124, 2005, s. 4) (nedan kallad Århuskonventionen). I andra hand avslog rådet även begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577 med motiveringen att den saknade grund.
9 Sökandena yrkar att tribunalen ska
10 Rådet har yrkat att tribunalen ska
11 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
12 Sökandena har åberopat fem grunder till stöd för sin talan. Sökandena har, genom sin första grund, gjort gällande att rådet gjorde sig skyldigt till felaktig rättstillämpning när det avvisade begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577. Genom den andra grunden har de gjort gällande att rådet tillämpade artikel 10.2 i Århusförordningen på ett felaktigt sätt när det i det angripna beslutet avvisade deras begäran om intern omprövning med motiveringen att förordning 2022/2577 inte utgjorde en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen. Som tredje grund har de gjort gällande att förordning 2022/2577 är rättsstridig. Genom den fjärde grunden har sökandena gjort gällande att det angripna beslutet grundar sig på en uppenbart oriktig bedömning. Som femte grund har de gjort gällande att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
13 Vid en genomgång av sökandenas inlagor är det möjligt att identifiera fyra delgrunder till stöd för den första grunden. Den första delgrunden avser i huvudsak bristande motivering, den andra åsidosättande av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen och artikel 2.1 g i Århusförordningen, den tredje åsidosättande av artiklarna 2.1 c och g och 10.1 i Århusförordningen och den fjärde åsidosättande av artikel 289.1–289.3 FEUF och rättssäkerhetsprincipen.
14 Tribunalen anser att det är lämpligt att först pröva den första grundens första del, därefter den andra och den tredje delen av denna grund tillsammans och slutligen den fjärde delen av samma grund.
15 Till stöd för den första grundens första del, avseende bristande begriplighet, har sökandena i själva verket gjort gällande att det angripna beslutet är otillräckligt motiverat.
16 Sökandena har i detta sammanhang gjort gällande att rådets argumentation i det angripna beslutet, att förordning 2022/2577 varken utgör en lagstiftningsakt i den mening som avses i EUF-fördraget eller en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen, är motsägelsefull. Enligt sökandena utesluter de två kategorierna av rättsakter varandra. De har dessutom påpekat att rådet i nämnda beslut inte konkret har definierat vilken typ av rättsakt som förordning 2022/2577 skulle kunna motsvara enligt EUF-fördraget, Århuskonventionen och Århusförordningen, vilket strider mot rättssäkerhetsprincipen.
17 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandenas argument.
18 Tribunalen erinrar om att den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF enligt fast rättspraxis ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt och personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i nämnda bestämmelse inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 80 och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 maj 2018, Malta/kommissionen, T‑653/16, EU:T:2018:241, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
19 Det kan emellertid konstateras att motivering saknas även när det aktuella beslutet innehåller vissa uppgifter som motivering. En motsägelsefull eller obegriplig motivering ska således likställas med att motivering saknas. Detsamma gäller när uppgifterna i motiveringen till det aktuella beslutet är så kortfattade att de inte på något sätt gör det möjligt för den som beslutet är riktat till att förstå hur upphovsmannen resonerat när denne antog beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
20 Det framgår dessutom även av artikel 10.2 i Århusförordningen att den skriftliga ståndpunkt som intas av den unionsinstitution eller det unionsorgan som tagit emot en begäran om intern omprövning av en av dess rättsakter ska vara motiverad. Denna motivering ska göra det möjligt för sökanden att förstå den behöriga institutionens eller det behöriga organets resonemang (dom av den 27 januari 2021, ClientEarth/EIB, T‑9/19, EU:T:2021:42, punkt 87).
21 Det framgår av det angripna beslutet att rådet i förevarande fall avvisade begäran om intern omprövning med motiveringen att förordning 2022/2577 inte utgjorde en akt som kunde bli föremål för en intern omprövning, det vill säga en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen. Rådet har i detta hänseende påpekat att förordning 2022/2577 inte är en lagstiftningsakt i den mening som avses i fördragen, men dock inte heller en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen. Rådet har understrukit att förordning 2022/2577, på grund av dess innehåll och verkningar, är nära knuten till lagstiftningsakter, vilka inte omfattas av Århusförordningens tillämpningsområde. Rådet har vidare konstaterat att förordning 2022/2577 innehåller åtgärder som kan innebära att det görs undantag från andra rättsakter, inbegripet andra lagstiftningsakter.
22 De skäl som angavs i den angripna rättsakten var mot denna bakgrund tillräckliga för att sökandena skulle kunna förstå varför rådet avvisade sökandenas begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577 och för att de skulle kunna bestrida att dessa skäl var välgrundade. Dessa skäl är dessutom tillräckliga för att tribunalen ska kunna utföra sin prövning. Motiveringen i det angripna beslutet är således varken motsägelsefull eller obegriplig och det framgår klart och tydligt hur beslutets upphovsman har resonerat.
23 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
24 Det ska inledningsvis, vad gäller den andra delgrunden, konstateras att sökandena i själva verket har gjort gällande felaktig rättstillämpning, nämligen ett åsidosättande av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen och ett åsidosättande av artikel 2.1 g i Århusförordningen. Vidare har sökandena, inom ramen för den tredje delgrunden, gjort gällande ett åsidosättande av artiklarna 2.1 c och g och 10.1 i Århusförordningen.
25 Sökandena har i huvudsak gjort gällande att rådet, i det angripna beslutet, gjorde en felaktig rättslig tillämpning av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen och artiklarna 2.1 c och g och 10.1 i Århusförordningen, när det avslog deras begäran om intern omprövning med motiveringen att förordning 2022/2577 inte utgjorde en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen.
26 Sökandena har i detta hänseende understrukit att Århusförordningen är tillämplig på unionsinstitutioner och unionsorgan, vilka i artikel 2.1 c definieras som alla offentliga institutioner, organ, kontor eller byråer … utom när den eller det handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. I artikel 2 led 2 i Århuskonventionen ges dessutom begreppet myndighet en vid definition, samtidigt som det anges att denna definition inte omfattar organ eller institutioner när de handlar i egenskap av … lagstiftande myndighet.
27 Sökandena har dessutom påpekat att den förvaltningsåtgärd som kan bli föremål för en begäran om omprövning enligt artikel 10.1 i Århusförordningen definieras i artikel 2.1 g i samma förordning som en icke-lagstiftningsakt som antas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan ….
28 Eftersom förordning 2022/2577 inte antogs av rådet i enlighet med något av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i artikel 289.1 och 289.2 FEUF och således inte genom ett utövande av lagstiftningsbefogenheter, utgör den – enligt sökandena – en förvaltningsåtgärd som kan bli föremål för det förfarande för intern omprövning som föreskrivs i artikel 10.1 i Århusförordningen och artikel 9.3 i Århuskonventionen, i vilken det föreskrivs att allmänheten har rätt att få handlingar av myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
29 Sökandena har vidare, vad gäller rådets påstående i det angripna beslutet – att ändringen av definitionen av begreppet förvaltningsåtgärd genom förordning 2021/1767 syftade till att utvidga det materiella tillämpningsområdet för de rättsakter som kan bli föremål för omprövningsförfarandet till att även omfatta rättsakter med allmän giltighet, utan att för den skull inbegripa de rättsakter som enligt Århuskonventionen skulle kvalificeras som lagstiftningsakter – gjort gällande att detta påstående motsägs av bestämmelserna i nämnda förordning. Begreppet förvaltningsåtgärd definieras nämligen numera genom förordning 2021/1767 som en icke-lagstiftningsakt som antas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan. Dessutom hänvisas det i skäl 8 i nämnda förordning till behovet av att utöka den materiella räckvidden för förfarandet för intern omprövning till att omfatta icke-lagstiftningsakter med allmän räckvidd.
30 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandenas argument.
31 Tribunalen ska pröva huruvida rådet felaktigt avvisade begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577 med motiveringen att den inte avsåg en akt som kunde bli föremål för en intern omprövning enligt artikel 10.1 i Århusförordningen, det vill säga en förvaltningsåtgärd så som den definieras i artikel 2.1 g i Århusförordningen.
32 För att kunna bedöma huruvida det finns fog för den första grunden måste således begreppet förvaltningsåtgärd i den mening som avses i och vid tillämpningen av Århusförordningen tolkas.
33 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Även förarbetena till en unionsbestämmelse kan ge relevanta upplysningar om tolkningen av den (se dom av den 29 juli 2024, Asociaţia Crescătorilor de Vaci Bălţată Românească Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
34 Vad gäller den bokstavliga tolkningen följer det av ordalydelsen av artikel 2.1 g i Århusförordningen att en förvaltningsåtgärd i Århusförordningen definieras som en icke-lagstiftningsakt som antas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan och som har rättsverkan utanför institutionen eller organet i fråga samt innehåller bestämmelser som kan strida mot miljörätten ….
35 Tribunalen konstaterar dels att unionslagstiftaren i artikel 2.1 g i Århusförordningen endast har definierat begreppet förvaltningsåtgärd som en icke-lagstiftningsakt, dels att unionslagstiftaren har definierat detta begrepp som en motsats till begreppet lagstiftningsakt, utan att för den skull hänvisa till kategorin akter som antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande i den mening som avses i artikel 289.1 och 289.2 FEUF.
36 Vad gäller den kontextuella tolkningen framgår det av skälen 7 och 11 i Århusförordningen att unionslagstiftaren avsåg att undanta unionsinstitutioner och unionsorgan som handlar i egenskap av lagstiftande myndighet från Århuskonventionens tillämpningsområde.
37 I artikel 1 i Århusförordningen föreskrivs att förordningen ska tillämpas på unionens institutioner och organ. Artikel 2.1 c i samma förordning innehåller en definition av begreppet unionsinstitution eller unionsorgan som undantar unionens institutioner och organ när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Det följer således av artikel 1 jämförd med artikel 2.1 c i Århusförordningen att förordningen inte är tillämplig på unionens institutioner och organ när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.
38 I artikel 10 i Århusförordningen föreskrivs dessutom regler för en begäran om intern omprövning av förvaltningsåtgärder.
39 Det ska konstateras att begreppet icke-lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen och begreppet akter som antas av unionens institutioner eller organ när [de] handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet i artikel 2.1 c i förordningen är beroende av varandra. Tillämpningsområdet för artikel 10 i denna förordning kan nämligen inte gå utöver tillämpningsområdet för själva förordningen, såsom det definieras särskilt i artiklarna 1 och 2.1 c och g i förordningen.
40 Eftersom Århusförordningen, enligt dess artikel 2.1 c inte är tillämplig på unionens institutioner och organ när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet, kan rättsakter som antas i detta sammanhang inte anses utgöra förvaltningsåtgärder i den mening som avses i Århusförordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen, C‑784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkt 81).
41 Det ska vidare påpekas att unionslagstiftaren, vid antagandet av förordning 2021/1767, visserligen ville utvidga tillämpningsområdet för det interna omprövningsförfarandet i syfte att anpassa unionsrätten till bestämmelserna i Århuskonventionen, men lagstiftaren avsåg dock inte att ändra den omständigheten att lagstiftningsakter var undantagna från tillämpningsområdet för detta särskilda prövningsförfarande. Detta framgår bland annat av skäl 8 i förordningen, där det anges att det är nödvändigt att utöka räckvidden för artikel 10 i Århusförordningen endast för icke-lagstiftningsakter med allmän räckvidd.
42 I skäl 8 i förordning 2021/1767 hänvisas det till behovet av att utvidga det materiella tillämpningsområdet för rättsakter som är föremål för förfarandet för intern omprövning till att även omfatta icke-lagstiftningsakter med allmän räckvidd. Det hänvisas emellertid i detta skäl inte till de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i artikel 289.1 och 289.2 FEUF för att fastställa vilka lagstiftningsakter som är undantagna från Århusförordningens tillämpningsområde.
43 Det ska slutligen påpekas att domstolen, med avseende på artikel 2.1 f i Århusförordningen, i vilken begreppet miljörätt definieras, har slagit fast att den omständigheten att det i denna artikel i vissa språkversioner hänvisas till lagstiftningen eller varje bestämmelse i lagstiftningen inte innebär att begreppet miljörätt, vid tillämpningen av denna förordning, är begränsat till lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth, C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 85).
44 Det framgår således av den rättspraxis som nämns i punkt 43 ovan att domstolen inte har tolkat uttrycket lagstiftning i artikel 2.1 f i Århusförordningen i den precisa och formella betydelse som följer av artikel 289 FEUF.
45 Även om det är riktigt att en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 289 FEUF inte utgör en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i och vid tillämpningen av Århusförordningen, framgår det under dessa omständigheter inte av den kontextuella tolkning som utvecklats i punkterna 36–44 ovan att begreppet lagstiftande myndighet i artikel 2.1 c i samma förordning helt sammanfaller med den kategori av lagstiftningsakter som definieras i artikel 289 FEUF.
46 Vad gäller den teleologiska tolkningen, erinrar tribunalen om att unionsbestämmelser, enligt fast rättspraxis, så långt det är möjligt ska tolkas mot bakgrund av folkrätten, i synnerhet när dessa bestämmelser syftar just till att genomföra ett internationellt avtal som unionen har ingått och som utgör en del av unionens rättsordning och är bindande för unionens institutioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 januari 2015, Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth, C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
47 Det framgår i detta hänseende av artikel 3.5 FEU att unionen ska bidra till strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt.
48 Århusförordningen har således till syfte att, vad gäller unionens institutioner, genomföra artikel 9.3 i Århuskonventionen (se dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth, C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
49 Även om artikel 9.3 i Århuskonventionen inte kan åberopas för att bedöma lagenligheten av artikel 10.1 i Århusförordningen, utgör detta inte hinder för att bestämmelserna i denna förordning, i enlighet med den rättspraxis som nämns i punkt 46 ovan, i möjligaste mån tolkas mot bakgrund av Århuskonventionen (se dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth, C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
50 En sådan tolkning utgör nämligen ett väsentligt medel för att säkerställa att unionsrättens bestämmelser förblir förenliga med bestämmelserna i konventionen i enlighet med den avsikt som unionslagstiftaren uttryckt i skäl 3 i Århusförordningen (dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth, C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 69).
51 I detta hänseende framgår det av artikel 9.3 i Århuskonventionen, som avser tillgång till rättslig prövning, att varje part ska se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
52 Begreppet handling som kan bli föremål för prövning definieras emellertid inte i artikel 9.3 i Århuskonventionen.
53 Den vid första anblicken mycket omfattande räckvidden av artikel 9.3 i Århuskonventionen måste dock nyanseras. Det materiella tillämpningsområdet för denna bestämmelse avgränsas nämligen av artikel 2 led 2 i nämnda konvention, av vilken det framgår att konventionen inte är tillämplig på rättsakter av lagstiftningskaraktär. I enlighet med nämnda bestämmelse omfattar begreppet myndighet, vars handlingar som strider mot miljörätten kan bestridas, inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2023, EIB och kommissionen/ClientEarth, C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punkt 70).
54 Århuskonventionen preciserar emellertid inte under vilka omständigheter organ eller institutioner handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.
55 Av detta följer att Århuskonventionens upphovsmän, med hänsyn till artikel 2 led 2 sista meningen i konventionen, uttryckligen har undantagit handlingar från organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet från tillämpningsområdet för artikel 9.3 i konventionen, utan att närmare definiera vad som ska förstås med uttrycket lagstiftande myndighet och i synnerhet utan att överlåta åt parterna i konventionen att definiera detta begrepp genom att hänvisa till nationell rätt.
56 Det ska i detta hänseende påpekas att en bokstavstolkning av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen inte gör det möjligt att anse att definitionen av begreppet lagstiftande myndighet omfattas av de fördragsslutande parternas utrymme för skönsmässig bedömning. Begreppet lagstiftning, i betydelsen av ett folkrättsligt instrument, ska nämligen vid tolkningen behålla sin självständiga karaktär i förhållande till de avtalsslutande parternas nationella rätt. Tolkningen av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen får således inte grundas uteslutande på en av konventionsparternas rättsordning (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i de förenade målen rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P och C‑405/12 P, EU:C:2014:309, punkt 30).
57 Denna tolkning stöds av meddelandena från Århuskonventionens efterlevnadskommitté (nedan kallad Århuskommittén), som inrättats för att kontrollera huruvida parterna i konventionen uppfyller de skyldigheter som följer av konventionen. Även om dessa meddelanden saknar normativt värde, ingår de bland de element som kan tjäna som vägledning vid tolkningen av konventionen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 mars 2024, Roheline Kogukond m.fl., C‑234/22, EU:C:2024:211, punkt 39).
58 Det ska i detta hänseende påpekas att Århuskommittén har motsatt sig en tolkning av artikel 2 led 2 i Århuskonventionen som enbart grundar sig på hänvisningar till en av konventionsparternas rättsordning. I sitt meddelande ACCC/C/2008/32 slog nämnda kommitté således fast att det, för att avgöra huruvida ett beslut, en handling eller en underlåtenhet har antagits av en myndighet i egenskap av lagstiftande myndighet med avseende på artikel 2 led 2 i konventionen, inte är avgörande hur detta eller denna benämns i en konventionsparts nationella rätt.
59 I sina meddelanden ACCC/C/2011/61 och ACCC/C/2014/120 påpekade Århuskommittén dessutom att det, även om det i Århuskonventionen inte preciseras under vilka omständigheter en institution eller ett organ har handlat i egenskap av lagstiftande myndighet, är uppenbart att konventionen undantar en institution eller ett organ endast när den eller det har handlat i denna särskilda egenskap. Ett nationellt parlament i en fördragsslutande part kan således, även om det utgör ett demokratiskt valt organ, betraktas som en myndighet i den mening som avses i Århuskonventionen när det inte agerar i egenskap av lagstiftare, exempelvis när det godkänner en verksamhet eller ett projekt.
60 Domstolen har även haft möjlighet att uttala sig om begreppet organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet i samband med tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26), mot bakgrund av Århuskonventionen. I detta hänseende har domstolen slagit fast att begreppet organ eller institutioner när de handlar i egenskap av … lagstiftande myndighet ska ges en funktionell tolkning. Enligt den tolkningen kan ministerier som enligt nationell rätt är ansvariga för att förbereda lagförslag, att lägga fram dessa för den lagstiftande församlingen och att delta i lagstiftningsförfarandet, bland annat genom att avge yttranden, anses omfattas av denna definition (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 49).
61 Dessa överväganden leder således till att utgå från ett funktionellt synsätt vid tolkningen av begreppet lagstiftande myndighet. Det ska i detta hänseende påpekas att det funktionella synsättet inte enbart avser det berörda organets karaktär, det vill säga huruvida denna institution eller detta organ traditionellt utövar lagstiftningsbefogenheter, utan de funktioner som rent faktiskt utövas av institutionen eller organet i fråga. Även om det organisatoriska kriteriet utgör ett indicium för att det är fråga om en lagstiftningsakt i den mening som avses i Århusförordningen, är det således inte ensamt avgörande. Det ska nämligen även tas hänsyn till ett kriterium avseende själva innehållet i den rättsakt som antagits av nämnda institution eller organ. Detta synsätt är desto mer motiverat som lagstiftningsförfarandet kan skilja sig avsevärt åt mellan de olika parterna i Århuskonventionen.
62 Av detta följer att ett rent formellt synsätt, som är specifikt för ett rättssystem som gäller i en av parterna i Århuskonventionen och som grundar sig på ett rent processuellt kriterium, inte kan användas för att avgöra huruvida en rättsakt har antagits av en myndighet i egenskap av lagstiftande myndighet. Begreppet lagstiftande myndighet i artikel 2.1 c i Århusförordningen kan således inte tolkas så, att det endast avser akter som har antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande i enlighet med artikel 289.1 och 289.2 FEUF.
63 Det följer av punkterna 34–62 ovan att begreppet förvaltningsåtgärd i artikel 2.1 g i Århusförordningen avser varje akt som inte har antagits av en unionsinstitution i egenskap av lagstiftande myndighet, och inte, såsom sökandena har gjort gällande, endast de lagstiftningsakter som har antagits enligt ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande enligt artikel 289.1 och 289.2 FEUF.
64 Det är mot bakgrund av dessa överväganden och särskilt de kriterier som anges i punkt 61 ovan som det ska fastställas huruvida förordning 2022/2577 utgör en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen, tolkad mot bakgrund av Århuskonventionen.
65 Det ska påpekas att förordning 2022/2577 antogs av rådet, som enligt artikel 16.1 FEU är en institution som, tillsammans med parlamentet, genom fördragen har tilldelats lagstiftande funktioner.
66 Rådet är således ett organ som utövar lagstiftande funktioner. Såsom framgår av punkt 61 ovan är dock det organisatoriska kriteriet visserligen ett indicium på utövande av lagstiftande befogenheter, men det är inte i sig avgörande. Även själva innehållet i förordning 2022/2577 måste nämligen beaktas.
67 Det ska påpekas att förordning 2022/2577 antogs med stöd av artikel 122.1 FEUF, som ingår i kapitel 1, med rubriken Ekonomisk politik, i avdelning VIII i tredje delen av EUF-fördraget.
68 Det framgår av artikel 122.1 FEUF att [rådet, u]tan att det påverkar tillämpningen av övriga förfaranden som föreskrivs i fördragen … på förslag av kommissionen i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna [får] besluta om lämpliga åtgärder med hänsyn till den ekonomiska situationen, särskilt om det uppstår allvarliga försörjningsproblem i fråga om vissa varor, särskilt på energiområdet.
69 Av detta följer att artikel 122.1 FEUF ger rådet befogenhet att under särskilda omständigheter besluta om åtgärder [u]tan att det påverkar tillämpningen av övriga förfaranden som föreskrivs i fördragen.
70 Vidare bemyndigas rådet uttryckligen i artikel 122.1 FEUF att vidta lämpliga ekonomisk-politiska åtgärder för att hantera allvarliga problem vad gäller försörjningen av energiprodukter.
71 Det ska i detta sammanhang påpekas att det av artikel 103 i EEG‑fördraget, som senare blev artikel 122 FEUF, framgick att uttrycket lämpliga åtgärder innebar att rådet, även med avseende på åtgärdernas form, i förekommande fall kunde välja den åtgärd som rådet ansåg lämpligast och att artikel 103.2 i EEG‑fördraget, med förbehåll för kravet på enhällighet, hänvisade till rådets utövande av sina befogenheter, inbegripet dess rätt att anförtro kommissionen att genomföra de bestämmelser som det hade fastställt. Domstolen har således slagit fast att artikel 103 i EEG‑fördraget, genom att ge rådet befogenhet att besluta om lämpliga åtgärder med hänsyn till situationen, gav denna institution ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som skulle utövas i enlighet med det gemensamma intresset (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, punkt 18).
72 Det framgår dessutom att rådet, vid utövandet av de befogenheter som föreskrevs i artikel 103.2 i EEG‑fördraget, vilka numera definieras i artikel 122.1 FEUF, när det i en situation som präglades av ständiga och näst intill oförutsägbara förändringar var tvunget att besluta om åtgärder med omedelbar verkan, kunde göra en helhetsbedömning av för- och nackdelarna med det system som skulle inrättas. Rådet skulle dessutom säkerställa den ständiga avvägning som kunde krävas på grund av eventuella motsättningar mellan olika ekonomisk-politiska mål betraktade var för sig och, i förekommande fall, ge ett av dem tillfälligt företräde på grundval av ekonomiska fakta eller omständigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, punkterna 21 och 24).
73 Det följer således av artikel 122.1 FEUF, som i allt väsentligt motsvarar den tidigare artikel 103.2 i EEG‑fördraget, att rådet vid genomförandet av denna bestämmelse har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket är kännetecknande för utövandet av lagstiftningsfunktionen, när det gäller att besluta om åtgärder för att hantera allvarliga ekonomiska svårigheter som kräver politiska val som faller inom unionslagstiftarens särskilda ansvarsområde, eftersom de innebär en avvägning mellan olika berörda intressen på grundval av flera bedömningar. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning motiveras av att institutionen vid utövandet av denna uppgift måste göra komplicerade bedömningar.
74 Det ska i detta hänseende erinras om att antagandet av regler som är väsentliga på ett område omfattas av unionslagstiftarens behörighet. Av detta följer att bestämmelser som utgör väsentliga delar av grundbestämmelserna och vars antagande kräver att det görs sådana politiska val som faller inom unionslagstiftarens eget ansvarsområde inte kan antas i genomförandeakter (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
75 Såsom framgår av punkt 71 ovan gav artikel 103.2 i EEG‑fördraget, som numera har ersatts av artikel 122.1 FEUF, dessutom rådet en möjlighet att tilldela kommissionen genomförandebefogenheter.
76 Det ska i detta hänseende påpekas att den möjlighet som föreskrivs i artikel 122.1 FEUF, att ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet har fastställt, är förbehållen unionslagstiftaren.
77 Det följer av rättspraxis att unionslagstiftaren förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning när den beslutar att tilldela kommissionen en genomförandebefogenhet med stöd av artikel 291.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, kommissionen/parlamentet och rådet, C‑88/14, EU:C:2015:499, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
78 Vad gäller tilldelandet av genomförandebefogenhet, framgår det dessutom av artikel 291.2 FEUF att rådet, i särskilda vederbörligen motiverade fall, ska tilldelas sådan befogenhet genom unionens rättsligt bindande akter, om det krävs enhetliga villkor för genomförande av dessa akter. Den berörda institutionen har, inom ramen för den genomförandebefogenhet som den tilldelats, i uppgift att precisera innehållet i en lagstiftningsakt, för att säkerställa att denna genomförs under enhetliga förhållanden i samtliga medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, kommissionen/parlamentet och rådet, C‑88/14, EU:C:2015:499, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
79 Slutligen ska det påpekas att tillämpningsområdet för de akter som antas med stöd av artikel 122.1 FEUF skiljer sig från tillämpningsområdet för genomförandeakter och delegerade akter som antas med stöd av artiklarna 290 och 291 FEUF.
80 De befogenheter som rådet tilldelas enligt artikel 122.1 FEUF är nämligen, till skillnad från delegerade befogenheter och genomförandebefogenheter, inte beroende av ett föregående bemyndigande genom en grundläggande lagstiftningsakt. Akter som antas med stöd av artikel 122.1 FEUF har inte heller något nära samband med akter som antas i enlighet med artikel 289.1 och 289.2 FEUF, till skillnad från delegerade akter och genomförandeakter, vars lagenlighet är beroende av vad lagstiftaren har föreskrivit. Även om också delegerade akter kan ändra delar av en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF, ska det noteras att de endast kan ändra icke väsentliga delar av en akt som antagits i enlighet med artikel 289 FEUF.
81 Det ska vidare erinras om att artikel 291.2 FEUF föreskriver att [o]m enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, ska kommissionen eller, i särskilda vederbörligen motiverade fall och i de fall som anges i artiklarna 24 och 26 i fördraget om Europeiska unionen, rådet tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter. Det ska påpekas att ordalydelsen i denna artikel inte hänvisar till lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF, utan texten bemyndigar tvärtom den lagstiftare som antar rättsligt bindande akter att tilldela kommissionen, eller i undantagsfall rådet, genomförandebefogenheter.
82 Förordning 2022/2577 antogs mot bakgrund av Ryska federationens aggressionskrig mot Ukraina och den aldrig tidigare skådade minskningen av naturgasleveranserna från Ryska federationen till medlemsstaterna, vilken hotade försörjningstryggheten i unionen och dess medlemsstater och ledde till kraftigt stigande energipriser i unionen.
83 Såsom framgår av skäl 3 i förordning 2022/2577 ansåg rådet i detta sammanhang att det, för att åtgärda europeiska konsumenters och företags utsatthet för höga och volatila priser, som orsakar ekonomiska och sociala problem, var nödvändigt att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder för att påskynda utbyggnaden av förnybara energikällor.
84 Förordning 2022/2577 innehåller i detta syfte förenklingsåtgärder för att främja produktionen av förnybar energi genom att införa undantag från vissa krav på bedömning som föreskrivs i unionens miljölagstiftning, bland annat genom att rationalisera de förfaranden som är tillämpliga på specifika tillståndsprocesser.
85 Såsom framgår av artikel 3.1 i förordning 2022/2577 införs det genom förordningen ett allmänt undantag från de tillståndsförfaranden som föreskrivs i unionens sekundärrätt, genom att det skapas en presumtion för att produktionen av förnybar energi är av övervägande allmänintresse.
86 Närmare bestämt föreskrivs det i artikel 4 i förordning 2022/2577, som innehåller åtgärder för att påskynda tillståndsförfarandet för installation av solenergiutrustning, ett särskilt undantag från skyldigheten att genomföra miljökonsekvensbedömningar enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1).
87 Genom artikel 6 i förordning 2022/2577 undantas dessutom projekt för produktion av förnybar energi från kravet på miljökonsekvensbedömningen enligt artikel 2.1 i direktiv 2011/92 och artskyddsbedömningar enligt artikel 12.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7) och artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7).
88 I syfte att uppnå målen i förordning 2022/2577 innebär således vissa åtgärder som föreskrivs i denna förordning att det tillfälligt och på vissa punkter görs undantag från bestämmelserna i sekundärrätten i de direktiv som nämns i punkterna 86 och 87 ovan, enligt vilka det krävs en avvägning av rättsliga intressen innan tillstånd beviljas för projekt som kan skada miljön, i den mån förordning 2022/2577, såsom anges i punkt 85 ovan, kräver att produktion av förnybar energi prioriteras vid denna avvägning.
89 Slutligen innehåller artikel 9 i förordning 2022/2577 en klausul om att det ska göras en översyn av förordningen för att bedöma dess inverkan, vilken ger kommissionen möjlighet att föreslå en förlängning av förordningens giltighetstid. Denna klausul är jämförbar med de vanliga översynsklausuler som föreskrivs i rättsakter som antagits i enlighet med ett av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i artikel 289.1 och 289.2 FEUF.
90 Förordning 2022/2577 utgör således en rättsakt av särskild art, eftersom den för första gången fastställer att produktion av förnybar energi ska prioriteras genom att skapa en presumtion för att verksamhet som avser produktion av förnybar energi är av övervägande allmänintresse, vilket innebär ett undantag från de allmänna tillståndsförfaranden som föreskrivs i sekundärrätten och som innefattar krav på miljökonsekvensbedömningar.
91 För det första framgår det av det ovan anförda att rådet, när det beslutade om de åtgärder som anges i förordning 2022/2577, utnyttjade det stora utrymme för skönsmässig bedömning som det tilldelats enligt artikel 122.1 FEUF, vilket kännetecknar utövandet av lagstiftningsbefogenheter i den mening som avses i Århusförordningen. Rådet, som i en ständigt föränderlig och oförutsägbar situation var tvungen att vidta åtgärder med omedelbar verkan, gjorde en helhetsbedömning av för- och nackdelarna med det system som skulle införas och gjorde den avvägning som krävdes på grund av de eventuella motstridigheter som förelåg mellan olika ekonomisk-politiska mål betraktade var för sig, genom att ge ett av dem det tillfälliga företräde som de ekonomiska förhållandena krävde.
92 För det andra är rådets särskilda befogenheter enligt artikel 122.1 FEUF inte beroende av ett föregående bemyndigande genom en grundläggande lagstiftningsakt.
93 För det tredje ger artikel 122.1 FEUF rådet befogenhet att anta akter som medför genomförandeåtgärder, varvid befogenheten att besluta om sådana åtgärder är förbehållen unionslagstiftaren.
94 För det fjärde medför vissa bestämmelser i förordning 2022/2577 dessutom att det görs ändringar i väsentliga delar av bestämmelser i flera unionsrättsliga lagstiftningsakter, i den mening som avses i EUF-fördraget. Förordning 2022/2577 intar således inte en lägre ställning i normhierarkin i förhållande till vissa lagstiftningsakter i den mening som avses i EUF-fördraget, nämligen direktiv 2011/92, direktiv 92/43 och direktiv 2009/147, från vilka den avviker.
95 För det femte utgör den omständigheten att förordning 2022/2577 antogs, med stöd av artikel 122.1 FEUF, av rådet och inte av kommissionen ytterligare en omständighet som styrker att denna förordning inte är en genomförandeakt, utan en akt som antagits av rådet i egenskap av lagstiftare.
96 Av detta följer att det finns ett visst antal omständigheter som styrker att de befogenheter som rådet utövade när det med stöd av artikel 122.1 FEUF antog förordning 2022/2577, vid tillämpningen av artikel 2.1 c i Århusförordningen, utgör lagstiftningsverksamhet.
97 Följaktligen utgör förordning 2022/2577 inte någon förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen.
98 Rådet gjorde således en riktig bedömning när det avvisade sökandenas begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577.
99 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra och tredje del.
100 Sökandena har gjort gällande att en slutsats som innebär att förordning 2022/2577 inte utgör en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i Århusförordningen strider mot artikel 289 FEUF. Sökandena har anfört att begreppet lagstiftningsakt i den mening som avses i nämnda förordning är ett formellt begrepp, som definieras genom det förfarande som används när den berörda akten antas. Det är således utrett att förordning 2022/2577 inte utgör en lagstiftningsakt i den mening som avses i Århusförordningen, eftersom denna rättsakt inte har antagits enligt något av de lagstiftningsförfaranden som anges i artikel 289.1 och 289.2 FEUF.
101 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandenas argument.
102 Talan kan inte vinna bifall såvitt avser denna delgrund, eftersom den är verkningslös. Det är utrett att förordning 2022/2577 inte har antagits enligt något av de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i artikel 289.1 och 289.2 FEUF. Såsom framgår av prövningen av den andra och den tredje delen av den första grunden kan begreppet förvaltningsåtgärd i Århusförordningen emellertid inte definieras genom det förfarande som används när den berörda rättsakten antas.
103 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens fjärde del och följaktligen inte såvitt avser någon del av den första grunden.
104 Eftersom talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden och rådet därmed hade fog för att avvisa begäran om intern omprövning av förordning 2022/2577, är den andra, den tredje, den fjärde och den femte grunden, vilka syftar till att bestrida avslaget på begäran om omprövning i sak, verkningslösa och ska således ogillas.
105 Det ska i detta hänseende erinras om att unionsdomstolen, bland annat av skäl som rör en effektiv rättskipning, kan avstå från att pröva huruvida det finns fog för grunder som inte kan tas upp till prövning eller är verkningslösa (dom av den 29 september 2022, HIM/kommissionen, C‑500/21 P, ej publicerad, EU:C:2022:741, punkt 73).
106 Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.
107 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
108 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.
1 Rättegångsspråk: engelska.
2 Förteckningen över de övriga sökandena har endast bifogats den version som delgetts rättegångsdeltagarna.