Domstolens dom (femte avdelningen) den 15 januari 2026

I mål C‑129/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 24 januari 2024, som inkom till domstolen den 16 februari 2024, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún samt domarna J. Passer (referent), E. Regan, D. Gratsias och B. Smulders, generaladvokat: L. Medina, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe, genom B. Kennedy, SC, J. Kenny, BL, C. McLoughlin och N. Michel, solicitors, Commissioner for Environmental Information, genom D. Fennelly, BL, och G. Fitzgerald, solicitor, Right to Know CLG, genom F. Logue, solicitor, Irland och Attorney General, genom M. Browne, Chief State Solicitor, A. Burke, A. Joyce och H. McGuire, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av C. Donnelly, SC, och A. Carroll, BL, Tjeckiens regering, genom L. Langrová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av M. Di Benedetto, avvocato dello stato, Europeiska kommissionen, genom D. Milanowska och M. Noll-Ehlers, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 27 mars 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

Unionsrätt

Irländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 led 5, 3.1, 3.5 c, 4.1 b och 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26), jämförda med konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe (nedan kallat Coillte), ett kommersiellt skogsbolag som delvis ägs av irländska staten, och Commissioner for Environmental Information (Myndigheten för miljöinformation, Irland) (nedan kallad myndigheten). Målet rör ett beslut från myndigheten i vilket det fastställs att Coillte på ett omotiverat sätt hade behandlat flera begäranden om tillgång till miljöinformation som ogiltiga.

3 Artikel 2 i Århuskonventionen har rubriken Definitioner. I punkterna 4 och 5 i den artikeln föreskrivs följande:

4 Artikel 3 i denna konvention har rubriken Allmänna bestämmelser. I punkt 8 i den artikeln föreskrivs följande:

5 I artikel 4 i Århuskonventionen, med rubriken Tillgång till miljöinformation, föreskrivs följande:

6 I artikel 6.1 och 6.2 i Århuskonventionen definieras tillämpningsområdet för bestämmelserna om allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter och innehållet i den miljöinformation som lämnas ut till allmänheten i ett tidigt skede av beslutsprocessen.

7 Skälen 8 och 15 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:

8 I artikel 1 i direktivet, med rubriken Syften, föreskrivs följande:

9 I artikel 2 i nämnda direktiv, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

10 I artikel 3 i samma direktiv, med rubriken Tillgång till miljöinformation på begäran, föreskrivs följande:

11 I artikel 4 i direktiv 2003/4, med rubriken Undantag, föreskrivs följande:

12 Artikel 6 i direktivet har rubriken Tillgång till rättslig prövning. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

13 European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007–2018 (2007–2018 års gemenskapsrättsliga förordningar (Tillgång till miljöinformation) (nedan kallade de irländska nationella bestämmelserna) syftar till att införliva direktiv 2003/4 med irländsk rätt.

14 I artikel 6 i de irländska nationella bestämmelserna, med rubriken Begäran om miljöinformation, föreskrivs följande:

15 Artikel 12 i de irländska nationella bestämmelserna har rubriken Överklagande till [myndigheten]. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs bland annat att om en offentlig myndighets beslut att avslå en begäran om miljöinformation helt eller delvis har fastställts efter en intern omprövning av avslagsbeslutet, kan sökanden överklaga det beslutet till myndigheten.

16 Mellan den 10 mars 2022 och den 7 juni 2022 mottog Coillte 130 ansökningar om tillgång till miljöinformation. Av dessa ansökningar kom 97 från anonyma sökande eller sökande som använde pseudonymer vilka i allmänhet var inspirerade av filmkaraktärer och hade en identisk eller nästan identisk utformning utan att någon fysisk adress uppgavs (nedan kallade de anonyma ansökningarna eller ansökningarna under pseudonym).

17 Coillte ansåg att de anonyma ansökningarna eller ansökningarna under pseudonym i själva verket inte syftade till att erhålla miljöinformation, utan ingick i en organiserad kampanj som bedrevs av tvivelaktiga skäl, såsom att störa dess verksamhet. Coillte begärde därför att de berörda sökandena skulle ange sina aktuella adresser och bekräfta att de i ansökningarna hade använt sina riktiga juridiska namn.

18 Eftersom Coillte inte fick något svar avslog Coillte de anonyma ansökningarna eller ansökningarna under pseudonym som ogiltiga och tillhandahöll därför inte den begärda miljöinformationen inom den frist som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

19 De berörda sökandena begärde då att Coillte skulle göra en intern omprövning av avslagsbesluten. Coillte begärde på nytt att sökandena skulle bekräfta eller ange sina juridiska namn och uppge sina aktuella adresser, samtidigt som Coillte preciserade att det inte krävdes att de skulle ange skälen till sin respektive begäran om miljöinformation och att deras respektive begäran om intern omprövning skulle komma att avslås om de inte lämnade den begärda bekräftelsen.

20 Eftersom dessa uppgifter inte lämnades, avslogs begärandena om intern omprövning på grund av ogiltighet.

21 Bland dessa avslagsbeslut blev 81 föremål för administrativa överklaganden till myndigheten mellan den 13 juni och den 4 juli 2022. Efter att ha prövat de 58 första avslagsbeslut fattade myndigheten den 29 augusti 2022 ett beslut i vilket det konstaterades att Coillte inte hade haft fog för att behandla de aktuella begärandena om miljöinformation som ogiltiga enligt artikel 6.1 c i de irländska nationella bestämmelserna.

22 Coillte överklagade det beslutet till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), som är den hänskjutande domstolen.

23 Den hänskjutande domstolen anser att de anonyma ansökningarna eller ansökningarna under pseudonym sannolikt kom från en enda källa eller ingick i en samordnad kampanj, eftersom de plötsligt upphörde vid samma tidpunkt. Anonymiteten kunde således ha använts av vissa sökande för att avsiktligt missbruka förfarandet för tillgång till miljöinformation i syfte att störa de offentliga myndigheternas goda funktion. Den hänskjutande domstolen anser att Coillte agerade på ett rimligt sätt för att pröva huruvida de aktuella begärandena uppenbarligen var orimliga med hänsyn till omfattningen, arten och mängden avde övriga begäranden som ingetts av samma sökande, och att det inte finns några bevis för att tillhandahållandet av en sökandes verkliga namn och/eller aktuella fysiska adress indirekt skulle kunna leda till slutledning eller spekulationer från den offentliga myndighetens eller någon annans sida när det gäller sökandens eventuella skäl för sin begäran i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2003/4.

24 Den hänskjutande domstolen har påpekat att orden namn och adress enligt de irländska nationella bestämmelserna avser sökandens verkliga namn respektive en aktuell fysisk adress där sökanden kan kontaktas. Nämnda domstol har emellertid uttryckt tvivel om huruvida dessa bestämmelser, såsom de tolkats i nationell rätt, är förenliga med direktiv 2003/4, jämfört med Århuskonventionen.

25 Mot denna bakgrund beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

26 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida begreppet sökande, i den mening som avses i artikel 2 led 5 i direktiv 2003/4, jämförd med Århuskonventionen, ska tolkas så, att det kräver att en fysisk eller juridisk person identifieras genom sitt verkliga namn och/eller en aktuell fysisk adress och, om så inte är fallet, huruvida begreppet utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att sökanden ska identifieras på detta sätt.

27 Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande inte bara av bestämmelsens ordalydelse utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se dom av den 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punkt 11, och dom av den 8 april 2025, Europeiska åklagarmyndigheten (Rättslig prövning av processuella beslut), C‑292/23, EU:C:2025:255, punkt 51).

28 Vad gäller ordalydelsen i artikel 2 led 5 i direktiv 2003/4 definieras begreppet sökande i denna bestämmelse som en fysisk eller juridisk person som begär att få tillgång till miljöinformation.

29 Denna bestämmelse villkorar emellertid inte ställningen som sökande med att den fysiska eller juridiska person som begär miljöinformation identifieras genom att dennes verkliga namn och/eller aktuella fysiska adress anges.

30 Ett sådant krav följer inte heller av det sammanhang i vilket artikel 2 led 5 i direktiv 2003/4 ingår.

31 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att offentliga myndigheter åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.

32 Det framgår visserligen av denna bestämmelse att giltigheten av en begäran om tillgång till miljöinformation, vilken riktas till en offentlig myndighet som innehar sådan miljöinformation eller för vilken sådan miljöinformation förvaras, förutsätter att begäran görs av en sökande, varvid sistnämnda begrepp, såsom det erinrats om i punkt 28 ovan, avser en fysisk eller juridisk person som begär att få tillgång till miljöinformation. I nämnda bestämmelse föreskrivs emellertid inte någon skyldighet för den berörda sökanden att ange sitt verkliga namn och/eller sin aktuella fysiska adress när en sådan begäran lämnas in och följaktligen inte heller någon skyldighet för medlemsstaterna att begära sådana uppgifter.

33 Den omständigheten att medlemsstaterna i enlighet med direktiv 2003/4 inte är skyldiga att begära att den berörda sökanden uppger sitt verkliga namn och/eller aktuella fysiska adress vederläggs inte av de mål som eftersträvas med direktivet och som anges i dess artikel 1, nämligen dels att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken ska tillämpas för utövandet av denna rätt, dels att såsom en självklarhet se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten.

34 Den omständigheten att medlemsstaterna inte är skyldiga att begära den berörda sökandens verkliga namn och/eller aktuella fysiska adress påverkar inte heller direktivets mål att genomföra Århuskonventionen i unionsrätten genom att införa en allmängiltig ordning som syftar till att säkerställa att varje sökande ges rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter utan att behöva ange skälen för sin begäran (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 37, och dom av den 23 november 2023, Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

35 Förverkligandet av dessa mål kräver nämligen inte på något sätt att ställningen som sökande, i den mening som avses i direktivet, villkoras av att den fysiska eller juridiska person som begär miljöinformation identifieras.

36 Vad särskilt gäller Århuskonventionen ska det påpekas att även om artikel 4 i Århuskonventionen, som i huvudsak återges i artikel 3 i direktiv 2003/4, ålägger offentliga myndigheter att göra sådan information tillgänglig för allmänheten, vilken i artikel 2 punkt 4 i Århuskonventionen definieras som en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer, framgår det inte heller av nämnda artikel 4 att fysiska eller juridiska personer ska identifiera sig när de lämnar in en begäran om tillgång till miljöinformation.

37 Direktiv 2003/4 ålägger emellertid inte offentliga myndigheter att tillhandahålla andra än fysiska eller juridiska personer miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem. Direktivet ålägger inte heller dessa myndigheter att – efter att ha gett en fysisk eller juridisk person tillgång till denna information – kort därefter åter ge tillgång till denna information till följd av ett stort antal identiska begäranden från den fysiska eller juridiska personen. Sådana begäranden kan nämligen påverka effektiviteten av andra fysiska eller juridiska personers tillgång till miljöinformation, med hänsyn till att de offentliga myndigheterna inte har obegränsade resurser.

38 Eftersom det inte finns någon bestämmelse i unionsrätten som närmare fastställer förfarandena för tillgång till miljöinformation, ankommer det på medlemsstaterna att i sina respektive rättsordningar fastställa regler som gör det möjligt att säkerställa att en begäran om tillgång till miljöinformation faktiskt görs av fysiska och juridiska personer och inte utgör en sådan begäran som nämns i punkt 37 ovan. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionens rättsordning (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

39 I förevarande fall kräver de irländska nationella bestämmelserna att varje begäran om tillgång till miljöinformation ska innehålla sökandens verkliga namn och/eller aktuella fysiska adress. Det framgår av beslutet om hänskjutande att ett sådant krav bland annat syftar till att de nationella offentliga myndigheterna ska kunna kontrollera att en sådan begäran verkligen har framställts av en fysisk eller juridisk person och delge den personen såväl det beslut som kommer att fattas som svar på begäran som, i förekommande fall, den begärda informationen.

40 Vad gäller likvärdighetsprincipen ska det påpekas att domstolen inte har tillgång till några uppgifter som ger anledning att betvivla att dessa regler är förenliga med den principen.

41 Vad gäller effektivitetsprincipen ska det påpekas att tillhandahållandet av den berörda sökandens verkliga namn och/eller aktuella fysiska adress inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva den rätt till tillgång till miljöinformation som följer av unionens rättsordning.

42 Under dessa omständigheter får en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet kräva att varje sökande, i den mening som avses i artikel 2 led 5 i direktiv 2003/4, ska kunna identifieras av den offentliga myndighet till vilken en begäran om tillgång till miljöinformation har framställts, genom sitt namn, sin adress och andra relevanta kontaktuppgifter.

43 Denna slutsats påverkas inte av vissa parters påståenden att en sådan identifiering skulle kunna leda till att de berörda offentliga myndigheterna eller tredje man, i förekommande fall, utifrån de berörda sökandenas identitet eller fysiska adress spekulerar i skälen till att de vill få tillgång till miljöinformation. Även om det antas att sådana uppgifter indirekt kan föranleda en sådan myndighet eller tredje man att dra slutsatser om dessa sökandes skäl för sin begäran, framgår det av punkt 31 ovan att en sådan slutsats inte skulle påverka utgången av deras begäran.

44 Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Begreppet sökande, i den mening som avses i artikel 2 led 5 i direktiv 2003/4, jämförd med Århuskonventionen, ska tolkas på följande sätt: Begreppet kräver inte att en fysisk eller juridisk person identifieras genom sitt verkliga namn och/eller en aktuell fysisk adress. Det utgör emellertid inte hinder för en nationell lagstiftning som, med iakttagande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, föreskriver att sökanden ska identifieras på detta sätt.

45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: engelska.